上海市土地登记编码系统优化研究

庄 澜

（上海市地籍事务中心，上海 200003）

上海市土地登记编码系统优化研究

庄 澜

（上海市地籍事务中心，上海 200003）

如何编制不动产单元编码，使其既满足管理要求，又能保证唯一性、稳定性和延续性，是制定编码规则时必须考虑解决的问题。本文在分析国内外土地登记编码现状的基础上，提出上海市土地登记编码优化思路和模式，并选取三个典型区，分别按照三种方法进行试验，制定评价标准，获得最优实施方案。同时阐述了后续更新与应用的途径与实效，为建立长效更新机制和不动产统一登记奠定基础。

不动产登记；土地登记编码；编码规则；地籍区

2014年颁布的《不动产登记暂行条例》第八条明确“不动产以不动产单元为基本单位进行登记。不动产单元具有唯一编码。”因此，实施不动产单元的唯一编码是实现以宗地、宗海为基础的不动产统一登记的必要前提。如何编制不动产单元编码，使其既满足各方管理的要求，又能保证其唯一性、稳定性和延续性，是制定编码规则时必须考虑解决的问题。近年来，上海市规划和国土资源管理局为加强对土地全生命周期管理，进一步规范土地登记工作，从土地登记编码入手，开展了一些探索和研究。

1 国内外土地登记编码概述

1.1 国外基本情况

国外土地登记编码的方式主要分为以下两种：

（1）以行政区划为基准的编码

在某级别的行政区划内，划分地籍区（或街道、或街坊）、地籍子区（或街区、或街坊）作为固定编码区，然后再在编码区内编制宗地号。这种编码方式和国内使用的编码方式类似，使用也很广泛，德国、荷兰、奥地利、俄罗斯等国均采用此种编码方式。比如：俄罗斯采用“地籍大区号—地籍区—街区号—宗地号”的方式进行编码，如50（莫斯科大区）：13（Chimki区）：03（街区号）：001（宗地号）；瑞典采用“市/镇/村名—街区号—宗地号”的方式进行编码，如HaningeSvartso（市/镇/村名）3（街区号）：49（宗地号）。

（2）以图幅号或坐标为基准的宗地编码

这两种方法在地理编码一般规则中被称为规则格网编码法。相比以行政区划为基准的编码方式，具有图与实地衔接好、便于计算机编码，并且受行政区域调整影响小的优点。由于对基础数据条件和工作人员素质的要求都比较高，因此仅有美国、加拿大、德国和泰国的部分地区采用该种编码方式。比如：美国的部分州采用“图幅号—分图幅号—街坊号—宗地号”的方式进行编码；加拿大的部分州采用宗地几何中心点的坐标的方式进行编码，如134000/ Easting，0482416/Northing。

1.2 国内基本情况

现行国内土地登记编码主要有两种模式：

（1）行政区划加宗地号的编码模式

这是目前国内的主流模式，许多省市区都采用该模式。在城镇地区，按照区—街道—街坊—宗地号的方式反映土地使用权状况；在农村地区，按照区（县）—乡（镇）—行政村—宗地号的方式反映土地所有权、使用权状况。该模式的优点在于简单直观，便于统计，并且能够通过宗地号和宗地子号追溯历史变化状况。缺点：一是行政区划调整后相应的土地登记编码必须随之更新，会存在与历史数据衔接的问题；二是随着农村产权登记工作的推进，土地使用权和所有权登记编码会存在冲突。

（2）以地块为单元的编号模式

地块编号按省、市、区（县）、地籍区、地籍子区、地块六级编立。该模式在国内仅有深圳、柳州等个别地区采用。与第一种模式的区别在于：一是采用地籍区和地籍子区的概念，减少了行政区划的影响；二是地块编号采用5位数字续编，取消了宗地子号的概念，降低了对工作人员的业务要求，操作较简便，更符合信息化的要求。缺点是土地编号的续编形式不能反映地块的历史变化。

2 上海土地登记编码现状分析

上海市土地登记编码主要依据《关于实施〈土地划

界编丘及编号暂行规定〉的通知》（沪土[1986]市管字第81号）和《关于实施〈上海市郊区县土地划界编丘办法〉的通知》（沪土[1989]市管字第63号）编制。采用“区（县）—街道（乡镇）—街坊（村）—丘”四级编码，在地籍基础数据库中形式如表1所示。

表1 上海市土地登记编码形式Table 1 The form of Shanghai land registration code

这种编码方式基于行政区划，优点十分明显：一是沿用街道（镇）、街坊（村）界线，划分成本低；二是地籍管理和行政管理范围相统一，便于基层土地行政管理工作的开展，具有广泛适用性。但缺点同样突出：一是受行政区划影响特别大，稳定性差；二是存在部分街道、街坊和地形地物冲突的情况；三是不能满足土地使用权分层设置的需要。

3 上海土地登记编码优化设计

从上述的国内外情况分析看，现有土地编码规则主要基于档案管理和图件要求制定的，更新规则不够便捷、受其他因素变化影响较大。因此，必须形成一套符合信息化管理要求，标准统一、结构合理、使用方便、更新便捷的编码体系和相应的编码更新机制。

3.1 土地登记编码设计思路

研究认为，土地登记编码应遵循以下几个原则:（1）唯一性，即一个编码对应一块宗地，一块宗地也只能拥有一个编码；（2）稳定性与可扩展性相结合，即编码尽量保持稳定，且在分割、合并、交易、流转等过程中，编码具有扩展可能；（3）统一性与适应性相结合，即编号规则在统一的同时，要预留地方实际需要，要充分考虑当前传统地籍的升级需要。

（1）设定地籍区和地籍子区，以提高土地登记编码稳定性

基于研究，适当改进现行编码规则，在县级行政区划内采用“地籍区和地籍子区”两个级别的编码分区概念，既可以很好地继承我国现正在使用的编码系统，同时可消除乡镇、街道办事处、行政村频繁调整带来的不稳定问题。

（2）设定土地所有权特征码，以满足城乡地籍一体化需要

设置土地所有权特征码，一是可以明确地表达国家所有和集体所有的区别；二是可以满足所有权宗地与使用权宗地同时编码的需要；三是相比所有权宗地的单独设置，特征码使用更简单，变更更便捷，可为城乡一体化地籍管理创造条件。

（3）设定土地使用权属特征码，以满足不动产登记需要

设置土地使用权特征码，一是和所有权分开，避免不同层面权属混用编码造成在理解和编码操作上的混乱；二是满足了各地开展农村集体土地确权登记发证的需要；三是为以土地为基础的全国不动产统一登记奠定基础。

（4）设定土地空间位置特征码，以满足三维地籍发展需要

设置空间特征码，一是完善了编码规则，弥补现有编码规则无法反映空间信息的不足；二是为地下空间登记发证和城市地籍立体化管理奠定基础。

3.2 土地登记编码优化模式

（1）土地登记编码的结构

在县级行政辖区内，按地籍区、地籍子区、宗地和特征码五级编码。土地登记编码的结构如图1所示，具体编码规则见表2。

图1 土地登记编码结构Fig.1 The encoding structure of land registration

表2 优化后的土地编码规则Table 2 The optimized rule of land code

（2）区县级行政代码的规定

区县级行政代码采用《中华人民共和国行政区划代码》（GB/T 2260-2007），码长6位。在地籍信息系统中进行设置，自动添加至各类表册中。

（3）地籍区和地籍子区代码的规定

地籍区代码应在县级行政辖区内唯一，码长2位，即01～99；地籍子区代码应在地籍区内唯一，码长2位，即01～99。

（4）宗地序号的编制

在地籍子区的范围内，不区分宗地的权属性质和类型，统一编制宗地代码，码长6位，即000001～999999。

（5）特征码的规定

特征码码长3+X位，其中：第一位为所有权特征码，用1和2表示，“1”表示国家土地所有权、“2”表示集体土地所有权；第二位表示使用权特征码，使用权特征码用A、B、C、D、E、F表示，“A”表示农用地使用权宗

地、“B”表示建设用地使用权宗地、“C”表示宅基地使用权宗地、“D”表示土地承包经营权宗地、“E”表示林地使用权宗地、“F”表示海域使用权宗地；第三位表示空间特征码，用0、1和2表示，“0”表示地表、“1”表示地下、“2”表示地上；第X位表示拓展码，各地区、各领域可以根据自身需要用于宗地特征扩展。

4 土地登记编码编制应用试验与结果评价

采用地籍区、地籍子区等不同划分方式，并选取三个区进行试验。研究发现，在土地登记编码构成中，地籍区和地籍子区编码的稳定性直接决定整个编码的稳定性。

4.1 研究对象的选取

选取卢湾区（现归入黄浦区）、长宁区和松江区作为研究对象，一是出于统筹兼顾城区、近郊、远郊地区分布的考虑；二是基于三个区的基础数据质量相对较高。选取具有一定的代表性和典型性。

4.2 地籍区和地籍子区的划分方法

（1）完全按照现行街道（乡镇）、街坊（村）划分的模式

在区县行政区划内完全按照现行街道（乡镇）、街坊（村）依次划分地籍区、地籍子区。

（2）结合典型线性地物划分的模式

在区县行政区划内以现行街道（乡镇）、街坊（村）为基础，结合道路、河流等典型线性地物对地籍区和地籍子区进行优化，原则上不破现有街道、街坊，对局部不合理、不规则的边界按照邻近的典型线性地物进行调整。

（3）完全按照典型线性地物划分的模式

舞台上充斥着白色烟雾的7m3密闭空间内，开启净化功能的海尔净界自清洁空调一分钟就将所有烟雾净化干净，李顺实也在同一时间算出了100个四位数的总和，“海尔空调净化速度太快了！”李顺实说道；而在高6米长8米的天平两端，韩遂宁夫妇、钟荣芳一家分别将2台正在高速运转的直驱洗衣机，纹丝不动地稳定在悬挂画框内；黄胜华则在20分钟内从200张草莓细胞切片中，找出取自F+冰箱中存储7天仍然“新鲜如初”的草莓切片；杨海明只是品尝了由海尔防干烧燃气灶精准控温熬制出的三碗“原汁”鱼汤，就成功分辨出鱼的种类……一项项看起来不可能的挑战，海尔都将其变成了可能。

在区县行政区划内完全按照典型线性地物划分地籍区、地籍子区。具体实施时优先考虑已规划实施、相对稳定的典型线性地物。地籍区按照快速路、主干路和主要河流中心线划定；地籍子区按照次干道路和其它河流中心线划定；兼顾道路走向，保持划分后形状的方正性，同时尽量使地籍区和地籍子区均匀分布。

4.3 不同划分方法的试验结果

（1）地籍区划分结果

研究获得了试验区县在不同方法下的地籍区情况（表3）。

表3 试验区不同地籍区划分情况统计Table 3 Statistical table of different divisions of cadastral areas in tested districts

卢湾区属于城市化地区，全区面积8.03km2，下辖4个街道。试验区现状宗地数2724宗，均为国有土地使用权宗地。现有4个街道的界线由区界线和主干道路构成。主干道路等典型线性地物均已规划实施，稳定性较高。为此，将城市规划引入作为依据条件，以徐家汇路为典型线性地物，将卢湾区划分成两个地籍区，体现城市功能分区中中心城区和非中心城区的区别。

长宁区属城乡结合的代表，全区面积38.3km2，下辖9个街道、1个镇。试验区现状宗地数5617宗，其中国有土地使用权5525宗、集体土地使用权92宗。现有界线不太规整，部分街道线未按规划实施后的路网进行调整。因此在使用方法二划分地籍区时，选择离该街道（乡镇）边界较近的典型线性地物进行局部优化。使用方法三划分地籍区时，初期选择外环线、内环线和延安西路高架等较稳定的高等级公路作为依据。从结果来看，个别地籍区形状怪异、分布不合理，因此对典型线性地物进行了取舍，划分结果的均匀分布度和规整性得到很大提高。

松江区属郊区县代表，总面积604.7km2，下辖4个街道、11个镇。试验区现状宗地数30392宗，其中国有土地使用权9115宗、集体土地使用权7841宗、集体土地所有权宗地13436宗。使用方法三时，全部采用高速公路网对松江区划分地籍区。划分后，地籍区数量减少为8个，平均面积75.6km2。其中最大地籍区面积为165.8km2，为避免管理困难，对其进行了优化，将该地籍区划分为两个地籍区。

总体而言，从划分结果看，三个试验区的地籍区面积依次从城区、近郊到远郊不断扩大，但包含的地籍子区数依次递减；从划分方法看，应综合考虑典型线性地物的取舍和地籍区面积大小、包含的地籍子区数、在行政区内分布的均匀度等因素。

（2）地籍子区划分结果

表4 试验区不同地籍子区划分情况统计Table 4 Statistical table of different divisions of cadastral sub areas in tested districts

卢湾区在使用方法二时，对部分不以道路为界的地籍子区进行了合并，因此子区数量比方法一略有减少。在采用方法三时，按照新辟道路对现跨道路的街坊进行了切分。

长宁区地籍子区的数量从方法一、方法二、方法三依次递减，主要原因是长宁区跨道路和不沿道路的街坊比较

多，在采用方法二、三进行子区划分时适当进行了优化合并。在排除隙地后，综合考虑典型线性地物和子区内宗地数量，将自然街坊进行合并或拆分。

松江区由于四个中心街道的地籍子区数量过少，平均只有2个左右，因此方法二根据均匀分布、形状规则的原则，按照主要道路将每个街道切成10个左右的地籍子区。方法三完全按照典型线性地物划分，数量明显减少，但同时造成子区包含的宗地数明显偏大。为避免宗地后期码位不够用，对地籍子区划分成果进行优化，使地籍子区包含宗地数控制在1000个左右。

总体而言，从划分结果看，受城乡差别、地域差异等多因素影响，地籍子区的划分很难建立一个量化标准。从划分方法看，除了典型线性地物之外，还应当适当考虑地籍子区包含宗地的数量、面积等因素。

4.4 结果评价

（1）评价指标

为科学评价三种划分方法，建立了评价指标体系，从操作性、适用性、稳定性和继承性四个方面对每一种划分方式进行比较分析和评价。其中：操作性，从人工和计算机操作两种途径对划分的难易度、工作量和对人员素质要求三个方面进行判断；适用性，从是否适应当前基层土地管理需要进行判断；稳定性，从因行政区划调整而变化的概率进行判断；继承性，从和现有划分方式衔接的时间和经济成本进行判断。

（2）结果评价

方法一的优点：一是沿用现有界线，划分成本低；二是地籍管理和行政管理范围相统一，具有广泛适用性；三是与当前的划分模式衔接，继承性特别好。缺点：一是受行政区划影响特别大，稳定性差；二是存在部分地籍区、地籍子区划分和典型线性地物脱节的情况。

方法二的优点：一是在城市成熟度较高的地区，稳定性很好；二是基于现状土地管理实际，适用性好；三是变化幅度小，因此继承性强。缺点：一是没能完全克服区划调整影响；二是行政界线和典型线性地物的取舍，缺乏统一标准。

方法三的优点：一是剔除了现行行政区划的影响，划定后能够基本保持稳定；二是脱离了原有行政界线的束缚，能够从管理需要进行划分；三是在权属情况复杂的地区，反而操作简单、编码容易、管理方便。缺点：一是和现行衔接成本高；二是和现行基层土地管理模式差异较大适用性差。

对各种划分方法的优缺点进行比较，综合高校、民政和统计部门等的专家意见，获得每个试验区县的评价结果（表5）。根据上述评价结果，第二种划分方法为优选方案。这种方法既削弱了区划调整给编码带来的影响，同时对现行地籍管理体系调整不大，继承性好，操作性强。

表5 地籍区与地籍子区划分结果的综合评价Table 5 Evaluation of dividing cadastral areas and cadastral sub areas

5 土地登记编码的后续更新及运用

土地登记编码方案确定后，按照“示范推广、急用先行、双码运行、成熟并轨”的指导方针和总体要求，上海市分阶段、分步骤地完成了土地编码的编制工作，建立了长效更新机制。

5.1 土地登记编码以自动变更实现实时更新

土地编码全覆盖入库后，采用了新旧代码“双码运行，逐步并轨”的方式，同时利用信息化技术，实施新旧代码自动转换。在开展日常地籍变更时，按照旧代码维护宗地信息；成果上传时，信息系统对宗地号变化情况进行识别，发生变化的，同步自动更新新土地登记编码。自动更新的模式，一方面符合地籍管理信息化的趋势，为后续编码在不动产统一登记等领域的广泛运用奠定了基础；另一方面也避免了“双码并行”阶段人工维护两套编码的额外工作负担。

5.2 土地登记编码促进了集体土地所有权登记顺利完成

按照急用先行的原则，上海市把土地登记编码编制和集体土地所有权登记发证工作有机结合，对调查生成的所有权宗地全部按照土地登记编码的规则编制。并将土地登记编码作为唯一编号直接记载在土地权利证书上。

5.3 土地登记编码推动了土地管理全生命周期管理

实现土地编码的统一化、标准化，相当于赋予每宗土地一个唯一的“身份证号”。这个“身份证号”，一是可以作为土地管理各环节的识别码和关联标志，建立以地块为基础的业务审批流程，实现对土地全过程、全要素的管理；二是可以直接记载在土地审批文件、土地权属证书上。

5.4 土地登记编码搭建了土地管理与规划管理的桥梁

自2008年10月规划国土资源系统机构改革以来，“规土合一、流程再造”的工作一直在不断推进。土地登记编码作为土地“身份证号”，可以成为规划土地并联审批的联系纽带，即在前期规划编制阶段，对地块按照规划形态预编土地编码，作为地块编号和落地标志，后续土地审批过程中一直沿用该编码。这种规划和土地管理使用同一土地编码的方式，为打通规划、土地审批环节，实现规划和土地管理有效衔接提供了技术保障。

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Optimizing encoding systems for land registration in Shanghai

ZHUANG Lan
(Shanghai Cadastral Management Center, Shanghai 200003, China)

How to code real estate units in a manner that both satisfies the needs of management and ensures that the codes are unique and easy to use over long periods, is the most important problem facing administrators. Based on an analysis of domestic and foreign land registration codes, this paper presents ideas and models that aim to optimize the Shanghai land registration code. Three methods of dividing cadastral areas and subareas were used in the test districts of Luwan, Changning, and Songjiang to formulate the evaluation criteria and identify the optimal approach. An improved land registration code was tested, and a procedure for its widespread implementation is proposed; this lays the foundations for unified real estate registration in Shanghai.

real estate registration; land registration code; coding rule; division of cadastral area

F301.22

A

2095-1329(2015)02-0055-05

2015-04-27

2015-06-19

庄澜(1969-),女,硕士,高级工程师,上海市地籍事务中心主任.

电子邮箱: z_lydia2@163.com

联系电话: 021-63192322

上海市规划和国土资源管理局科研项目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.013