美国的中央与地方关系：司法调节体系的方式和原则——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十

宣晓伟

美国的中央与地方关系：司法调节体系的方式和原则
——“现代化转型视角下的中央与地方关系研究”之十

宣晓伟

联邦的安定、繁荣和生存本身，全系于七位联邦法官之手，没有他们，宪法只是一纸空文。

行政权依靠他们去抵制立法机构的侵犯，而立法机构则依靠他们使自己不受行政权的进攻。

联邦依靠他们使各州服从，而各州则依靠他们抵制联邦的过分要求。

——托克维尔（1835）《论美国的民主》

前面文章谈到，美国的中央与地方（即其联邦与州）是一种多元重叠治理模式下的不同层级政府之间的关系。所谓多元，是指各级政府均有来自人民直接授权的正当性和相应权力，“礼乐征伐并不都自天子出”，联邦政府不拥有所有事项上的最终权力，不同层级政府之间没有明确隶属的上下级关系，州政府不是联邦政府的下级，县政府也不是州政府的下级。换言之，总统不是州长的领导、州长也不是县长的领导。不同层级政府在各自的管辖范围内拥有法律所赋予的各自权力，上级政府并不拥有任意干涉下级政府事务的名义权力。所谓重叠治理，是美国的各级政府直接与企业、公民打交道，上级政府并不通过层层委托给下级政府来执行具体事项，即联邦政府的事务，一般由自身亲自执行，而不是采取联邦委托给州、州再委托给县的方式。

宣晓伟，经济学博士，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员

让我们举一个简单的事例来说明美国这种中央与地方的多元重叠治理的特色。目前大家都比较关心大气污染的治理问题，发电厂常常是空气污染的主要来源。由于发电厂的高空烟囱排放的废气，在一定气候的条件下，范围常常会覆盖几十、数百甚至上千公里。因此，对于发电厂高空烟囱污染排放的监管，属于跨区域、跨州的事务，是联邦政府的职责。如果哪个电厂的高空烟囱违规排放，那么就属于联邦政府的机构（即联邦环保署—EPA）的监管职责，联邦环保署设立了各大区的分支执行机构，一旦发现所管辖区域的电厂超标排放，其分支机构马上就会实行执法行动，采取相应的措施。在这里可以看到，联邦政府的机构是直接采取面向企业的执行行为，而不是先由联邦环保署下命令到州环保署、再由州环保署再下令到县环保署，最后通过县一级的执法大队采取行动。因此一个污染企业，随着不同事项的管辖范围不同，它可能会面临不同层级政府的直接监管，例如水污染，如果排污到在本州范围的河流中，那么州政府就成为最重要的直接监管者；如果是噪声污染，主要影响当地，那么县甚至更低一级的地方政府就是监管者。

可以看到，这种多元重叠治理模式的一个明显好处是各级政府都是直接对老百姓负责。不同层级政府负责不同事务，相互之间的权责划分是比较清晰的，哪级政府干得好不好，老百姓可以直接感觉得到，容易评判，各级政府之间很难发生相互推诿的现象。然而，这种多元重叠治理模式有效发挥作用的一个前提条件是，各级政府之间的事权范围要有良好的界定和协调，如前面文章所述，这主要依赖美国的司法调节体系。

在美国联邦与州关系的构建中，司法实践发挥着至关重要的作用。但是，美国司法体系对于联邦与州之间关系的调节，总是通过具体的涉及个体案件的方式来间接进行的、而非采取直接面对双方冲突的方式。也就是说，并不是采取联邦政府与州政府对簿公堂、再由联邦最高法院进行裁决的方式；由于在重叠治理模式下，不同层级政府都直接与个体（居民个人、公司或公民团体）发生关系，一旦个体对相关的法律产生异议，联邦法院通过司法审判来决定哪些联邦或州法律无效，从而间接地实现调整联邦与州权限范围的效果。例如在上述的航运垄断案中，联邦法院通过吉本斯的上诉，宣布纽约州的相关法律无效，间接表明了涉及纽约河段航运权的州际贸易调控属于联邦政府的管辖权限。而且联邦法院在做出判决时，只会宣布某些特定的法律违宪而无效，但并不是去废除或者取消这项法律，联邦法院只是在削弱受到指控的某项特定法律的效力（参见刘海波（2004）“中央与地方政府间关系的司法调节”，《法学研究》，第5期，第42页），并通过判例法的形式对以后类似的案例造成影响。但这种影响并不是决定性和完全不可更改的，后面类似的判决在绝大多数情况下会援引先例，但在经济社会条件发生明显变化时，法官们同样会顺应时代要求建立新的判决。这种通过司法实践的方式来调节中央与地方关系，既有继承性又有开放性，较好地应对了时代巨变的挑战。

同样重要的是，联邦和州之间关系的调节和矛盾纠纷的解决，在很多时候都会涉及政治权力的斗争，而司法体系只适合对司法纠纷做出裁决，并不宜介入政治斗争中。所以，联邦最高法院尽量要避免直接面对联邦与州的冲突做出决断，而是采取一个间接委婉的方式来对两者的关系进行调节。虽然这样的方法看起来过于小心翼翼和迂回曲折，似乎缺乏痛快淋漓和直截了当的效果，但在历史长河的积累中却显示出了最为巨大的威力，同时还保持了足够的灵活性和稳定性。

尽管对于联邦与州的关系进行调节的司法实践极其纷繁复杂，并随着时代发展而不断变化；但有些原则始终贯穿在有关联邦与州权限划分的司法判决中，这就是复合共和制下不同治理层级的民主责任原则和由此衍生出的内部制衡原则。

在复合共和制下各级治理主体的权利最终都来自于个体的授权，而美国又是一个从地方自治逐步联合而来的国家，因此如何保护个人和地方权利、防止强大的联邦政府对个人和地方权利的剥夺和侵害，是美国宪法试图解决的一个核心问题。所以在美国宪法第十修正案明确规定“宪法既未授予合众国、亦未禁止各州行使的权力，均由各州或人民所保留”。由此确定了联邦和州权限划分上的最重要原则，即联邦的权力是“授予而非限制”（Grant—Not—Limitation），而各州的权力是“限制而非授予”（Limitation—Not—Grant）。换言之，联邦的各项权力需要通过列举的方式、一项项被法律所授予的，联邦没有非经法律授予就可拥有的权力。但与此同时，联邦一旦获得某项所授予的权力，那么在此项权限范围内，它的权力位阶是最高的，不受其他州法的限制反而是要优占（Preempt）州的法律（即在相同领域的州法若与其抵触即无效）。各州的权力则与联邦的权力性质正好相对，各州的权力是由各州人民所直接授予的，因此它不受法律授予的制约，自然拥有各种未被法律明言的各种权力，但在被联邦法律优占的范围内，各州权力是受到联邦权力的限制。从上述航运权的案例中可以很清楚地看到联邦和州权力性质的区别，即只有宪法中明确规定了州际贸易调控权归联邦所有，联邦才可以拥有此项权力，否则这些权力就属于各州。但一旦划定此项权力归属联邦，各州的相关法律就会被联邦的法律所优占（如纽约州的航运权垄断法律即无效）。但即使在联邦的权限范围内，如果联邦没有就具体事务出台相应的法律，各州仍然可以就自身的特定需要出台法律（如宾州有权制定它的领港法律）。

美国联邦和州权力的不同性质和范围，是在民主责任制的基础上推演而来的。所谓民主责任制，就是不同层级的治理主体，通过民主的方式（直接或间接）获得不同范围群体的人民授权，并负责治理相应权限范围的事务。民主责任制有两个根本的特点，一是治理主体的权力获得、治理的实施都是民主式的，充分体现人民主权的原则；二是治理范围的权责对等性，即不同治理层级之间有较为明确的范围界限，互相之间不能随意僭越。在一个治理层级中，这个范围内的群体有权来决定不妨碍其它群体的事务的权利，并由此承担相应的后果。其他层级的治理主体不能随意侵犯这种自治的权利。同样，某个治理层级内的群体也不能任意跨越自身范围、去决定涉及其他群体利益的事项，因为这就可能会产生自身受益而由他人承担成本的现象，从而违反权责对等的原则。

举例而言，一个乡镇可以就本地的噪声污染法律做出规定，因为噪声污染的影响范围只限于本地，这个乡镇在噪声污染问题上权责对等。如果噪声是来自本镇的木材加工厂，而这个工厂在产生噪音的同时，也为乡镇提供了就业和税收等收益，那么这个乡镇上的全体人民就完全有权力、也有能力制定出一部适宜的法律来规范噪声。但如果这个乡镇位于一条河流上游，拥有一家造纸厂并造成了水污染，而主要受害者在河流下游的地区。那么这个乡镇就无权、也不适合就河流的污染问题做出独自的法律规定，因为乡镇上的人们在此问题上存在着权责并不对等的现象，他们很有可能做出倾向保护污染企业的不适当决定。

在美国银行案中（参见专栏），马歇尔大法官以此为依据，论证了为什么马里兰州并没有权力对美国银行征收印花税，他说：“一州的人民授权他们的政府对他们自己和其财产征税，并由于政府的迫切需要可能是无限的，他们对这项权力的行使并未规定任何限制。他们的信心基于立法者的切身利益和选民对其代表的影响，以保护他们免遭这项权力的滥用。……，但一州权力能否扩展到国会为实施合众国人民的授权而采取的手段呢？我们认为它显然不能。联邦权力并非授之于一州的人民，它们授之于整个合众国的人民；联邦政府根据宪法所制订的法律，被宣布为具有最高地位。因此，一州的人民不能授予扩展到合众国的主权”（参见张千帆（2000）《西方宪政体系》（上册），中国政法大学出版社，第124～125页）。

专栏：美国银行案（1819年）

1816年，美国第二银行法案通过后，由于各种原因引起了一些州的敌视。当时，联邦有5个州对银行实行歧视性征税。其中马里兰州的众议院通过立法，对美国银行颁发的票据征收印花税：“其颁发的所有票据都必须具有下列单位的印花：即每5元票据应具有10美分印花，每10美元票据应具有20美分印花”。法律还对违规行为确定了处罚。美国银行在巴尔的摩的分支拒不遵守州法的规定，因而被马里兰州法院处以罚款，且这一判决受到马里兰州最高法院的维持。分支出纳员麦考洛克（McCulloch）以州法违宪为由，把案件上诉到联邦最高法院。以马歇尔首席大法官为代表的法院意见判断马里兰州税收条款违宪，麦考洛克胜诉。

因此，在民主责任制下就衍生出了相应的内部制衡原则。如果一个事项在某个治理层级下是权责对等的，那么在司法实践中，法官就可以相信这个层级下的人们可以通过民主责任制，能够较好地实现对此事项的立法，从而产生所谓的内部制衡。如果某个治理层级下的人们在一个事项下是权责不对等的，那么就无法通过民主方式产生内部制衡原则，这个治理层级就不应拥有相应的法律权限。