简政放权要处理好三个问题

丁元竹

简政放权要处理好三个问题

丁元竹

细致处理好简政放权中的各种复杂关系

当前积极推进简政放权，一是要把本属于市场、社会和地方基层政府的权力交给市场、社会、地方和基层政府，充分发挥它们的积极性和创造性，最大限度发挥各类主体的效率，减轻中央或上游政府的负担和突破它们的决策瓶颈。二是市场、社会、地方和基层政府要有能力把政府（包括上游政府）转移过来的权力接过来，使用好，激发市场活力，激发社会活力，调动地方基层政府的积极性。三是中央和上游政府的监管要跟上，要能够对放出去的权力的绩效准确评价，对出现的问题及时反馈，使市场、社会、地方和基层政府能够在秩序与活力的框架内积极改革、加快发展和扩大开放。这三点也说明，简政放权是一个非常复杂的过程，需要精心思考，全面设计，细心实施。

丁元竹，国家行政学院决策咨询部副主任，法学博士，教授。曾担任联合国、世界银行、瑞典国际开发署等若干国际组织咨询专家。长期从事社会发展政策、公共政策、发展战略研究，主持国家有关部委委托课题、国际组织课题数十项。

在这个问题上，我们不妨以出租汽车行业管理为例。在出租汽车这个全国目前仅有134万车辆、260万驾驶员的行业遇到的特许经营体制改革的难度实际上反映了当前整个简政放权的难度和复杂性。出租汽车是我国改革开放后发展较快、问题较多的一个行业，尤其是最近几年，问题不断。当然，若是把百年前黄包车的出现也计算在内，出租车在中国有百年历史。改革开放以来，为了满足人民群众需要、增加就业、解决部分人员的生活困难和解决地方财政收入等问题，各地发展了各种各样的出租汽车经营模式，归结起来大致有，无偿使用和有偿使用、无偿无限期使用和无偿有限期使用；经营权公司拥有和经营权个人拥有、经营权公司无限期拥有和有限期拥有、经营权个人无限期拥有和有限期拥有。政府对出租汽车管制主要通过总量控制和价格调控，而这二者都是通过特许经营实现的——发放经营牌照和限定运营价格。当前，舆论和学界对出租汽车的特许经营争议很大，主张废除特许经营的呼声很高。到底如何改革？从简政放权的视角，可不可以让中央政府对地方政府实施正面清单制度——市场监管、公共服务、社会治理、环境保护，也就是说，地方政府必须实现中央政府规定的这些目标。地方政府对出租车行业实施负面清单制度，要求所在城市出租汽车运营不得出现服务质量问题、不能出现危害乘客安全问题、不能破坏城市生态环境等，在这个框架内，充分发挥出租汽车行业的积极性和创造性，围绕居民需求大胆创新和改革。当前，在出租汽车管理领域，要切实解决好中央政府主管部门对具体问题管得过细，对宏观问题束手无策问题，把具体问题，诸如出租司机准入门槛、出租汽车车型、出租汽车标准等，交给地方政府根据城市自己的历史传承、文化特色、居民习惯和发展规划等进行统一设计。这样，中央政府就可以腾出手来，着力解决好出租汽车定位、经营权模式等重大问题，并把这些问题的解决与互联网“专车”发展等有机结合起来，在规范和推进互联网“专车”中实现出租汽车行业的改革创新，在实施中央和地方两个清单的过程中，把出租汽车行业的改革深入下去。

简政放权必须兼顾改革创新，在改革中实现创新和在创新中推动改革。要考虑互联网“专车”出现带来的新问题。眼下，在政府管制之外，出现了互联网“专车”，并成为人们日常出行的便利工具之一，满足了社会的多元化需求，得到社会各界的普遍欢迎。这种新事物是市场开放条件下出现的创新，目前在特大城市和大城市已经成为人们生活的重要组成部分。如果仅仅从居民需求出发认识“专车”，它确实提供了便利，改善了人们的出行，提高了居民生活质量。仔细分析，互联网“专车”的出现需要几个条件：互联网发展、移动终端普及、私家车广泛使用、居民需求多元化。在这样的背景下出现的互联网“专车”一下子就冲击了传统的出租汽车行业，以致在一些地区，出租汽车驾驶员和出租汽车公司怨声载道，以互联网“专车”没有客运许可和交通事故保险等理由要求政府依法取缔。互联网“专车”是典型的“法无禁止则可为”的创新现象，但也确实给政府的治理带来一系列的问题，诸如私家车加入运营的门槛问题；国际上的一些软件平台，像Uber进入中国，通过价格战引发的群体事件等社会治理问题。

从出租汽车面临的挑战和互联网“专车”创新过程政府面临的难题中可以看出，推行简政放权的进程非常复杂，要求政府综合考量各种因素，一是政府的效率要提高，在创新现象出现后，不能束手无策，使一些经济现象发展成为社会不稳定因素，预防市场失灵情况。二是预防地方和基层政府因为体制机制原因不能履行自己的职责。三是对于历史上遗留下来的问题，各地情况不一样，不能一刀切。在这个意义上，简政放权是一项复杂的工作，各地情况不一样，放权的效果就不会一样。因此，对地方政府实行正面清单和对企业实行负面清单，在当下的简政放权中就显得更有必要。

把握简政放权中的各项具体细节

从出租汽车和互联网“专车”在当前的境遇分析，简政放权至少需要考虑做好以下几项具体工作：

第一，简政放权要考虑把决策和决策咨询交给公众和社会去讨论。例如，涉及出租车的利益主体很多，诸如司机、出租汽车公司、中央政府、地方政府、客户、媒体、公众、专家，乃至一些跨国网络平台等。要创造条件使多元的利益主体形成一个公共政策平台，共同讨论，全面反映各方的需要和看法，一起找到解决问题的办法。这个讨论可以通过媒体展开，这样就可以把政府的政策意图通过舆论平台让公众了解，避免更多的问题和争议，也避免政策出台后的群体事件，更有利于公共政策的后续执行。

第二，政府当前转变职能的重要内容是与市场和社会一道工作，把各类公共服务的性质进行准确分类、定性，确定它们的基本运作模式，做好深入细致的基础性工作。

例如，出租车到底如何定性？需要中央政府拿出一个基本的意见，不是简单地看中国香港和新加坡的做法，两地都是100%的城市，没有农业劳动力，不存在农业劳动力的竞争问题——没有中国大陆意义上的出租车司机劳动力市场问题。出租汽车事件的发生既有历史的原因，也有现实的原因。历史的原因是，各类经营制度存在，政府定位不清。当前的情况是，旧的矛盾没有解决——经营权问题、经营期限问题、经营模式问题，等等；新的矛盾就出现了——“专车”。历史上遗留下来的经营权问题还没有解决好，又出现了新技术带来的创新。这些都挑战着政府的治理能力和治理体系。解决好当前的出租汽车问题，要提升到全面深化改革，完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识，来解决。要使认识到位，要使手段有效。2015年各地出现的出租汽车闹事都与新技术的发展有关，如互联网“专车”、“滴滴打车”软件的广泛使用。尤其是互联网“专车”冲击了出租汽车市场，影响了出租汽车司机的收入，在南京，出租汽车因此罢运，进而引发乘客打砸出租汽车事件，这些现象值得注意。

第三，在实施简政放权过程中，要澄清一个基本观念：自由不受干预的市场是有效的这一判断并不完全准确。人们通常认为，如果市场犯了错误，它自身可能会迅速纠正，事实上市场也可能纠正不了自己所犯的错误。政府的作用不是越小越好，管制会阻碍创新，没有管制也会出现问题。事实上，市场经济是存在许多问题的，而且面临许多严重的问题。“近距离观察美国经济，你会发现一些更深层次的问题：在这个社会里，十年来就连中产阶级也面临收入增长的停滞不前；社会不平衡日益加剧；尽管也有例外，但穷人靠自己的力量爬到社会上层的比率比‘老欧洲’还要低”。其实，在这之前许多美国学者已经看到了这一点，提出了许多新的理论，诸如资本主义3.0等。斯蒂格利茨还说到，“事实恰恰相反，我们在另一路上走得太远了——创造一个物质高于道德的社会；在这个社会中，我们获得的经济快速增长是以环境和社会问题为代价的，是不可持续的；在这个社会中，我们没有团结起来解决大家的共同需求，一定程度上是因为极端个人主义和市场基要主义令集体感荡然无存，导致一部分人疯狂剥削不受保护、容易上当的弱势群体，令社会鸿沟加剧”。在简政放权过程中，如何适度把握市场与政府、市场与社会以及中央和地方政府的关系，就需要智慧。

第四，政府加强监管需要人力资源配置，使放出去的权力切实得到监督和管理。在简政放权中，人们议论最多的问题之一是放下来的权力怎么接，这实际上道出了市场、社会和地方基层政府的承接能力问题。这里我们只分析地方基层政府的承接能力。中国台湾学者李衍儒认为，“政府乃是一个劳力密集型的产业，行政机关所有活动皆赖公务人员推展，故公务人力资源如能有效管理，则政府各项使命可顺利达成”。据此我们可以进一步分析，在承接各类下放的权力过程中，公务员非常重要，所有的政策措施依赖于公务员，公务员素质和执行力是第一位的。由此说来，我们不能不深入思考我们的公务员队伍建设问题。问题是一样的，当政府把权力下放给企业，具有现代精神的企业家就不可或缺。没有企业家的探险精神和积极努力，就不会有创新，没有企业的法治精神，市场就不会规范。再就是回到社会组织，中国的社会组织在2014年已经接近60万家，如何让这些社会组织承担起公共服务的责任，社会企业家不可缺少，完善相关的法律法规也势在必行。

第五，避免“中梗阻”就要发挥地方政府的公务员作用，让他们承担起责任，积极推进基层人事制度改革。让我们先看看国外的涉及公共部门的人事制度。通常，国际上把创造地方政府的就业环境放在一个非常突出的位置。根据《世界地方政府自治宣言》第五条“地方政府雇员的雇佣和培训机会，应当确保地方政府的职位是具有吸引力前景的职业。中央政府和/或上级政府应鼓励和促进地方政府实行功绩制。《欧洲地方自治宪章》第六条要求，‘地方政府雇员的任职资格条件，应确保根据品行和能力录用到高素质的人员；为实现这一目的，应提供充分的培训机会、报酬和职业前景’”。这就是说，要把地方公务人员的高素质放在首位，为此要充分考虑他们的培训、报酬和职业前景，使他们有信心来从事这项工作。

重视政府人力资源配置和建设

权力下放后的监管需要一支强有力的公务员队伍。按照国际经验，我国的中央和地方政府人员都不足，正如财政部长楼继伟说的，“全国公务员中，只有不到6%是中央公务员，而一般国家中，这个比例是30%甚至更多。这个比例说明，大量的事务比如全国性的司法公正、资源的交换，还有环境的保护，本来应该由中央政府来负责，但目前我们还是让地方政府来做的。我不相信中国在地方和中央的关系上能够例外。”与发达国家不一样，中国的地方政府承担了过多的职能，但财力一直不足，尤其是压缩了人头费用，造成地方就业不足。从事服务业的就业人员在城镇就业人口中占比不足1%。我国城镇单位就业结构中，主体是生产性的部门。在实际意义上，基层社会生活、社会体制、社会治理、公共服务、行政体制、人事体制、就业与公共消费是紧密联系在一起的，不可分割。必须把简政放权与政府人事制度改革有机结合起来。

在中国这样一个地域辽阔、人口众多、地区和城乡差别都非常大的国家，简政放权要考虑各地的不同特点，还要考虑基层公共服务的人力资源配置问题。因为，“公共服务的生产规模并不是由生产输出单位的数量来衡量的，它通常由生产所服务的人口规模来测定”。与世界大部分国家相比，中国大部分地区的人口密度是非常高的，这是中国的国情。西部地区，尤其是四川的藏区，则人口稀少。在中国制定基本公共服务的标准就不能一刀切，一定要考虑各地的差异，在这方面加强中央政府的调节能力。这是我们在新的历史时期，考虑基本公共服务体系尤其要考虑的问题之一。我国政府人员不足不是中央或地方的问题，而是中央和地方都存在人员不足问题。就目前的情况看，政府职能，尤其是政府的公共服务职能要进一步加强，尤其是涉及政府的公共服务职能必须加强，不是根据理念，而是根据需求。同样，也不是根据理念设计社会的规模，是根据需要，而评价的标准是绩效，绩效是评判简政放权实效的核心标准，也是政府监管的重要手段。