简政放权：难在落实，重在问责——专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫

本刊记者 杜悦英

简政放权：难在落实，重在问责
——专访国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫

本刊记者 杜悦英

5月12日，国务院在京召开全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议（下称“5月12日会议”）。国务院总理李克强在此次会议上发表讲话时表示，会议的主要任务是回顾总结两年多来简政放权、放管结合、政府职能转变情况，部署下一阶段的重点工作，把改革推向纵深。

同日，国务院印发《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》，明确下一步简政放权工作要重点抓好8个方面65项任务。国务院还发布了《关于取消非行政许可审批事项的决定》（国发〔2015〕27号），在前期大幅减少部门非行政许可审批事项的基础上，再取消49项非行政许可审批事项，将84项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项；今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。

正如李克强总理5月12日会议讲话所述，本届政府成立伊始，开门办的第一件大事就是推进行政体制改革、转变政府职能，把简政放权、放管结合作为“先手棋”。舆论普遍认为，本届政府对于简政放权的推动力度超越以往，亦收到诸多成效，其下一步工作的着力点也备受关注。《中国发展观察》记者就相关问题专访了这一领域的权威研究者、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长高世楫。

中国发展观察：简政放权是

高世楫，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所所长、研究员。主要研究领域包括发展战略中的制度建设、国家治理体系与治理能力、垄断行业监管体系建设、环境监管体系建设、信息化战略等。担任国家信息化专家咨询委员会第一、二、三、四届委员，北京师范大学社会发展与公共政策学院兼职教授，担任过世界银行等国际机构咨询专家。获政府特殊贡献津贴；参与研究多项项目分别获得省部级科技进步奖、中国发展研究奖、孙冶方经济科学奖（著作奖）等。本届政府自上任以来一直力推的重要工作，5月12日会议是一个阶段性总结，你怎样评价本届政府迄今为止推进简政放权工作的成效？

高世楫：从总体上看，本届政府在推进简政放权方面做了很多实实在在的事情，狠抓落实，讲求实效，政府务实的态度令人印象深刻。两年多来，简政放权工作在稳步推进，政府对简政放权工作有明确的目标要求，对减少的审批事项及相关目标细化到数字、时间，也落实到部门。正如李克强总理在5月12日会议上所总结的，两年多来，简政放权、放管结合工作取得明显成效，国务院部门共取消或下放行政审批事项537项，本届政府承诺减少1/3的目标提前两年多完成。

上一轮大规模清理审批事项、减少行政审批的审批制度改革，某种程度上缘自国际环境的外部约束，其推动力是中国加入WTO，其结果是大量减少了行政审批，并推动出台了《行政许可法》。而这一轮简政放权则是中国政府基于经济进一步市场化而更加直接、主动、自觉、内生动力更强的路径选择。

此外，本届政府推进简政放权工作的执行力令人赞叹。深化经济体制改革，完善市场经济制度是一项持续性工作。从工作的连续性上看，2004年《行政许可法》开始实施，是我国市场经济建设的一个里程碑事件。《行政许可法》作为一项基本法律，对政府与市场的关系、政府的行政许可程序等基本问题，均给出明确规定。《行政许可法》明确称，对于公民或企业能自主、市场竞争能调节、行业组织和中介机构能治理管理、行政机关能够事后监督的事项，都应该让市场和企业自己去做而不应设置行政许可。这部《行政许可法》的立法理念是先进的，各项规定条款是到位的。但遗憾的是，从实践层面看，这项法律执行得并不算好，许多先进理念无法落到实处。与之对比，本届政府对简政放权的执行力要强得多，做到了务实与高效。我们在调研中也听到一些企业有较好的反馈，他们表示行政审批事项少了，投资环境得以改善。

中国发展观察：李克强总理在5月12日会议上的讲话中，将“放管结合”与“简政放权”一起提出。“放管结合”的必要性体现在哪些方面？

高世楫：从完善市场经济体制的要求看，简政放权的目的是回归市场经济的本质，促进形成有效竞争的市场。实现企业自主经营，市场有效竞争，需要有相应的市场规则和规则执行机制，这些规则包括确保交易公平、双方交易不对第三方利益造成损害等。对建立和执行规则，政府承担重要责任，所以简政放权，政府不能“一放了之”。在减少行政审批、废除一些行政许可和非行政许可事项的基础上，政府还要加强市场监管。李克强总理也多次明确提到，在一些领域，政府要加强事中和事后监管。完善市场监管体制既是对政府依法履行市场监管职能的要求，也是市场经济得以有效运行的本质要求。

市场经济的本质，就是市场参与方可以自主实现自由交易，但是交易合同的执行往往需要引入第三方机制。在大部分情况下，法庭能保证合同的执行，但法庭是一种事后的执行机制。如果涉及行业准入壁垒、生命安全、环境污染风险等事项，涉及交易的公平性问题，则必须对交易进行事前或事中干预，这就是需要政府监管的理论依据。

从全球市场经济发展的历史来看，市场不断扩张的历史，也是政府监管扩张的历史。过去30多年的全球市场化实践已经充分表明，在政府监管本应充分发挥作用的地方，如果出现监管缺失，就会出现市场失灵，造成巨大的社会福利损失。如自上世纪70年代以来美国金融市场“去监管化”走过了头，监管缺失，最终导致2008年金融危机，进而衍生包括美国在内的全球经济大衰退，迄今仍然没有完全恢复。中国面临的问题有所不同，当前主要的问题是市场经济制度本身还不够完善。有效的市场经济是法治的市场经济，而我国市场经济的法治环境还不完善。这不仅体现在政府有超越法律、随意干预经济的行为，也体现在一些企业没有守法经营，损害市场竞争秩序、损害消费者权益的行为上。违法行为没有受到惩罚，造成消费者权益和公众利益受损，这是法治不昌明、政府监管失效造成的。所以中央强调在简政放权的同时加强政府有效监管，正意味着两方面的工作都不可偏废。

中国发展观察：简政放权，放管结合，实际上是政府在实现自己应有角色的回归。这个过程中，有哪些老问题、新问题？新的市场环境对政府有效履责的能力提出了哪些新要求？

高世楫：市场经济的有效运行需要一整套完整的规则，包括政府有效监管。其他国家市场经济发育的历史表明，随着市场范围的扩大，市场交易复杂性的增加，政府监管的职能是越来越多的。我国在走向市场经济的近20年中，政府职能也在不断调整。总体而言，政府职能调整取得了一些进步，但仍然存在人们常说的“缺位、错位、越位”问题。在监管市场竞争秩序、保护消费者权益、保护环境等领域，政府该管的没有管或没管好；而在市场准入、企业运作等方面，政府干预太多，且这类干预往往因缺乏法律依据而具有随意性。

市场经济所要求的监管是依法监管。政府对生产的干预，要依法依规实施；政府履行有效监管的职责，不但要职责法定，而且履行这一职责的程序也要法定。这个问题既是老问题，又是新问题。在一个法治的市场经济中，政府的职能范围、履职方式都与过去不同。过去政府可以行使自由裁量权，而现在则必须按照法律规定，充分履行监管职责，一方面不能乱作为，另一方面也不能不作为。在5月12日会议上李克强总理强调，简政放权、放管结合，一方面要制止政府乱作为，另一方面也要杜绝懒政怠政行为。

中国发展观察：在任何一个有效竞争的市场，没有健全的法制，没有有效的监管是不可能的。政府应当具备哪些能力或者手段来对市场进行有效监管？

高世楫：中国市场经济制度建设的长期目标，就是要建立法治基础上的完整的经济制度体系，其中包括现代监管体系。现代监管体系包括：有完备的法律体系明确不同的市场主体权利、明确政府监管职责；有专业化的监管机构，以法定程序和规则对市场主体行为进行干预。政府履行监管职能，特别是实施事前、事中的干预时，除了依法依规外，还要有相应的专业化要求。比如对市场操纵行为的判断，对企业是否执行了国家的生产安全、环保等相关法律规定，政府监管部门需要有专业知识和技能来做出判断，进行监管。简言之，政府的有效监管，必须要依法监管、专业化监管，必须按照规定的程序，确保监管的公开、透明、可问责。

中国发展观察：具体到简政放权、放管结合的政策执行层面，会有哪些可能存在的问题？

高世楫：第一个可能存在的问题，就是该放权给公民、法人、行业组织或者中介机构、市场的权真正没有放掉，而是从中央政府和部门层层下放到地方政府或地方政府部门，各种许可、审批仍然以各种变相方式存在。第二个问题，就是可能出现“放”到位了，而“管”不能及时跟上的问题。“管”跟不上，既有意识不到位的问题，也有能力和经验不足的问题。现代社会应该是一个法治社会、“规则社会”，规则清楚，人人遵守，这样社会才能低成本地运转，效率得以保证。而现在是太多人和企业不守规则，违法成本低，因此“管”必须跟上。

近些年完善社会主义市场经济的实践表明，一些政府部门在应对高速市场化、城市化进程中出现的一系列竞争秩序、环境风险、安全风险及相关群体性事件上，缺乏相应的处理经验和能力，缺乏敢于“认事”的姿态。一些政府部门和监管机构存在法治意识不到位、专业能力不足的问题，在程序上也容易被人抓住把柄。出现问题时，在危机处理、媒体应对、当事人沟通、处理程序方面，都或多或少存在问题。有些属于政府处置不当，有些则是事件背后复杂利益的博弈。

中国发展观察：正如李克强总理在5月12日会议上所说，在新的历史时期，深化简政放权等改革，不是权宜之计，而是既利当前又惠长远，具有多方面的重大意义和作用。实现“双中高”目标，需要靠深化简政放权等改革培育新动能。简政放权下一步工作的着力点是什么？

高世楫：我认为，应该切实落实包括《行政许可法》在内的法律法规，进一步清理与规范政府的职能范围，明确政府有效行政的程序，提出依法行政、透明行政的具体要求，确立问责程序。其中最重要的，是要加强对政府是否有效履行职责的问责，要问责到位、问责到底、问责公开。通过严格问责，确保政府有效履责。在界定政府权责方面，要厘清哪些是中央政府的权责，哪些是地方政府的权责。

中国发展观察：李克强总理在5月12日会议的讲话中提到，虽然简政放权一直在稳步推进，但群众办事还是存在难与慢、部门之间经常扯皮的情况。你刚才也强调了问责的重要性。应当如何强化对政府的问责机制？

高世楫：放管结合，严格问责，中央在积极作为，李克强总理也强调加强领导，督促实施。不管是“放”还是“管”，政府都应当依法、专业、遵守程序。要避免懒政怠政行为，就要加强问责。

现在最重要的问题是，要通过问责的方式，确保规则得到执行。该管的没管或没管好，不该管的管了，都要问责。问责机制包括纵向问责和横向问责。纵向问责，就是上级加强检查监督，督促各级政府及各部门充分履职。横向问责，就是当事人通过申请行政复议、行政诉讼等方式公开维护自己的权利，同时还包括媒体曝光、社会监督。

需要看到的是，这一轮简政放权的推进过程所面临的整体法治环境比过去更好，政府转变职能的意识更强，企业和公众依法维权的意识也更强。在这种背景下，我们要鼓励对政府问责，形成一套有效的问责机制。我认为，问责的机制与程序将有效规范政府行为，社会效果会比十年前更好。

如果政府依法履行职责，不管不该管的，管好该管的，按照程序，严格问责，就能推动政府转型，促进中国市场经济体制的完善。推动政府转变为法治政府、服务政府、可问责的政府，这不仅关乎市场经济体制的完善，更是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。