人民监督员制度的改革完善

赵金铸

内容摘要：人民监督员制度是检察机关为落实中央司法体制改革要求，建立和完善的对检察机关办理直接受理侦查案件的外部监督机制的重要创新，自2010年10月全面推行以来，对提高检察机关执法水平和办案质量发挥了重要作用。本次对人民监督员制度的改革，要紧紧围绕中央《深化人民监督员制度改革方案》，完善人民监督员知情渠道保障制度，完善人民监督员监督信息通报制度，赋予人民监督员监督程序“刚性”启动权，完善保密防范机制，全面落实中央司法体制改革顶层设计要求。

关键词：人民监督员 制度改革 完善 监督

2015年2月27日，中央全面深化改革领导小组第十次会议审议通过了《深化人民监督员制度改革方案》（以下简称《方案》），对人民监督员制度改革进行了顶层设计。本文围绕《方案》的框架和最高人民检察院《关于实行人民监督员制度的规定》（以下简称《规定》），结合人民监督员制度建立以来的实践探索，在相关调研基础上，针对人民监督员制度的改革完善提出一些粗浅的建议。

一、《方案》中改革的内容

《方案》中改革的内容主要包括五个方面：

1.改革人民监督员的选任机制。长期以来，检察机关“自己选人监督自己”的做法遭到社会和理论界的质疑。虽然部分省级检察院根据《规定》开展了“人民监督员选任委员会”选任、管理人民监督员试点工作，[1]但由于检察机关仍然深度参与并发挥着主导作用，人民监督员的外部化选任管理问题并没有从根本上解决。因此，《方案》将人民监督员选任权赋予了司法行政机关。

2.改革人民监督员管理方式。毫无疑问，人民监督员的选任和管理完全脱离检察机关，确定司法行政机关为人民监督员的选任和管理机关，从制度上解决了“自己选人监督自己”的问题。

3.拓展人民监督员监督范围。《方案》在原有七种监督情形的基础上，围绕党的十八届四中全会提出的“完善人民监督员制度，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动”，将“犯罪嫌疑人不服逮捕决定的”等四种情形纳入人民监督员监督范围。

4.完善监督程序。《方案》在完善监督程序的同时，针对人民监督员监督意见效力偏弱的问题，设置了复议程序，完善了人民监督员监督意见的救济机制。

5.完善人民监督员知情权保障机制。《方案》要求建立职务犯罪案件台账、人民监督员监督事项告知和人民监督员参与案件跟踪回访、执法检查等机制，便于人民监督员掌握案件办理情况，发现监督线索。

此外，《方案》还就推进人民监督员立法提出了要求。

二、落实《方案》过程中应尽快完善的问题

总体来看，人民监督员监督程序的启动可分为“刚性启动”与“柔性启动”两类。“刚性启动”是指，检察机关作出“拟撤销决定”、“拟不起诉决定”及“职务犯罪嫌疑人不服逮捕决定”的三类案件自动进入监督程序。从实践来看，正由于这三类案件的启动具有检察机关“自发”的特征，也成为监督案件数量最多的情形。相反地，“柔性启动”即依托于人民监督员发现方能启动的“八种情形”进入监督程序的情况则不太理想。[2]

1.告知制度不完善。《规定》未作对当事人权利告知制度的任何规定，大多是省级检察院在贯彻意见中提出要求，如甘肃省人民检察院在贯彻意见中对告知责任部门和要求进行了明确。但该意见并未明确当事人应直接向人民监督员反映还是通过检察机关人民监督员办公室向人民监督员反映。

2.监督信息通报渠道不通畅。笔者所在院在办理一起特大贪污、滥用职权案过程中，犯罪嫌疑人在第一次讯问告知权利后提出申请人民监督员监督，在无明确制度规定的情况下，依据《规定》第36条，“每年至少一次向人民监督员通报直接受理立案侦查案件办理情况”的要求，将犯罪嫌疑人申请监督的事项和案件办理过程情况向人民监督员进行了集体通报。但从该条的精神看，主要应指年度或一定时期的职务犯罪案件的类案通报。

3.人民监督员启动监督程序的“刚性”不足。根据《规定》，人民监督员要求启动监督程序的，人民监督员办事机构或者专人应当进行审查，并在规定期限内提出拟办意见报检察长批准。很明显，人民监督员“八种情形”下的监督决定权在检察机关，缺乏启动“刚性”。

4.保密防范机制不健全。《方案》在保障人民监督员知情权的同时，可能造成职务犯罪案件信息的泄露，尤其是对重特大案件的办理造成严重后果。虽然《方案》明确了人民监督员保密义务，但未对违反保密义务的处理进行明确。

5.人民监督员制度缺乏立法保障。实行人民监督员制度，“目前它仍然是检察机关单方面的‘善意行为，缺乏国家专门法律来支撑”。[3]虽然人民监督员制度的合法性毋庸置疑，但其法律依据不充足的问题还是应借助《方案》的“东风”尽快加以解决。

三、对人民监督员制度改革的完善建议

根据上述《方案》的主要内容和实践中人民监督员制度运行方面存在的问题，笔者提出如下完善建议：

1.完善人民监督员知情渠道保障制度。笔者认为，落实《方案》建立人民监督员监督事项告知制度，关键在于如何确保当事人的监督请求在第一时间反馈并得到及时有效监督。在此方面，重庆市人民检察院的做法值得借鉴，其在落实《方案》告知监督事项的同时还告知当事人，如果认为检察机关存在需要人民监督员监督的事项，可以通过其门户网站上的人民监督员信箱、各级人民检察院的人民监督员接待日、案件承办检察院或上级人民检察院人民监督员工作部门等渠道向人民监督员反映情况。

2.完善人民监督员监督信息通报制度。如果当事人通过人民监督工作部门反映请求监督，有必要建立监督信息通报制度。笔者认为，监督信息的通报应由承办案件的检察机关进行，通报可以采取定期通报和不定期通报相结合的方式。对犯罪嫌疑人在告知权利后向检察机关请求要求人民监督员监督的案件，应不定期及时进行通报。反之，可采取定期通报的方式进行。

3.赋予人民监督员监督程序“刚性”启动权。“在监督程序方面，目前由被监督者（检察院）启动监督的程序设计不符合监督的本质。”[4]因此，有学者建议，“人民监督员启动程序的决定权应当赋予当事人”。[5]笔者认为同样不妥，应由人民监督员自行决定启动或者依当事人申请决定启动，这样既可以杜绝职务犯罪嫌疑人为逃脱处罚故意阻碍司法活动而无理提出监督申请，节约司法资源，又能确保人民监督员认为符合监督条件的案件进入监督程序。

4.完善保密防范机制。有学者认为，除针对“三类案件”须将案件事实对人民监督员完整披露，其他情形可视具体案件涉密程度对案件事实的披露适当加以限定。[6]笔者认为，此举无异于因噎废食，对于因案件事实公开存在的保密风险，完全可以“通过追究人民监督员相关责任乃至刑事责任，提高人民监督员对案件信息泄露的成本以确保案件保密性”。[7]同时，在与之相关的保密防范机制中，应参照《刑事诉讼法》有关规定建立人民监督员回避制度，化解案件的泄密风险成本。

当然，《方案》不是人民监督员制度改革完善的终点，实践过程中还会遇到新的困难和问题，需要不断完善改进，而推进制度法制化进程，尽快完成人民监督员制度立法乃是当务之急。

注释：

[1]参见李浣：《人民监督员制度的作用及存在的问题》，http：//www.jcrb.com/procuratorate/theories/practice/201304/t20130426_1098675.html，访问日期：2015年5月25日。

[2]参见《让检察权在人民监督下依法独立公正行使——专家学者纵论人民监督员制度改革》，载《人民检察》2015年第5期。

[3]丁毅、杨文静：《人民监督员制度的创设与完善》，载《政法论坛》2007年第6期。

[4]章群：《人民监督员制度改革路径探析》，载《 人民论坛》2011年第14期。

[5]、[6]、[7]同[2]。