城乡一体化进程中城市边缘区小产权房管理机制及对策研究

许辰茵

(苏州科技学院 江苏苏州 215000)

“小产权房”问题由来已久，要追溯起来可至上个世纪90年代，从当时的零星销售到现在如火如荼的建设所带来的一系列问题也引发了大众的思考。要说“小产权房”问题被广泛关注也是从2007年原建设部发布风险提示开始的，虽然国土资源部、国务院、住建部等一再禁止小产权房的建设，但是小产权房还是有如火舌般蔓延开来。笔者通过一系列研究发现，小产权房问题是在我国国情下出现的特定问题，是有其深层次、多方面的原因的。面对小产权房问题，不能以简单粗暴拆除这一手段来解决。

1 详解“小产权房”

小产权房，是指在农村集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。“小产权房”不是法律概念，是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。乡政府发证的所谓小产权房产，实际上没有真正的产权。国家发的土地使用证和预售许可证在这些房屋身上是不存在的，国土房管局也不会备案购房合同。实践当中，小产权房主要有以下两种:

一种是合法的农村房，只是依据“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”之法律规定，只能流转于本集体成员内部，城镇居民以及本集体外部成员购买则属于无效的法律行为;另一种是违章建筑，在获取土地以及进行房屋建设的行为上是属于违法的，那么进行这一类小产权房的交易，其风险也是不言而喻的。

小产权房最早可以追溯到1990年代初，由农民自建的小产权房的出现甚至早于住房商品化浪潮。截至目前，全国范围内小产权房规模究竟有多大、数量有多少、分布有多广，尚没有权威性统计数据和说明。但根据媒体报道、学界探讨以及相关机构调查数据来看，小产权房的体量庞大、并且存在较多的问题和争议、涉及面广、影响深，成为政府、媒体、学者、开发商及广大民众普遍关注的住房问题之一。时至今日，小产权房发展事态已经难以遏制。国家建设部、国务院办公厅分别于2007年6月、12月先后发布了“通知”，“对于开发小产权房的违规行为将进行严厉打击、城镇居民购买小产权房也被严厉禁止”，但是伴随着城镇一体化进程，仍有大量城郊村镇打着建设社会主义新农村、生态设施农业、观光农业等旗号，在集体土地上违规开发建设小产权房，并向社会公开销售。

不仅如此，在不同地区，小产权房问题也是具有差异性的，通常小产权房问题在大城市比较容易产生，像北京、深圳等城市小产权房问题尤为严重。据相关部门公布数据，截至2011年底，深圳违法建筑总量达到37.94万栋，建筑面积高达4.05亿平方米，是深圳市总建筑面积的49.27%，占深圳市总建设量的半壁江山。以此面积比例计算，深圳1400万人口中，至少有700万人居住在“小产权房”中。

说起来深圳小产权房问题自1999年市人大颁布查出违法建筑决定之后工作已经进行了到了第十六个年头。在这期间深圳的房价可以说是突飞猛进，一系列文件的相继出台和查违队伍的组建使得部分农村城市化遗留违法建筑问题得到缓解，违法建筑猖獗的势头也有所得到控制，但现状依然严峻。随着违建利益群体的扩大，违法建筑再次蔓延的状况也是令人忧心的。

据悉，虽然深圳对历史遗留违法建筑的文件配套政策尚未出台，但相关部门表示，相关工作正在紧锣密鼓地准备，现已完成全市历史遗留违法建筑信息普查工作。

由于这些城市的外来务工人员的大量涌入以及普通工薪阶层收入限制，高昂的房价让他们望而却步，但是为了在城市安家落户，价格低廉的小产权房尽管具有风险，但还是吸引着大量的群众。但随着城市化和工业化进程的加快，小产权房在一众一线、二线城市也活跃起来。

以苏州为例。农村是苏州城的一道靓丽风景，那也就决定着农村土地性质是以集体土地为主，近年来随着城乡一体化进程的加快，建设社会主义新农村的口号也喊得越来越响亮，随之而来的是大量农村原有民居被拆，代之以各种拆迁安置房。但通常每户居民能拿到的拆迁安置房数量远大于其生活居住人口所需，大量居民安置房也就随之进入了市场交易。低廉的价格，优越的区位条件，让渴望在此生根发芽的外来务工人员不顾小产权房的无保障性而趋之若鹜。

常熟市虞山镇勤丰村擅自增建小产权房，并外售给上级领导的事件一经曝光就引起了外界的广泛关注。早在2003年，勤丰、大毛桥、胜利和新罗四个村子合并成为新的勤丰村。当年8月，原新罗村大约有120多户居民要拆迁，而勤丰村拿出了一大块宅基地，用于安置拆迁户。这块地就是现在的勤丰小区。

在2004年的时候，拆迁、动迁户陆续建完。而在2006年前后，工程队进入了小区并且开始在一些空地上修建统一规格的三层小楼房。而这些房子售给了一些“关系户”。今年5、6月份，勤丰村内原胜利村的一些村民被告知要拆迁却已经无房可买。

事实上，对于曝光和未曝光的苏州市边缘区小产权房，政府及相关部门并没有按照相关政策进行系统的管制，而是放任不予处置。

关于城市边缘区“小产权房”现状(见图1)存在的问题，目前可以概括为下面几个方面:

图1 城市边缘区小产权房

1.1 存量问题

目前关于小产权房到底有多少，没有明确的统计数据，并且就目前来讲，小产权房的庞大数量和涉及范围之广也让直接拆除成为了不可能的事。尽管小产权房交易很早就明令禁止了，但小产权房以其价格较低，准入无限制等优势，近年来规模逐步扩大，导致小产权房逐步做大成为顽症。

1.2 对于小产权房的界定标准不明以及遗赠问题

这些所谓的小产权房情况非常复杂，仅凭是否缴纳了土地出让金来判定好像还不够，概念界定还比较模糊。目前在城市边缘区中有拆迁房、集体自建房等，有的缴纳了土地出让金，有的则没有，有的是村民自己居住的，有的进行出租或者集体内部转让交易，那这些比如村集体自建房，一些当地村民也有买房子的，这些村民买的算不算小产权房?这些村民中，有本村村民，也有外村村民，外村村民买的算不算小产权房?如果年老的村民去世，子女继承，子女是城镇户口，应该怎么算?事实上，小产权房的具体情况更复杂，如何界定对于政府部门来说比较难，工作量也比较大，这将是小产权房清理工作面临的一个难题。

1.3 清理小产权房过后安置问题

现有小产权房存量大，涉及范围广。就购买人群来讲，广大外来务工人员和普通工薪阶层是小产权房的主体。如果要全面清理这些“违法”的小产权房，那这些购买者的安置问题必将成为最大的考验。

2 “小产权房”出现的原因

“小产权房”问题的产生也不是一朝一夕的，它的产生有其必然性。

究其产生原因还得从我国土地制度讲起，目前我国实行的是城乡二元的土地公有制结构，城市土地与农村土地的产权主体不同。城市土地为国家所有，农村土地为农民集体所有。国家拥有高度集中分配土地资源的权力，国家规定和管制城乡土地的用途，建设用地绝大部分只能用国有土地，集体不可购买国有土地，国家可以强制征收集体土地。在现行的法律框架下，农民集体所拥有的农村土地产权是不完全的。集体经济组织只有土地占有权、使用权、收益权，而没有完全的处分权，农村土地只能通过国家的征收才能改变所有权主体和所有权性质。

2.1 城市化、工业化进程加速。

城市化进程加快使得农村以及郊区土地价值提升，但农村土地与城市土地的价格确实存在着悬殊的距离。由于城市工作岗位较多，土地利用较为紧凑，房屋的建设配合着大量人口的涌入，也直接导致了房价的上涨以及生活环境质量的下降。但相反的，农村生活配套设施建设逐步完善，开发商看到了商机，购买者也被这些优越的条件所吸引，直接引发了小产权房的爆炸式增长。

2.2 国家政策的推动以及法律制度的不完善

目前我国对于“小产权房”问题相关政策也会带来意外的实践后果，推动“小产权房”的发展。如在新农村建设、城乡统筹政策的鼓动下，乡镇政府趁机“以地生财”，与房地产商合作，开发多幢“小产权房”。同时各种打法律的“擦边球”，如小产权房不办理产权证，但会有50年的租赁证明，也成为小产权房发展的原因之一。

2.3 政府管理的缺位

小产权房的存在不是一天两天，而至少有十年的时间了，但是政府一直不闻不问，给人们一种错觉，在房价高企的今天，政府默认了这种住房解决方式。这都源于相关部门相互推卸责任，要拆迁房屋就必然带来纠纷以及矛盾，监管部门秉持着“不出事”的原则，客观上纵容了“小产权房”的扩张。

就目前来讲，小产权房在一段时间内不会消失，因为涉及的利益太复杂，而且小产权房存在的数量巨大，再加上现在的房价飞涨导致很多人买不起房，所以小产权房在短期内消失是不切实际的。

3 “小产权房”问题的出路

综合上述我们对小产权房有了初步的了解，那么问题来了，小产权房的未来到底该怎么办。日前国家政府对于小产权房的建设已明确是违法行为。日前国土资源部、住房城乡建设部两部门联合发出紧急通知，明确“要全面、正确地领会十八届三中全会关于建立城乡统一的建设用地市场等改革措施，坚持依法依规，严格执行土地利用总体规划和城乡建设规划，严格实行土地用途管制制度，严守耕地红线，坚决遏制在建、在售‘小产权房’行为。”但小产权房问题的解决并不能就这样一概而论，要从多方面来讲。

就政府层面来讲，对于小产权房问题要分类对待。首先，政府部门要严格禁止新建小产权房，对于部分严重违反政策进行建房的恶劣行为要坚决抵制，对于这些已建成的房屋应予以拆除，对于农村居民在宅基地上新建或者翻建新房的，必须经过严格审批之后才能建造。当然，对于村民宅基地自建的房屋也不能听之、任之，应当严格禁止其将住宅卖给非本集体成员和本集体成员不符合申请规定的。只有政府态度鲜明的执行现有法律，才能有效的遏制小产权房的继续泛滥。

对于部分已经建成并投入使用的小产权房来说，完全的拆除变得尤为困难。根据“383方案”中提出的“已形成的小产权房按不同情况补缴一定数量土地出让金”似乎让小产权房转正出现了一丝生机。在土地制度改革方面，方案中说道:“构建平等进入、公平交易的土地市场。在规划和用途管制下，允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场，形成权利平等、规则统一的公开交易平台，建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。随着农村集体建设用地直接入市，相应收缩政府征地范围，逐步减少直至取消非公益性用地的划拨供应。在集体建设用地入市交易的架构下，对已经形成的“小产权房”，按照不同情况补缴一定数量的土地出让收入，妥善解决这一历史遗留问题。”虽然对于这一方案的出台是否预示着“小产权房”能够“转正”的问题还具有较大争议，但是这也不失为一种小产权房历史遗留问题的一种办法。

而对于部分已建成未投入使用的可以实行土地国有化并建成保障性福利住房。严格控制对农用地的占用，控制集体建设用地规模，禁止通过“村改居”等方式非法将农民集体所有土地转为国有土地。无论如何，城市土地的利用一定要符合城市的规划。

就开发商来讲，不能为了一己私利无节制开发小产权住房，在开发住房的同时应保障购买者应有的利益。应严格遵守国家相关法律法规。近年来，房地产市场低迷，政府可以诱导开发商将资金投入改为廉租房或优租房。

就购买者来讲，要清楚意识到小产权房的存在是违法的，购买小产权房是存在高风险的，购买者本身来讲利益是没有保证的，综合多种考虑也不能购买小产权房，只要没有市场就能从根源上杜绝小产权房的产生。但是就购买者来讲也不能一竿子打死，作为的确有住房需求的普通工薪阶层，政府相关制度的出台就显得尤为重要，盲目拆除小产权房会严重伤害中低收入群体的利益，使他们的生活水平下降，影响他们对社会的评价，对减少贫困差距和社会公平产生不利，处置小产权房要充分考虑低收入人群的利益，意识到这些房子对其的重要性，尽量减少对他们的损害，减少整个社会的收入差距。而对于炒房人士，则应严厉打击，为他们影响社会秩序付出代价。

最后，对于利益相关群众来说，尤其是持有者，政府不能秉持无为而治的态度，应完善相关补偿制度，在杜绝小产权房问题产生的同时降低对他们的损害，不能影响社会安定和谐。

城乡一体化进程中城市边缘区小产权房问题已成为当今社会的一个重要矛盾，小产权房问题的解决也不能一拖再拖，城市边缘区小产权房管理机制也还有待完善。

[1]檀榕基.关于“小产权房”问题的探索[D].山西财经大学.2009.

[2]林家彬.我国土地制度的特征及其对住宅市场的影响[J].中国发展观察.2007.

[3]刘锐.“小产权房”问题再认识[J].现代经济探讨.2013.12.

[4]关于坚决遏制违法建设、销售“小产权房”的紧急通知[J].资源与人居环境.2013.

[5]唐羽.中国新一轮改革的383路线图[J].商场现代化.2013.