农民工培训政策：一个分析框架与顶层设计

袁小平

农民工培训政策：一个分析框架与顶层设计

袁小平

农民工培训政策是我国农民工就业促进政策的重要内容。通过对农民工开展培训，有助于提升农民工的就业技能，解决农民工的结构性就业难问题。当前农民工就业政策在实践、制度设计和研究层面均存在不足，大大制约了国家、市场与社会在培训中的合作关系建立。要推动农民工培训的开展，需要建立一个能将国家、市场与社会整合在一起的分析框架。从社会政策领域的福利三角理论、国家中心主义和合作治理理论出发，可以建构一个适合分析农民工培训政策的具体分析框架。在该框架中，政府、企业和家庭作为培训福利的三方组合成一个整体。三方的关系形态受各自的自主性以及培训中的融资与规制运用状况影响。从该框架出发，可以得出中国农民工培训政策的顶层建设应使国家和企业成为农民工培训的主要责任主体，同时注意发挥家庭的参与。

农民工；培训；福利三角；分析框架

一、引言

培训是一种重要的机会福利，对人力资本的积累具有重要价值，它是发展型社会政策的一个重要内容。“贝克尔—奥依”假说证实，教育和培训具有降低雇员的工作转换率，延长任职期并促进工资增长的功能。因此，自20世纪70年代起，对劳动者进行培训逐渐成为各国就业促进政策的重要内容。目前，农民工群体面临着严峻的结构性就业难问题，且随着我国产业结构升级调整的加快以及经济下行压力的加大，农民工就业的形势更加严峻。为促进农民工就业，我国从上世纪末开始就着手进行农民工培训政策建设，将其作为我国积极就业政策的重要组成部分。1997年，国务院办公厅提出农民工输入地政府开展面向民工的职业技能培训和职业道德教育。2003年，国家制定了我国第一个农民工培训规划（《2003—2010年全国农民工培训规划》），确立了农民工培训工作的具体目标与培训内容。2008年,国务院要求各级政府以职业培训补贴形式促进农民工培训工作的开展。2014年，我国实施了“春潮行动”，明确提出了2020年前我国农民工培训的“三个一”目标，力争使每位农民工至少获得一次培训机会。①人力资源社会保障部关于印发《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》的通知（人社部发[2014]26号）。

通过多年的建设，我国农民工培训政策已渐成体系。以此为载体，我国实施了一系列的农民工培训项目，如农村劳动力技能就业计划、阳光工程、农村劳动力转移培训计划、星火科技培训、岗位证书培训、雨露计划、春潮行动等。通过这些项目，农民工在就业前可以获得劳动预备培训、技能培训、转移就业培训和引导培训，就业后可以获得岗位技能提升培训、高技能人才培训和特别培训，失业后可以获得技能培训与创业培训等。

近年来，在金融危机的影响下，我国加大了对农民工培训的投入，农民工所能获得的培训福利越来越多。但是，目前对农民工培训政策的分析，一直缺乏较好的分析框架，需要予以完善。

二、建立农民工培训政策分析框架的必要性

（一）农民工培训政策在实践层面面临着许多困境

首先，我国农民工培训存在着低培训率和高培训意愿的困境。农民工培训政策已实施十余年，但目前已获培训的农民工比例仍很少。2012年，接受过非农职业技能培训的农民工仅占25.6%。①国家统计局：《2012年全国农民工监测调查报告》，中华人民共和国国家统计局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201305/ t20130527_12978.html，2013-05-27。至2014年，这一比例也仅为32%。②国家统计局：《2014年全国农民工监测调查报告》，中华人民共和国国家统计局，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201504/ t20150429_797821.html，2015-04-29。低培训率反映出农民工的就业能力依旧低下。2012年的流动人口动态监测数据揭示，80.7%的农民工仍是通过自己原有的社会关系（家人、亲戚、同乡、同学等）来实现就业。③国家人口和计划生育委员会流动人口服务管理司：《中国流动人口发展报告2010》，北京：中国人口出版社，2012，第88页。与低培训率相对，许多研究都显示农民工的培训意愿非常强。其中，新生代农民工群体的培训意愿更强烈，他们不仅将工作看成谋生手段，还将其看成是融入城市的渠道，非常渴望能获得提升知识和技能的机会。农民工的低培训率和高培训意愿悖论揭示农民工培训政策必须进行改变。

其次，农民工培训存在着政府重视与政府失灵并存的困境。自1997年起，农民工培训政策建设得到了国家的高度重视，截至目前已建立起了较为完整的农民工培训政策框架。我国每年开展的农民工培训专项工程近十余项。2014年政府开展的培训项目共培训农民工2314.42万人次。此外，各级政府还将农民工的培训资金纳入了就业专项资金进行统筹管理。2008年，仅中央财政投入农民工培训的资金就达44.15亿。但在政府的诸多举措中，却存在着许多失灵现象。例如，不少培训项目短期化、形式化现象严重，起不到增进农民工就业能力的效果，与企业生产实际结合不紧密。再如，许多政府培训项目存在着资金管理混乱、培训项目运作机制不健全等问题。现有培训资金很少惠及自身没有培训能力、员工整体素质更低、急需培训援助的中小企业。不少地区还存在着套取培训补贴的现象。

最后，农民工培训存在着培训福利供给不足的困境。培训对企业而言具有外溢性，随着农民工技能的提升，他们的跳槽率也会增加。况且，开展农民工培训会增加企业生产成本。多方因素共同导致企业对开展农民工培训普遍缺乏积极性，给农民工提供的培训机会有限。同时，农民工家庭和农民工自身为规避经济压力，对培训的投入也不积极。有研究发现，在对培训的投入态度上，农民工选择“学费不多的培训就参加”和“免费就参加”的比例占了将近1/3。④胡秀俊：《农民工培训有效供给不足的原因与对策研究》，《求索》，2011（7）。虽然我国建立了农民工培训补贴制度，但补贴标准过低，对企业和家庭的培训投入补偿、激励效果有限。例如，江西省工业园区企业定向培训补贴仅为300元/人。由于企业和家庭对培训的投入意愿弱，农民工培训变成政府的“独角戏”，无法为农民工提供充足的培训福利。

（二）制度领域内治理理念兴起需要为农民工培训建立新的分析框架

十八届三中全会后，我国正式将治理理念引入了社会建设中。治理具有多元、参与、互动、合作、效

率等内涵，它意味着参与主体的多元化、合作关系的建立、服务绩效的提升等。治理理念对农民工培训政策建设提出了新要求。在治理理念影响下，如何在农民工培训领域建构起国家、市场与社会的合作关系成为新的主题。但合作具有多层维度和多种方法，例如马丁·鲍威尔认为,福利领域多元主体合作至少具有供给、融资与规制三层维度。①马丁·鲍威尔：《福利混合经济和福利社会分工》，载马丁·鲍威尔：《理解福利混合经济》，北京:北京大学出版社，2011，第12-19页。福利领域国家、市场与社会可以通过委托代理（principal-agent）、混合（hybrid）等多种方法进行合作。②Ciaran Driver. Varieties of Governance[J].Recherchesconomiques de Louvain / Louvain Economic Review.2008（4）.不同合作方法会形成不同的关系模式。已发现的模式包括自由主义模式、法团主义模式、斯堪的纳维亚模式、南欧模式、东亚模式等，在这些模式中，国家、市场与社会的角色与地位存在着差别。另外，克里斯和艾莉森对137个合作治理案例的研究发现，历史关系、对利益相关者参与的刺激、权力与资源的平衡、领导能力、关系的制度化设计因子是影响国家、市场与社会关系模式以及合法方法的核心变量。③Chris Ansell，Alison Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice[J]. Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART. 2008（4）.因此，要建立起国家、市场与社会的合作关系，需要在以上方面建立起相关的制度安排。

以治理理念审视我国农民工培训政策，会发现现有制度框架存在着许多问题。虽然农民工培训政策在制定之初就注重多元力量的参与，但至今仍未清晰地界定国家、市场与社会在培训福利供给中的关系。《2003—2010农民工培训规划》提出要“调动农民工个人、用人单位、教育培训机构、行业的积极性，参与农民工培训”。2010年，国务院办公厅发布《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》提出要建立农民工培训的多元投入机制。但相关的制度建设一直未跟进，也未明确如何进行多元投入的问题。在三者中，到底以哪个主体为主？国家、市场与社会可以在哪些维度进行投入的合作？合作的方式又是如何？如何建构起三者的制度化合作方式以促进投入等一系列的问题都没有得到明确。目前的普遍做法是以购买服务的方式来促进农民工培训。但事实证明，受制于财政投入问题，各地的补贴标准过低，购买培训服务的刺激效果有限。而要解决以上问题，需要有清晰的理论指导和分析框架。

（三）研究层面的单一视角研究倾向无法解释实践层面和制度设计层面的诸多问题

实践层面和制度设计层面暴露出的诸多问题呼唤在研究层面提出新的解释框架。但目前农民工培训政策研究存在着视角单一倾向，侧重研究国家、市场与社会的一方对农民工培训的影响，鲜有整体性分析框架。市场角度的研究较为关注企业以及各种经济性因子（如成本—效益）对培训的影响。④例如刘国永、刘平青、姜长云等人认为，培训的“外溢性”是导致企业对培训不愿投入的主要原因。见刘国永：《我国农村劳动力转移培训实践与政策思考》，《华中师范大学学报》，2006（4）；刘平青，姜长云：《我国农民工培训需求调查与思考》，《上海经济研究》，2005（9）。国家角度的研究侧重分析现阶段我国的政府职能、责任与角色、行为对农民工培训的影响，集中研究培训中的政府角色转化和制度建设，如建立培训体系、培训财政支持制度、完善培训监管和法律等。⑤参见田松青、梁栩凌、王春稍等人的论述。见田松青：《农民工返乡创业的政府支持体系研究》，《中国行政管理》，2010（11）；梁栩凌、王春稍：《缺位或越位: 农民工培训中的政府角色研究》，《 经济问题》，2014（9）。社会视角注重研究社会力量在农民工培训中的角色，集中研究如何推动社会组织参与农民工培训。⑥例如高洪贵提出要积极培育农民工培训的社会组织，通过营造社会组织发展的良好制度环境、出台税收优惠政策扶持社会组织发展壮大，对承接农民工培训的社会组织要利用财政新增资金加大农民工培训财政投入力度，激发社会组织参与政府购买农民工培训服务的积极性。见高洪贵：《农民工教育培训的困境及其超越——以政府购买公共服务理论为视角》，《现代远距离教育》， 2014（2）。

培训涉及多个主体之间的关系，因而单一视角的研究无法找到国家、市场和社会在农民工培训中为什么不合作的原因。近年来，有学者提出应将政府、企业、培训机构、社会组织以及农民工自身力量综合起来，建立多元主体在培训中的协同关系。①冯旭芳：《政府、企业、学校三方联动推进农民工职业技能培训》，《中等职业教育》，2010（24）。例如，王春光认为应该建立政府出资买培训、民间搞培训、农民工选培训的培训机制。②王春光：《重视社会力量在落实农民工就业政策上的放大效应》，《中国党政干部论坛》，2009（4）。但这类观点主要依据国家、市场、社会的各自特性来分配其在培训中的角色，仍无法克服维度偏窄的问题。造成这种研究现状的原因与过往研究重对策研究、轻理论分析相关。由于单侧面的解释不能回应实践层面和制度层面的要求，因此迫切需要建立起新的分析框架。

三、社会政策主要理论与劳动力培训的西方实践对农民工培训政策研究的启示

（一）社会政策的主要理论及其启示

对于劳动力培训，西方的人力资本理论早已有过详尽论述，认为人力资本的属性、结构和积累过程对劳动者就业转换具有重要影响。在社会政策领域，自20世纪70年代之后，随着福利多元主义和第三条道路等理论的兴起，社会政策也逐渐将关注点聚于人力资本投资，由此出现了经济政策和社会政策合流趋势。这一时期涌现的众多理论都对农民工培训政策研究具启示意义。

1.福利三角理论

福利三角理论脱胎于福利多元主义，其产生初衷是为了解决多元福利混合问题。1986年，罗斯最早从福利供给主体角度对福利多元主义进行了详细剖析。他提出市场、国家和家庭三个部门在社会中提供的福利总和即社会总福利。市场、国家和家庭作为单独的福利提供者都存在一定的缺陷，三者间相互补偿，一方的增长对其他方的贡献具有替代性。后来德国学者伊瓦思（Evers）发展了罗斯的框架，提出了福利三角范式。他将三角中的三方具体化为对应的组织、价值和相应的福利制度，并将之纳入特定的文化、经济、社会和政治的背景中去分析。市场对应的是正式组织，体现的价值是选择和自主；国家对应的是公共组织，体现的价值是平等和保障；家庭对应的是非正式/私人组织，体现的价值是团结和共有。③Evers， A. & H. Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work， Social Services and Welfare Policies. Frankfurt am Main： Campus Verlag： Boulder， Colorado： Westview Press， 1990.pp.12-17.伊瓦思，福利三角互动的基础是三角各自所提供的福利产品以及所代表的价值观。

图1 伊瓦斯的福利三角框架

在伊瓦斯之后，一些学者（如阿布瑞汉森、约翰逊等人）对影响福利三角关系的变量进行了细化和补充，认为规制与福利资金的流动对福利三角的关系及其效果具有重要影响。例如，伊瓦斯后来补充到，除价值观因素外，规制与再规制是影响福利三角整合的主要变量。伊凡（Ivan Svetlik）借鉴卢曼的多层规制（Plural regulation）概念，提出国家规制对福利多元主体的关系具有重要影响。①Ivan Svetlik. Regulation of the Plural and Mixed Welfare System. In Adalbert Evers， Ivan Svetlik. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Brookfield: Ashgate Publishing Company. 1990.pp.41-45.安德森通过对荷兰等国的灵活就业模式研究发现政府向企业购买就业服务增加了资金在三者间的流动，进而会促进福利三角的协同，这种模式对底层人群的就业促进效果大于政府直接雇用模式。此外，贾奇（Judge）、伯查特（Burchardt）、米什拉（Mishra）等人还对福利三角的关系模式进行了补充，认为福利三角间不仅是互补关系，还会存在矛盾关系。例如，约翰逊认为在福利三角中同样存在福利混合的风险（如碎片化、供给不均衡性、更强调商业管理等）。②Norman Johnson. Welfare Pluralism: Opportunities and Risks. In Adalbert Evers， Ivan Svetlik. Balancing Pluralism: New Welfare Mixes in Care for the Elderly. Brookfield: Ashgate Publishing Company. pp.59-60.纳蒂（PierpaoloDonati）和科洛（Ivo Colozzi）在研究意大利20世纪80年代的福利供给状况时也发现，由于正式部门和非正式部门间彼此隔离，福利三角的福利供给会出现碎片化风险。③PierpaoloDonati and Ivo Colozzi. Institutional Reorganization and New Shifts in the Welfare Mix in Italy during the 1980s. In Adalbert Evers and Helmut Wintersberger. Shifts in the Welfare Mix: Their Impact on Work， Social Services， and Welfare Policies. Frankfurt am Main: Campus Verlag： Boulder， Colorado: Westview Press， 1990.p.63.其中，碎片化风险也引起了伊瓦斯和伊凡的注意，认为造成该现象的重要原因是福利三角的各自动机不一，难以在效率与团结、自主与利他之间达到平衡。同时，碎片化风险会给福利三角带来解体张力，甚至造成福利三角的零和博弈。

图2 福利混合的碎片化隔离图

2.国家中心主义理论

国家中心主义理论兴起于20世纪80年代,它反对之前将国家阶级化的观点,不再将国家假定为反映社会团体、阶级利益集团的利益需要,而是将国家看作一种行政和强制组织，有着管制权力和使用强权的合法性地位，拥有潜在独立于社会经济利益和结构的自主性。在社会政策领域，国家中心主义的提出是为了反对以往社会变迁和福利发展研究过强的“社会中心”取向,主张将国家带回社会政策研究的中心，认为国家具有自我修复的功能，能修复市场和社会的不足。国家中心主义强调社会政策分析应该将国家看成是解释

社会发展的一个中心变量,将国家当成是一个特定的制度与行动者、经济发展与社会再分配的促进者。例如，该学派的旗手斯考克波（Skocpol）认为,非常有必要将国家重新带回社会变迁的分析中，用以解释政策发展和社会变迁。国家结构与政策传承通过政策相关的知识创新、政府结构与公务员的活动、社会团体的政治表达需要三个方式影响政府政策。①林万亿：《福利国家——历史比较的分析》，台北:巨流图书公司，2006，第87页。

图3 国家结构与社会政策形成的关系图

在具体研究策略中,国家中心主义提倡研究国家的自主性以及国家结构的关系。国家自主性主要体现为国家能力（包括财政能力、行政能力、规制能力等）和国家偏好。对此，彼得·埃文斯（Peter B. Evabs）强调,国家自主性的来源并不像以往国家论者所强调的是单向的……它必须要经由国家与社会以及公私部门之间的合作来达成,因而国家自主性往往是一种“嵌入性自主”②Evans， Peter B. Embedded Autonomy: State and Industrial Transformation. Princeton: Princeton University Press. 1995. p.49.。国家嵌入性自主特征倡导在政策分析时，要结合特殊的社会经济与社会文化脉络来分析国家角色。正是基于这一特征，有学者提出，国家中心视角对我国社会政策分析尤为重要。③李莹、周永新：《我国农民工社会政策的变迁：一个分析框架及其应用》，《中国人民大学学报》，2012（5）。

3.合作治理理论

合作治理理论是西方治理理论的一种新形式，它在解决跨部门合作基础上发展起来。简单地说，合作治理是指一组相互依存的利益相关者,通常来自多个部门（公共的、私人的以及非营利部门）,为了解决一个复杂的、涉及多面的公共难题或情境而协同工作并制定相关政策的过程和制度。④Choi， T. Information Sharing， Deliberation， and Collective Decision-making： A Computation Model of Collaborative Governance. Proquest/Umi Dissertation Publishing， 2012. p.4.因此合作治理更加强调非政府部门参与、伙伴关系的建立、治理主体之间的地位平等与共识建立等对治理结果的影响，更加注重参与者卷入决策的制定而非仅仅是为公共机构提供咨询。在具体研究中,合作治理强调分析治理主体之间以及治理主体与对象之间的互动。为保证各主体间能平等地彼此合作,该理论注重参与者对决策权力的实质拥有，要求参与者在反映其偏好时具有平等机会。例如，沃尔（Walter）和皮特（Petr）认为，合作治理是一种结构化行动，它涉及“联合行动、共同结构和共享资源”。影响合作治理的关键变量包括之前冲突与合作历史、参与者积极性、权力与资源的平衡、领导能力、体制设计等。⑤Ansell， C. & A. Gash. Collaborative Governance in Theory and Practice. Journal of Public Administration Research and Theory， 2008（4）.很明显，这些观点对农民工培训中

的国家、市场与社会的关系建构也具有启示意义。

（二）劳动力培训的西方实践及其启示

西方国家从20世纪60—70年代开始就注重培训对就业的影响。如今培训已成为各国积极动力市场政策的重要内容。在多年实践中，西方国家积累了丰富的经验。

首先，发达国家普遍将政府定位于公民职业培训的第一责任主体。早在1964年，英国政府就宣布了职业培训是政府责任。①徐国庆：《英、德职业教育体系差异的政策分析及启示》，《教育科学》，2006（3）。20世纪80年代，欧共体将“接受职业培训”作为公民的12项基本社会权利予以保障。1993年，欧盟发布了《关于继续职业培训建议书》，其目标是要使每个工人都接受职业培训。此外，西方国家还依托发达的职业培训体系对劳动力进行培训。例如，德国建立了一个以政府为主的“双元制”培训体系，通过开展不同的培训项目提高公民技能。

其次，注重发挥企业在劳动力培训中的投资与参与。1993年欧盟颁布的《关于继续职业培训建议书》非常重视企业对培训的参与度，将其视为决定一个国家继续职业培训开展状况的重要影响因素。此后，欧盟共同就业政策将私人机构的培训纳入了终身学习体系中。欧盟各国企业对员工培训的投入非常大。2000年，欧盟12国继续职业培训费用占企业总劳动成本的比例接近2.5%。②李新功：《欧盟职业培训政策与实践》，北京:中国经济出版社，2005，第222页。在法国，企业的培训费用相当于国家在培训方面的开支总额。③帕特里克·鲍里洛特：《就业能力的两个主角：雇主和工人》，载帕特丽夏·威奈尔特：《就业能力——从理论到实践》，北京:中国劳动社会保障出版社，2004，第4页。此外，欧盟的许多培训计划还积极吸纳企业参与和投入。以德国双元制职业教育为例，雇主需要为学徒工支付工资，这笔投入远高于政府的补贴。2011年，德国企业培养学徒的总花费为238亿欧元，3倍于政府在此项的支出。④华璐：《双元制对症结构性失》，《财经》，2013（27）。

再次，政府注重运用融资与规制等手段，积极将企业和家庭整合成一个劳动力培训的福利三角。在融资方面，发达国家除了利用财政和税收工具促进中小企业发展外，还采取了多样化资金补贴方法（如直接补贴、税收减免等）对劳动力培训进行直接或间接干预。这些补贴涵盖了企业、个人和家庭。例如，在英国的“新政计划”中，雇主每周除了可以获得60英镑工资补贴外，还可以得到750英镑补助用于支付相当于每周一天的最低岗位培训费用。德国的职业培训资助制度规定学员补贴资助范围包括学习期间的住宿费、学习资料费、实习劳动服装费（19欧元/月）、学习期间孩子照顾费（不超过130欧元/月）、交通费（每月回家一次的往返费用）、家庭困难补助（学员和父母收入低于标准线时，可获得相关补助）。⑤刘跃斌、黄琳：《德国的失业保障政策研究》，《德国研究》，2003（3）。

规制方面，西方国家普遍利用规制手段，将培训与福利联系起来，强制劳动力和企业参与培训。德国规定青年人在中学毕业后，如想进入职场，必须接受几年的职业学习，通过职业技能考核后方可被企业雇用为正式工。⑥中国就业培训技术指导中心：《中美德公共就业服务比较——公共就业服务课题报告》，北京:中国劳动社会保障出版社，2013，第80-81页。瑞典政府在20世纪八九十年代也改革了劳动力市场制度，将失业人员参加培训、教育等作为享受福利的必要条件。此外，发达国家还对企业培训做了强制规定。1988年，德国成立了“职业培训运作集团”，要求每个企业必须配有内部企业培训场所，举办企业内部培训。法国政府规定企业每年必须按

职工数量和职业工资的收入比例，提取相应培训基金用于资助企业开展职业培训。①陈雅华：《德国就业促进政策与措施》，《福建劳动与社会保障》，2002（11）。荷兰政府具体规定企业承担的培训费用比例，要求最低额度不超过工资总额的1.25%。②帕特里克·鲍里洛特：《就业能力的两个主角：雇主和工人》，载帕特丽夏·威奈尔特：《就业能力——从理论到实践》，北京:中国劳动社会保障出版社，2004，第53页。有研究表明，福利国家对企业采取的多样化融资与规制方法对企业的培训参与度有正向促进作用。③龚春雷：《英国企业开展员工培训的现状分析》，《职教通讯》，2007（12）。

最后，西方国家积极发展公私伙伴关系，建构国家、市场与社会间的沟通协调机制，促进劳动力培训的开展。早在20世纪60年代，美国就在职业培训中引入了公私伙伴关系，建立起了培训的福利三角。各类人才培训计划的每个环节都是由劳工部通过其在各地的办事处以招标方式，与地方的学校、企业或非营利性私人机构签订合同，然后再与其所在的州就业局和教育机构签订协议。在这种三角关系下，联邦提供资金、项目计划和准备达到的标准，由合同单位负责实施，教育机构负责监督，州就业局负责向用人单位推荐结业的学员。④梁茂信：《美国人力培训与就业政策》，北京：人民出版社，2006，第201-202页。1993年，欧盟理事会也正式将社会合作伙伴关系纳入职业培训范畴，要求欧共体在社会合作伙伴之间建立社会对话机制。为此，英国成立了由政府牵头的技能联盟,以该联盟为平台建立政府、雇主组织、工会、教育和培训机构之间的协商与合作机制。⑤吴雪萍、范琳：《英国的成人职业培训改革》，《比较教育研究》，2006（11）。瑞典政府成立了全国性的劳动力市场委员会，该委员会涵盖政府、工会和雇主，由它来共同协商、改善劳资关系。1976年瑞典颁布了《劳动生活公决法》，用制度化方式将合作伙伴关系固定下来。

融资、规制的运用与公私伙伴关系的建立使国家、市场与社会在劳动力的培训中能够相互合作，形成了一个完整的福利三角。其关系状况可以用图4展示。其中，国家和企业在劳动力培训中是主要出资方，国家通过融资与规制手段刺激企业和家庭对劳动力人力资本进行投资；公私伙伴关系的营造使国家、企业和家庭在劳动力培训中的地位平等，相互沟通。西方国家劳动力培训福利三角模式对我国农民工培训政策的分析具有重要的借鉴意义。

图4 发达国家劳动力培训的福利三角框架

（三）启示

社会政策中的福利三角理论、国家中心主义理论、合作治理理论以及西方劳动力培训的实践对我国农民工培训政策的分析具有重要的借鉴价值。福利三角理论解决了国家、市场和社会如何合作的问题，为国家、

市场和社会的关系分析提供了基本的分析框架。它传达的福利供给的整体性思维对解决农民工培训中的供给问题具有重要启示意义。同时，它对国家、市场与社会的动机与价值观的关注，对三者关系模式、整合手段（融资与规制）、合作风险等方面的分析为农民工培训提供了新的解释。这些解释也启示，要建立国家、市场与社会在农民工培训中的合作，必须明晰三者在福利三角中的角色，并建立制度化手段防范福利三角的碎片化与解体风险。而国家中心主义视角启示在分析国家、市场与社会的关系时，需要更加强调国家角色对三者关系的影响，注重分析国家结构和国家自主性。这一观点对企业和社会的分析也具有启示意义。合作治理理论则启示要使国家、市场与社会在农民工培训中能彼此合作，需要国家与市场、社会在地位上实现平等，建立共识和伙伴关系。

西方国家的劳动力培训则是将福利三角理论、国家中心主义理论和合作治理理论在实践中进行了综合运用，政府通过运用融资和规制的手段，营造公私伙伴关系有效地将企业和家庭整合进一个福利三角分析框架中，极大地促进了农民工培训的开展。

四、农民工培训政策分析框架的建构

社会政策的最新理论与劳动力培训的西方实践有助于帮助建立农民工培训政策的分析框架。结合以上分析，图4建构了一个我国农民工培训政策的分析框架。这一分析框架将国家、市场与社会整合在一起，形成了一个农民工培训的福利三角。根据我国农民工培训政策的规定以及伊瓦斯的观点，组成农民工培训福利三角的主体依次为政府、企业和家庭。其中政府代表国家，企业代表市场，家庭代表社会。这一框架并没有将社会组织纳入，其原因在于我国目前能为农民工提供公益、免费的培训福利的社会组织非常稀少，无法构成农民工培训的福利三角的独立一方。

伊瓦斯认为,福利三角的各自动机与价值观是导致福利三角碎片化和失衡风险的主要原因。而国家中心主义也认为国家的自主性是国家行动的主因。自主性概念比动机、价值观的含义更广。它明显超越了“成本—收益”功利偏好和福利三角的动机分析范围，可以推断，在福利三角中，国家、市场与社会三者都是具有自主性的实体,具有各自不同的动机、价值观和行动能力。正是由于三者具有不同的自主性,福利三角中的每一方在福利供给时往往不从整体出发,而从各自的动机、偏好和能力出发,由此使福利三角的关系组合呈现不同特征。同时,自主性的存在也总是使福利三方具有脱离福利三角框架的张力。因此，农民工培训政策必须分析国家、市场与社会的自主性。

其次，根据约翰逊等人的论述，福利三角的互动具有多层维度，既包括供给层面，又涉及融资和规制层面。同时，西方劳动力培训实践也证明融资与规制能加深国家、市场和社会的联系，将三者整合在一起。因此，可以认为融资与规制对福利三角关系形态发挥着整合的功能，它能消解福利三角各自的自主性对福利三角的张力，对福利三角关系形态的整合力。所以，农民工培训政策必须分析福利三角的融资与规制运用情况。

最后，西方劳动力培训实践说明国家和企业是培训中的主要筹资方，而规制是国家的特有能力。因此，在福利三角中，国家对福利三角的影响比市场和社会更重要。而根据国家中心主义的观点，融资与规制的运用与国家结构密切相关，它会在更加深的层面影响福利三角的关系形态。因此，农民工培训政策必须深入分析国家。具体而言，除分析国家的自主性外，还应分析国家运用融资与规制手段的情况，更应分析国

家结构对培训中的自主性、融资与规制的影响，这有助于寻找出影响福利三角关系形态的结构性原因。

图5 农民工培训政策分析框架图

依据上述分析框架图，农民工培训政策的分析应着重分析以下几点：1）分析国家、企业和家庭在农民工培训中的角色。角色的分析可以从福利供给和福利责任两个角度进行，以此来确定三者在福利三角形中的位置。2）分析福利三角形的关系形态。它可以从两个角度展开，分别为福利三角的张力和整合力。张力主要分析国家、企业和家庭在农民工培训中的自主性，整合力主要分析融资与规制手段的运用情况对福利三角的影响。其中融资分析要分析培训资金的筹集和流动对政府、企业和家庭在农民工培训福利供给中的关系影响。之后，还要分析张力与整合力的角逐状况，它构成了当前农民工就业促进领域福利三角的关系状态，由此影响了农民工的培训效果。3）分析形成福利三角张力和整合力的结构性原因。根据国家中心主义观点，从国家视角寻找形成国家在农民工培训中的自主性、融资与规制的运用状况的深层原因，这些原因既包括国家对农民工培训的治理逻辑，也包括国家的整体特征。

五、农民工培训政策的应用：一个顶层设计

依据上述分析框架来审视当前我国农民工培训政策就会发现，当前我国农民工培训政策实施效果不理想的原因既有表层原因，也有深层原因。表层原因来自国家、企业和家庭的自主性，深层原因来自国家的结构特征。目前农民工培训政策注意到了国家、企业和家庭在农民工培训中的合作，但并没有明确三者在培训中的各自责任和角色，没有注意福利三角的碎片化问题，也没有建立相关制度约束国家、企业与家庭中不利于培训投入的自主性，由此导致了农民工培训的福利供给不足。这些因素实质上都与国家的深层结构相关。

现阶段要促进我国农民工培训，既需加强福利三角整合方面的制度建设，也需要调整国家在农民工培训中的角色。根据适度普惠的建设目标，目前国家力量并不能承担起针对农民工的全部培训任务，应该动

员企业增加对农民工培训的福利供给。因此，现阶段我国农民工培训政策的顶层制度建设，应使国家、企业和家庭共同组成一个培训的福利三角，国家和企业成为农民工培训的主要责任主体，同时注意发挥家庭的参与。其中国家和企业居于福利三角形的上方，起主导角色；而家庭居于下方，起配合作用。国家既为农民工提供培训福利，又通过运用规制和融资方法激励企业和家庭增加对农民工培训的投资。同时，国家还需建立起制度化的沟通参与渠道，使企业和家庭能平等地参与农民工培训。

结合目前农民工培训在实践和制度设计中所面临的诸多困境，现阶段农民工培训政策建设的重点应围绕着以下几点进行。

（一）国家应积极扮演培训供给者角色，承担起国家对培训的托底责任

国家在农民工培训中的缺位是导致福利三角不能整合的一个重要原因。鉴于此，国家应尽快承担起对农民工提供培训的托底责任，适当扮演供给者角色。一方面，国家可以利用公共就业机构为农民工开展最基本的培训。目前我国县级公共就业服务机构主要以提供就业咨询、信息服务为主，还未开展培训服务。未来可借鉴国外的“一站式”就业模式，拓展公共就业服务机构的服务范围。另一方面，国家可以通过既有教育体系对农民工开展培训。它可以有两种方法，一是在高中教育阶段增加技能课程训练，二是利用现有的职业技术教育体系开展培训。从2008年起，我国重建了县级职业中专，但由于师资力量不足，大部分职业中专的招生一直不理想，处于闲置状态。为此，国家可以考虑将职业中专与劳动预备培训整合起来，将一部分职业培训经费转入职业中专，为那些未能继续升学而准备进入职场的初、高中毕业生提供免费职业培训。

（二）强化国家的融资角色

融资角色可体现为投资角色和筹资角色。前者体现国家责任，后者可以促进福利三角整合。在投资方面，一是要提高农民工培训经费在就业专项资金中的比重，二是要提高就业经费占社保经费的比重。目前用于农民工培训的经费比例占就业专项经费的比例较低。2008我国全年用于农民工培训的资金约为49.19亿，其中中央财政投入44.15亿，地方财政5.04亿。①韩俊、汪志洪等：《农民工培训实态及其“十二五”时期的政策建议》，《改革》，2010（9）。而全年我国用于就业补助的经费为1138.92亿元②参见人力资源与社会保障部：《人力资源社会保障部2008年部门决算》，中华人民共和国人力资源和社会保障部，http://www. mohrss.gov.cn/index.html。，前者仅占后者的4.31%。另外，目前我国用于就业的财政投入也明显偏低。就业经费占社会保障总支出的比重一直维持在6.3%左右。根据规划，我国在2015—2020年间每年要培训1100万农民工。即使按中部地区的最低补贴标准（每人每年300元），每年所需培训补贴经费至少要达到330亿。而2012年全国用于就业补助的经费仅为72.74亿。③根据2007—2012年全国财政社会保障支出情况计算得出。

在引导资金流动方面，主要是要使资金能在政府、市场和家庭间流动起来、循环使用。在西方国家福利资金的供给中，资金流动是福利混合和公私伙伴关系建立的润滑剂。目前我国农民工培训的资金流动主要集中在政府系统内，封闭性强。例如，农业部门的“阳光工程”和扶贫系统的“雨露计划”培训资金大都流入了公立的职业学校。由于缺乏资金流动，政府难以将企业和家庭整合进农民工培训中。为此，应尽快丰富政府培训资金的使用方法，推广购买服务、共同出资、发放培训补贴等方式。一方面，可以推广培

训资金直补农民工家庭的做法。只要农民工达到相应职业水平就能获得补贴。另一方面，要大力推动政府购买培训服务。通过政府向市场或社会购买培训服务，将国家、市场、家庭紧密连接起来。最后，要实施多元化的融资方式。目前，我国失业保险金节余较低，可考虑借鉴福利国家做法，用失业保险金补贴农民工培训。2013年，失业保险金收入总额达到1289亿元，支出仅为532亿元，节余有757亿元，年末累计节余3686亿元。①人社部：《2013年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》，http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/zwgk/szrs/ndtjsj/tjgb/201405/ t20140529_131147.htm。按2013年的支出水平，目前的失业保险金节余足够支付未来6年的失业保险。

（三）加强和改进政府对企业和家庭的规制

国外经验表明，充分利用好政府的规制角色，对企业和家庭进行规制可以有效提升企业和家庭在培训中的参与程度。

首先，要继续执行现有职业岗位准入规制和生产安全规制。我国已有职业岗位准入规制与生产安全规制对农民工培训具有良好促进效果，使企业不得不重视培训。因此，政府应继续做好这两条规制的执行与监督工作。

其次，适当提高对企业培训经费的规制水平，并严格执行。与国外相比，我国对企业培训经费的规制水平偏低，仅占企业生产成本的1.5%，且执行不严。2000年欧盟部分国家继续职业培训费用占企业总劳动成本的百分比均达到2.4。②李新功：《欧盟职业培训政策与实践》，北京：中国经济出版社，2005，第222页。

再次，对企业员工培训进行直接规制，促进企业开展农民工培训。世界银行指出，企业自主进行培训是开发劳动力技能的最好方法，而且效益最高；政府组织的培训已被各国实践证明是代价高昂的，而且弊端很多。在国外，许多国家都对企业的培训情况进行直接规制。例如，葡萄牙政府规定了员工每年的培训时间（2003年为20个小时，2005年增加到35个小时），并且规定每个公司每年要有10%的员工参加继续学习。③杨雪：《欧盟共同就业政策研究》，北京：中国社会科学出版社，2004，第145页。我国目前缺乏对企业开展培训的直接规制。因此，可考虑予以增设，最低限度应要求企业必须组织新上岗农民工参加培训，并规定农民工每年参加培训的时间。

又次，对企业增加激励式规制。惩罚式规制会增加企业的生产成本，容易引起企业抵制。目前政府对企业培训规制最大的问题在于激励规制少。《就业促进法》虽然提出我国实行有利于促进就业的金融政策，增加中小企业的融资渠道，加大对中小企业的信贷支持，但并没有为这些政策制定具体的操作措施。下一阶段，应考虑在税收返还与优惠、信贷、社会保险减免、招工与安全支持等方面对企业开展新生代农民工的培训进行激励规制，设置好阶梯式的激励方案，提升企业的培训积极性。

最后，要增强对家庭的规制。目前家庭对农民工培训的投入较少，一个直接原因是政府对家庭的投资行为没有做具体规制。为此，可用惩罚性规制和激励规制并重的方法对家庭进行规制。在西方，就业能力低下者之所有愿意参加培训，除了可获得培训补贴外，培训还与各种惩罚措施相连。例如，1980年美国就颁布了相关规定，凡接受救济的单亲家庭，若每周工作时间低于30小时就必须参加培训；否则将终止其接受救济的资格。英国的新政计划规定长期失业者如果不参加培训将不能获得就业机会。对我国而言，现阶段可考虑将劳动预备制度变成强制规制，要求新生代农民工在进入职场前，必须参加劳动预备培训，家庭

必须对劳动预备培训进行相应的支持和投入。此外，还应对家庭采取激励式规制。目前的激励规制只涉及技能鉴定补贴，激励效果有限。今后可考虑将培训与求职结合起来，对培训时长超过一定限度的家庭实行公共就业服务方面的奖励。此外，还可以将培训与失业保障金联系起来，鼓励农民工家庭利用失业保险参加培训，并给予相应优惠。

（四）建立制度化的公私合作伙伴关系

公私伙伴关系具有多种形式，其核心是要建立多方的参与机制，这需要建立起制度化的参与平台与参与机制。在国外，就业培训中的福利多元主体之所以能够合作，在于它们建立了制度化的公私伙伴关系。例如，美国政府为促进劳动力培训，于1982年颁布了《岗位培训伙伴关系法》，成立了“私有工业委员会”，该委员会由25人组成，成员半数以上来自私有企业，其余来自地方政府部门、教育机构、工会和居民代表。在运作中，私有工业委员会通过与地方政府达成协议，确定彼此的义务、责任，培训程序，批准提供培训服务的机构及其服务期限、内容和受训劳工经费标准，审理并批准劳工的申请。通过该委员会，公私之间建构起了制度化的合作桥梁。我国的农民工培训政策虽然提出要促进国家、市场和社会的多元参与，但并没有将三方的参与机制用制度化的方式固定下来，也没有为伙伴关系的建立设立相关的参与互动平台。为此，下一阶段，应积极拓展国家、市场和社会的合作范围，设立市场和社会参与培训制度的制度化方式，使参与的多方既有“共享的空间”，又能共同决策。同时，还要积极探索多样化的公私合作方式。除政府购买服务外，积极推广公私合营、规制、服务外包等多种合作形式，建构起良好的公私合作伙伴关系。

Peasant Workers’ Training Policies: An Analytical Framework and Top Level Design

YUAN Xiao-ping

Policy on the peasant workers’ training is an important part of policies for the peasant workers’employment promotion. It will improve their employment skills and solve the structural employment problem. Nowadays, there are still a lot of problems in practicing, policy-designing and research of peasant workers’employment promotion policies, which restrict and hinder the foundation of the cooperation relationship among the state, market and society. To promote the implementation of training for peasant workers, it’s necessary to establish an analytical framework in which the state, market and society are integration. Based on Welfare Triangle Theory, State-centrism Theory, and the Cooperation Governance Theory, it is possible to establish a concrete analytical framework suitable for the analysis of peasant workers’ training policies. In this framework, the government, enterprises and families are combined as a whole, and the relationship of the three parts are effected by their independence and using of finance and regulation in training. Conclusion can be drawn as followings from this framework : the state and enterprise should be set as the main subjects of liability in the national-level design of rural migrants’ training in China, and encourage families to participate in it actively at the same time.

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(责任编辑：谢宇)

袁小平，江西永丰人，南昌大学社会学系副教授，博士，主要研究方向为社会政策理论与应用。（南昌，330031）