坚持和完善民族区域自治制度贵在实事求是

何文钜

近年来，民族区域自治制度研究呈现新态势:一方面，理论争鸣此起彼伏，呈现失实幻象;另一方面，身处工作一线的民族工作者和民族自治地方干部群众提出不少疑惑，期盼从理论和顶层设计上予以解决。民族区域自治制度是统一多民族中国的最佳国家结构形式选择，纵观民族区域自治制度创设和发展的历史变迁，实事求是思想路线贯穿始终，经验弥足珍贵。因此，有关坚持和完善民族区域自治制度的理论争鸣与工作反思，亦应在坚持实事求是的前提下展开。2014年9月召开的中央民族工作会议实事求是地分析了当前坚持和完善民族区域自治制度面临的新机遇新挑战，旗帜鲜明地表达了党对民族区域自治制度的基本态度和坚定立场，实现了党在民族区域自治制度认识问题上的又一次飞跃。我们必须坚持实事求是思想路线，深入贯彻中央民族工作会议精神，毫不动摇地坚持和完善民族区域自治制度。

一、理论纷争的失实之幻

近年理论界关于民族区域自治制度问题的分歧，与民族理论研究的“学派”分歧有相似之处。2012年，《黑龙江民族丛刊》在刊发“中国民族理论前沿研究系列论文”的编者按中，将当前中国民族理论研究分为马克思主义民族理论学派、西方民族主义理论学派和现实主义学派。其中，马克思主义民族理论学派是主流学派，是我国制定民族政策依据的主要来源;西方民族主义理论学派形成于清末民国初期，主张民族融合、构建中华民族共同体、“国族”论、少数民族宗支论、民族问题“文化化”和“去政治化”、“族群论”“共治论”“文化一体化”等，近年比较活跃;现实主义学派正在形成中，他们将马克思主义民族理论作为解决中国民族问题的基础，同时借鉴西方民族主义理论和经验，严格依据中国及中国民族问题的实际状况确立、设计解决民族问题的理念和方法。［1］在此基础上，广西民族大学龚永辉教授借助“川”字比喻，认为当前理论界在民族问题上的分歧呈“川”字幻象:马克思主义民族理论学派与西方民族主义理论学派在中国实践中的道路之争标志着当前民族问题领域的最大分歧，这两派的争论事实上是仿苏、仿美两种理论观点在中国民族问题解释上的对垒;以中央“十二条”①2005年，中央民族工作会议从十二个方面对我们党关于民族问题的基本理论和政策作了新的总结和归纳，简称中央“十二条”。详见《中央民族工作会议精神学习辅导读本》第28～31页，民族出版社，2005年8月。为标志的中国特色体系在理论界的认同度和社会上的认知度都显然不足，仅仅如同“川”字当中那短短一竖，但其实不短。［2］仅就三派争鸣而言，笔者认同龚教授的分析和判断，同时认为不同学派在民族区域自治制度问题上的分歧缘由除了与各学派秉承不同理论体系的民族政策法制观念有关以外，症结主要在于各学派对基本国情把握的差异上。也就是说，基于什么样的国情认识思考问题、提出主张，是各学派争论立场的分水岭。当然，将理论界划分为三个学派是否恰当，还有待进一步讨论，但理论界在民族区域自治制度的存废和完善问题上存在较大分歧却是不争的事实。

民族区域自治制度的创设是实事求是思想路线的伟大成果。对此，老一辈革命家曾有过深刻的论述。周恩来在1957年召开的一次座谈会上指出:“从通过《共同纲领》的时候起，我们就根据马列主义关于民族问题的一般原理和我国民族关系的实际情况，采取了民族区域自治政策。”［3］339习近平在2014年中央民族工作会议上也强调:老一辈领导人想得是很深很远的，选择这个制度也是经过了慎重周密的考量做出的;这个制度是老一代党和国家领导人根据中国的历史因素和现实因素、政治因素和经济因素、民族因素和区域因素、眼前利益与长远利益，综合考虑做出的正确选择，既保证国家的完整统一，又实现了各民族共同当家做主。［4］回顾历史，以此为基础的理论研究同样精彩纷呈，李维汉、费孝通、乌兰夫等都曾有过精辟的阐述。可见，以马克思主义民族理论为基础，根据中国实际而开展的民族区域自治制度研究具有深厚牢固的历史基础。特别是2005年中央推出“十二条”以后，这样的研究更加广泛和深入，“川”字困局中间的一竖不但长，且为主流。

在此主流之下，理论界在阐释和反思民族区域自治制度的时候，也出现了一些不同的声音:

第一，将民族区域自治看成“民族自治”。认为民族区域自治是某个民族独享的自治，民族自治地方是某个民族独有的地方，有的人甚至把民族区域自治制度看成是“民族自决权”的派生。

第二，要求给民族区域自治制度提级扩容。所谓提级，就是在国家机构上提高民族区域自治制度的级别，认为我国没有相应的国家机构和地方机构与民族区域自治制度匹配，“作为一种平等待遇的体现，有必要从组织形式上创新，以适应制度的创新”［5］，即要求建立与人大、政协相同级别的民族事务机构。所谓扩容，就是突破宪法、民族区域自治法关于民族自治地方行政区划的规定，设立民族自治市或市辖的“民族自治区”，使民族自治地方由原来的自治区、自治州、自治县(旗)变为自治区、自治州 (市)、自治县 (旗、市、区)。

第三，赋予民族区域自治制度新含义。主要代表为“民族共治论”，认为民族共治是“后自治”民族政治发展的必然、合理发展和客观要求。我国的民族区域自治制度是以统一国家和各民族的共和共治为前提的，实际上是一种“后自治”民族政治制度，民族共治是民族区域自治制度的本质特征，［6］“民族政治性组织合法”加上“民族政治人格平等”应当成为自治的新概念，且可以“当家作主”来界定。［7］

第四，主张对民族区域自治制度进行调整。较具影响的有“民族问题去政治化”“第二代民族政策”说等。民族问题“去政治化”观点提出，“民族区域自治制度把族群与地域正式挂起钩来，使各个少数族群获得了某种独立的政治身份、政治权力和‘自治地域’”，这“不可避免地把我国的族群问题‘政治化’，并在一定程度上推动一些族群向加强其‘民族意识’的方向发展”，从而使“民族分裂运动”具有了更坚实的基础，因而要“把新中国成立以来在族群问题上的‘政治化’趋势改变为‘文化化’的新方向，把少数族群问题逐步‘去政治化’”。［8］“第二代民族政策”说将2010年中央关于促进民族交往交流交融的要求解释为“我国民族政策从第一代开始向第二代转型的标志”，主张与时俱进地推动各民族交融一体和繁荣一体，“不允许任何族群 (民族)声称是某一特定区域的族群 (民族)利益、资源权利和治理权利的代表，不允许以各族群 (民族)成分来要求在国家享有或在特定区域内享有特殊的权利和义务”，［9］隐喻要对民族区域自治制度作出颠覆性的调整。

上述四种主张既有各自的理论阐述，也有彼此之间的思想交锋，再加上这些主张相对传统研究而言较具“新意”，部分主张的提出人在理论界还具有较大影响力，因而他们的主张一经提出，便在理论界引起了强烈反应，各种跟进和反对的声音迅速登场，造成了今天人们在民族区域自治制度认识问题上的混乱局面。

二、治理政策的落实之难

从事务治理的角度审视人们对民族区域自治制度的质疑，主要原因在于实践中不少政策没有落实到位，导致民族区域自治的一些制度设计未能实现预期的“红利”。根据近年各级人大对《民族区域自治法》实施情况的检查报告和笔者的田野调查，民族自治地方反映较为强烈的问题主要包括配套资金减免规定落实不到位，财政转移支付力度小，生态补偿、资源开发补偿不到位，民族区域自治法配套法规建设滞后，民族人才培养力度不够等。其中，不少还是长期得不到根本解决的问题。2006年全国人大常委会在对《民族区域自治法》实施情况进行检查时，发现的问题主要有财政转移支付力度小、不规范，资源开发补偿规定不落实，生态建设和环境保护补偿不到位，配套法规建设工作进展缓慢，有些部门对民族地区的实际情况考虑不够等。根据2014年广西壮族自治区人大常委会《民族区域自治法》实施情况检查报告，广西在贯彻实施民族区域自治法的过程中，财政转移支付、生态补偿、民族区域自治法配套法规建设等问题依然突出。另外，包括广西在内的5个省级自治区的自治条例至今都没有出台;已出台的民族自治地方自治条例，在内容上又多雷同，存在执行难、落实难的问题。

这些政策长期得不到落实，原因是多方面的，需要具体问题具体分析。但深究根源，还是实事求是的思想路线未能得到有效贯彻，即要落实的政策所调整内容涉及的各有关方面没有在相关政策设计上取得共识，有关方面在制定或审批政策法规的时候未能从实际出发，与时俱进。笔者关注多年的广西金秀瑶族自治县 (以下简称金秀县)的民族立法实践就是很好的例子。

金秀县自然资源丰富，是国家级森林公园、国家级自然保护区、国家级珠江流域防护林源头示范县、广西最大的国家级水源林区、广西生态位置最重要的县份。但在20世纪后半叶，每年都有大量罗汉松等珍贵植物资源被盗采盗挖，仅在该县《野生植物保护条例》实施前的几年间，查处涉及罗汉松的案件就达38起，没收罗汉松6700株。由于罗汉松等没有纳入国家重点保护植物范围，金秀县有关部门因没有法律依据而无法对盗采盗挖行为处以重罚。很多盗挖人员是抓了放，放了继续盗，处罚起不到震慑作用。鉴于此，金秀县于2003年颁布实施《野生植物保护条例》，将罗汉松等珍贵植物纳入保护范围，为对盗挖人员处于刑罚提供了法律依据。2007年8月，李某就因盗挖罗汉松被判处有期徒刑3年缓刑3年，罚金11000元，民族立法“红利”得到发挥。受此鼓舞，金秀县的民族立法积极性大为提高，《水资源管理条例》《发展瑶医瑶药条例》等相继列入规划。但到2007年，由于《发展瑶医瑶药条例》在报审过程中受阻，这些活动戛然而止。

2007年，金秀县人大通过《发展瑶医瑶药条例》并报自治区人大常委会审批。条例共36条，主要内容有:第一，瑶医医疗机构和个体瑶医医生经县卫生部门核准并报县食品药品监督管理部门登记备案，且具有经县卫生部门认定的瑶药技术资格及相适应的浸泡或加工场所，设备设施，卫生环境，保证所代浸泡或加工协议处方药质量的规章制度，可以代患者浸泡瑶药酒和瑶药液，加工瑶药粉。第二，瑶医从业人员经考试合格并注册后，可从事医疗、预防和保健活动。第三，由县成立的瑶医药职称评审委员会组织考核和评定瑶医药专业技术人员的初级技术职务。条例报自治区人大常委会后，有关部门认为该条例关于代泡瑶药酒瑶药液、加工瑶药粉、核发瑶医执照、评定瑶医职称等规定与《行政许可法》相悖，遂将条例退回金秀县修改。金秀县认为制定条例的目的就是争取这些权利，如将这些内容删去，条例将失去立法意义，因而拒绝修改。

与此相类似，2014年笔者在调查广西民族自治县的人才队伍建设情况时发现，一些自治县通过自治条例等民族立法，规定自治县在招录公务员时，按照有关规定报请上级主管部门批准后，可以划出一定比例的名额定向招录本县少数民族报考人员。这一政策设计的初衷，主要是解决自治县民族人才缺乏等问题。但在实施过程中，由于招考名额和报考条件设定的最终决定权在上级主管部门，实施效果大打折扣。自治县有关部门反映，他们之所以要设立特定的名额和报考条件，就是因为本地招不到急需人才或民族人才短缺，如果都要按照上级的统一标准执行，立法就失去了意义，本地想要的人才也招不到，意见较大。

可见，坚持实事求是、因地制宜制定和实施民族政策法规，民族政策就落实得好，民族区域自治制度“红利”效应就发挥得好。不坚持从实际出发，搞“一刀切”，民族政策就难落实，民族区域自治的制度自信就受影响。解决民族事务治理的政策落实之难，根本在于实事求是。

三、实事求是筑自信之基

实事求是地坚持和完善民族区域自治制度，就是要一切从实际出发，理论联系实际，正确把握民族区域自治制度创设的历史必然性、民族区域自治制度在中国特色社会主义制度中的重要地位、新阶段中央关于坚持和完善民族区域自治制度的战略部署及民族自治地方发展新常态，更加积极有为地筑牢民族区域自治制度自信的根基。

第一，正确把握民族区域自治制度创设的历史必然性。中国是一个统一的多民族国家，多民族是一大特色，也是发展的一大有利因素。各民族你中有我、我中有你、谁也离不开谁。在多元一体格局下，各民族经济社会发展水平具有差异性。中国历代王朝，在民族事务治理方面形成了在大一统国家之内对少数民族实行羁縻政策的历史传统。民族区域自治制度的创设正是基于这样的基本国情建立起来的，它与羁縻政策的重要区别在于它的意识形态以马克思主义为指导，是立足中国国情的马克思主义民族理论中国化成就。关于多民族国家的国家结构形式选择，马克思、恩格斯、列宁等是坚决主张建立单一制国家的，但不排斥符合实际情况的其他选项。十月革命后，列宁就根据俄国的实际情况，宣布俄罗斯苏维埃共和国为各苏维埃民族共和国联邦。［10］404幼年时期的中国共产党曾经主张过民族自决权与联邦制，但在抗日战争时期鉴于这两个口号有可能成为侵略者和民族分裂势力分裂中国的幌子，遂逐步转变为主张在单一制国家之内实行民族区域自治。1949年，中国人民政治协商会议通过《共同纲领》正式确定民族区域自治为我国解决民族问题的一项基本政策。1984年颁布实施的《民族区域自治法》，标志着民族区域自治法治化建设向前迈进了一大步。1997年，党的十五大把民族区域自治提升为我国的一项基本政治制度，从而构建起民族区域自治政策、法律、制度三位一体的完整体系。可见，民族区域自治制度是中国共产党把马克思主义基本原理与中国民族实情相结合，经过长期探索才创设起来的，无论是把民族区域自治制度看作是“民族自治”，或是看作为“苏联模式”的机械移植并加以否定都是毫无根据的。

第二，正确把握民族区域自治制度在中国特色社会主义制度中的重要地位。党的十五大后，民族区域自治制度作为我国的一项基本政治制度得以强化。作为我国四大基本政治制度之一，民族区域自治制度已成为中国特色社会主义制度的重要组成部分和中国特色社会主义道路“根本保障”的重要支点。［11］党的十八大以来，完善和发展中国特色社会主义制度，增强中国特色社会主义道路自信、理论自信、制度自信已成为发展中国特色社会主义的基本要求。对民族区域自治制度的怀疑，不仅是对中国特色解决民族问题道路、理论、制度的不自信，也是对中国特色社会主义道路、理论和制度的不自信。“缺乏自信，就不可能自觉;不能自觉，就不可能坚持;不能坚持，就不可能完善”［11］，“立足于质疑、取消民族区域自治制度的观点，就是自毁长城”［12］。因此，中央一再强调:民族区域自治制度“作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱”［13］;取消民族区域自治制度这种说法可以休矣!脱离中国实际，无视民族区域自治制度的巨大成就及其在中国特色社会主义制度体系中的重要功能和重要地位，而急于去攀附、推介所谓的“国际经验”，推动“第二代民族政策”，在大的制度和方针政策设计上搞180度的大转弯，这种做法不仅不科学，也是危险的。

第三，正确把握新阶段中央关于坚持和完善民族区域自治制度的战略部署。党的十八大以来，中央基于全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党治国理政的总体框架，对包括民族区域自治在内的民族工作进行了部署。党的十八大，十八届三中、四中全会都毫不例外地强调要“坚持和完善民族区域自治制度”，充分体现了民族区域自治制度在新阶段中央战略部署中的重要地位。2014年中央民族工作会议是新阶段中央关于坚持和完善民族区域自治制度战略部署的集中体现和政治宣示，主要内容可以概括为四个方面:一是针对国内一些人将民族区域自治制度当作“苏联模式”等张冠李戴的行为和错误认识，强调民族区域自治是党的民族政策的源头，是我国的一项基本政治制度，建立民族自治地方的任务已基本完成，表明了中央的坚定立场。二是提出民族区域自治制度是中国特色解决民族问题的正确道路的重要内容和制度保障，赋予了民族区域自治制度新的内涵。三是明确坚持和完善民族区域自治制度“两坚持”“一落实”的基本路径，“两坚持”就是坚持统一和自治相结合、民族因素和区域因素相结合，强调团结统一是实行民族区域自治的前提和基础，不能照民族区域自治是某个民族独享的自治、民族自治地方是某个民族独有的地方这样的逻辑走;“一落实”就是落实好宪法和民族区域自治法的规定，依法治理民族事务，是什么问题就按什么问题处理。四是指出坚持和完善民族区域自治制度的关键是帮助民族自治地方发展经济、改善民生，强调支持民族地区加快经济社会发展是中央的一项基本方针，明确了政策部署。

第四，正确把握民族自治地方发展新常态。很多民族自治地方特别是民族自治县在成立之初还相对封闭，行政手段在资源配置中发挥重要作用。改革开放以后，民族自治地方从封闭走向开放，资源配置也由传统的行政手段转为市场调节，民族自治地方的实际情况已发生了翻天覆地的变化。其阶段性特征与中央关于当前我国民族工作的形势判断基本一致:改革开放和社会主义市场经济带来的机遇和挑战并存，经济加快发展的势头和发展低水平并存，国家支持力度持续加大和地方基本公共服务能力建设仍然薄弱并存，各民族交往交流交融趋势增强和涉及民族因素的矛盾纠纷上升并存，反对民族分裂、宗教极端、暴力恐怖斗争成效显著和局部地区暴力恐怖活动活跃多发并存。［4］面对民族自治地方发展新常态，倘若仅以民族自治地方的诉求与国家法规、政策、部门规章相左就一概加以否定，则自治机关依照宪法、民族区域自治法和其他法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策的规定就会流于形式，民族自治地方根据本地实际和法律规定主张权利也将无从谈起。近年中央强调要保障少数民族合法权益，依法保障和支持民族自治地方行使自治权，充分体现了中央在此问题上的高度关注。同时，民族自治地方的诉求也要在宪法和法律赋予的权利范围内主张，任何超越宪法和法律规定范围的诉求和行为都是不恰当的。我们要解放思想，实事求是，创新工作思维，在适应新常态中坚持和完善民族区域自治制度。

至此，本文已经阐明:民族区域自治制度是中国共产党坚持实事求是解决我国民族问题的正确选择，实事求是是坚持和完善民族区域自治制度的根本原则。无论是“仿苏”还是“仿美”的理论观念，其主张都与中国的民族实情不相符;在实践中出现的政策落实难问题，同样是由于实事求是的思想路线没有得到有效贯彻。2014年的中央民族工作会议厘清了人们的思想认识，回应了长久以来人们反映强烈的政策落实难问题，对新阶段坚持和完善民族区域自治制度工作进行了部署，闪烁着实事求是思想路线的光芒。我们要深入贯彻落实中央民族工作会议精神，秉承实事求是思想路线，加强调查研究，摸准家底，在推进“四个全面”战略中不断坚持和完善民族区域自治制度，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供更为坚实的制度保障。

［1］《黑龙江民族丛刊》编辑部.编者按［J］.黑龙江民族丛刊，2012(1).

［2］龚永辉.民族问题领域“最大公约数”的“初商”——中国梦与构建共有精神家园的民族理论研究系列之一［J］.广西民族研究，2014(1).

［3］中共中央统一战线工作部，中共中央文献研究室.周恩来统一战线文选［G］.北京:人民出版社，1984.

［4］丹珠昂奔.沿着中国特色解决民族问题的道路前进——中央民族工作会议精神学习体会［N］.中国民族报，2014－11－07.

［5］金炳镐.中国民族区域自治理论创新思路［J］.满族研究，2007(4).

［6］朱伦，关凯.“民族共治”是民族区域自治制度的本质特征［N］.中国民族报，2007－06－15.

［7］朱伦.自治与共治:民族政治理论新思考［J］.民族研究，2003(2).

［8］马戎.理解民族关系的新思路——少数族群问题的“去政治化”［J］.北京大学学报:哲学社会科学版，2004(6).

［9］胡鞍钢，胡联合.第二代民族政策:促进民族交融一体和繁荣一体［J］.新疆师范大学学报:哲学社会科学版，2011(5).

［10］中共中央马克思恩格斯列宁斯大林著作编译局.列宁选集:第3卷［M］.北京:人民出版社，1972.

［11］郝时远.关于全面正确贯彻落实党的民族政策的若干思考［J］.民族研究，2013(1).

［12］郝时远，朱伦，常士訚，彭萍萍.热话题与冷思考——关于“国族—国家”建构与民族政治发展理论的对话［J］.当代世界与社会主义，2013(5).

［13］胡锦涛.在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话［N］.人民日报，2005－05－28.