唐代“三省制”的功能和教学处理

2014年江苏高考历史卷第21题，对历代王朝不断调控中枢权力以维护其统治的相关知识进行了考查。其中的材料二为：

垂拱三年，或诬告（宰相）■之……（武）则天特令肃州刺史王本立推鞫（审问）其事。本立宣敕示■之，■之曰：“不经凤阁（中书省）鸾台（门下省），何名为敕？”则天大怒，以为拒捍制使，乃赐死于家。

——《旧唐书·刘■之传》

显而易见，材料中刘■之并不认可武则天的“敕”，因“敕”未经中书省、门下省的批准。这就意味着，即使是唐代的最高统治者，其权力也要受到三省的制约。这与现行高中历史教材所说的“三省制加强了皇权”的结论正好相反。那么，事实到底如何？

在目前使用的三个版本高中《历史》教材中，对唐初三省功能的表述，均明确提到了三省的长官都是宰相，但具体到每一省详略不一。人民版仅指出“尚书省设吏、户、礼、兵、刑、工六部”，①岳麓版在正文中指出：“尚书省下设六部，分别负责贯彻各种政令，处理日常事务。”并附图示意：中书省——起草诏令;尚书省——负责执行;门下省——封驳审议。②人教版的表述较为详细：

唐朝三省分工明确：中书省掌决策，负责草拟和颁发皇帝诏令;门下省掌审议，负责审核政令;尚书省“事无不总”，负责执行政令。三省长官都是宰相，相权一分为三。三省合作，相互牵制和监督，保证了君权的独尊，是中国古代政治制度的重大创造。③

对上述三种教材相关内容进行研读，很难直接得出“三省能限制皇权”的结论，所以还需深入理解。在历史教学和研究中，尽可能地利用一手材料，是一种重要方法。一般而言，《唐六典》《通典》《旧唐书》《新唐书》等史籍是研究唐代制度的重要史料来源。《旧唐书》对唐初三省长官职责分别有如下记载：

尚书令一员。……总领百官，仪刑端揆，其属有六尚书：一曰吏部，二曰户部，三曰礼部，四曰兵部，五曰刑部，六曰工部。凡庶务，皆会而决之。……左右仆射各一员。……掌统理六官，纲纪庶务，以贰令之职。自不置令，仆射总判省事。御史纠劾不当，兼得弹之。④

侍中二员。……掌出纳帝命，缉熙皇极，总典吏职，赞相礼仪，以和万邦，以弼庶务，所谓佐天子而统大政者也。凡军国之务，与中书令参而总焉，坐而论之，举而行之，此其大较也。凡下之通上，其制有六：一曰奏抄，二曰奏弹，三曰露布，四曰议，五曰表，六曰状;皆审署申覆而施行焉。⑤

中书令二员。……掌军国之政令，缉熙帝载，统和天人。入则告之，出则奉之，以厘万邦，以度百揆，盖佐天子而执大政也。凡王言之制有七：一曰册书，二曰制书，三曰慰劳制书，四曰发敕，五曰敕旨，六曰论事敕书，七曰敕碟，皆宣署申覆而施行之。①

三段史料中，尚书省尚书令和仆射“总领百官”“统理六官”的功能更多的是对针对“下”属官员之统领，而门下省侍中和中书省中书令两长官的功能为“掌出纳帝命”“凡军国之务……参而总焉，坐而论之，举而行之”，“掌军国之政令”，“王言之制……皆宣署申覆而施行之”，也未能反映出其对皇“上”具有明显的制约作用。

继续查阅史籍，在《唐六典》中可以发现门下省官员给事中有如下功能：“凡制敕宣行，大事则称扬德泽，褒美功业，覆奏而施行，小事则署而颁之。”②这就意味着门下省对最高统治者的“制敕”，有“覆奏”和“署”的权力。《新唐书》“百官志”进一步说明：“诏敕不便者，涂串而奏还，谓之‘涂归’。”③吴晗先生就对门下省官员给事中和中书省官员舍人的功能作出过较为翔实的解释：

三省的职权是中书取旨，门下封驳，尚书施行。中书省有中书舍人掌起草命令，中书省在得到君主同意或命令后，就让舍人起草，舍人在接到词头（命令大意）以后，认为不合法的便可以缴还词头，不给起草。……门下省有给事中专掌封驳，凡百司奏抄，侍中审定，则先读而署之，以驳正违失。凡制敕宣行，大事覆奏而请施行，小事则署而颁之，其有不便者，涂篡而奏还，谓之涂归。④

这一解释反映出，中书省舍人通过“缴还词头，不给起草”，门下给事中通过“涂归”，确实对皇权具有制约作用。由此可以得出结论：在唐初，中书省所具有的起草权，尤其是门下省所具有的复审权力，表明治国之策并非完全取决于皇帝一人。唐初的三省制，不仅使三省之间互相制约，也使三省和皇权之间形成制约。这种“自下而上和自上而下的双重决策机制”使“原来集中在皇帝一人之手的决策权分散了”，⑤这也正反映了仅依据现行教材难以体现、在平时教学中又易忽视的唐初三省的“另一”功能。既然如此，那么，唐初统治者为什么还继续实行它？它有没有一直实施下去？

在使皇权受到一定制约的情况下，三省制在唐初还能继续实行且不断完善，其必然理由之一是，它对维护统治带来了更大的积极作用。

唐初，天下初定，统治者亟须高效处理繁杂事务，而三省制下各省明确的分工和宰相人数的增多符合了这一要求。对此，人民版教材概括为：“加强统治、提高行政效率的因素”和“弥补政事繁多而宰相才干不足的缺陷”。⑥

从另一个角度看，三省制下所形成的三省之间、三省与皇权之间互相制约的机制，减少了统治者的决策失误，唐初统治者面临百废待兴的局势决定了其正确决策的重要性。《资治通鉴》一语道出了三省制在这方面的作用：

故事：凡军国大事，则中书舍人各执所见，杂署其名，谓之“五花判事”。中书侍郎、中书令省审之，给事中、黄门侍郎驳正之。上（太宗）始申明旧制，由是鲜有败事。⑦

对比秦汉时期，我们还会发现，唐初三省制下的宰相制度在形式上有明显不同，即宰相的人数大大增加，因为三省的长官均为宰相。正如钱穆先生所说：

唐代政府和汉代之不同，若以现在话来说，汉宰相是采用“领袖制”的，而唐代宰相则采用“委员制”。换言之，汉代由宰相一人掌握全国行政大权;而唐代则把相权分别操掌于几个部门，由许多人来共同负责，凡事经各部门之会议而决定。①

这种变化使得宰相的权力变得分散，因而对皇权形成的威胁更小。这是唐初统治者继续实行三省制的第三个重要原因。

正是鉴于三省制对维护统治的种种积极作用，唐初的统治者延续并完善了三省制。由此推理，三省制此后应当还会一直得到实施。但历史事实是否如此？现行三种教材均未涉及三省制结局的问题。不过在教学中，学生往往会提出这个问题。根据笔者的尝试，教师在教学中对此知识点作适当的补充，不仅能解决学生的困惑，还能使学生对唐代的宰相制度和古代君主专制制度有更深理解。

教师的补充可以由三种教材都提到的“政事堂”开始。人民版对“政事堂”表述为：“当时，在门下省还设政事堂，作为三省宰相共同议定军国大事的场所。”②而人教版则用图示说明：③

对比两种表述，可以发现二者对“政事堂”的理解完全不同：人民版的“政事堂”只是三省长官开会的一处“场所”而已，而人教版的“政事堂”俨然已是三省之上的一个“机构”。到底孰是孰非？

《新唐书》记载：

初，三省长官议事于门下省之政事堂。其后，裴炎自侍中迁中书令，乃徙政事堂于中书省。开元中，张说为相，又改政事堂号中书门下，列五房于其后：一曰吏房，二曰枢机房，三曰兵房，四曰户房，五曰刑礼房，分曹以主众务焉。④

《资治通鉴》记载：

是岁，张说奏改政事堂曰中书门下，列五房于其后，分掌庶政（胡注：旧制，宰相常于门下省议事，谓之政事堂）。永淳元年，中书令裴炎以中书执政事笔，遂移政事堂于中书省。至是，说改政事堂为中书门下，其政事印改为中书门下之印。⑤

从上述两段史料可以看出，最初政事堂只是宰相商讨的会议场所，但随着时间发展和形势变化，到了唐玄宗开元年间，政事堂改名为中书门下，而且有了自己的下属办事部门（类似六部）和新的印信。

在20世纪八九十年代史学界关于三省制研究的基础上，有学者提出了新的看法：可以把唐代政治体制分为前后期两种不同的形态，前期称为三省制（或三省六部制），后期称为中书门下体制（或中书门下使职差遣制），变化的关节点为开元十一年改政事堂为中书门下。⑥中书门下成为超然于三省之上的最高决策兼行政机关……国家最高权力的行使不再通过三省分工制衡，而是以中书门下为核心形成了新的运作机制。⑦这一见解自21世纪以来逐渐得到认同。

通过上述分析，我们在教学中对人民版中的“政事堂”需要突出是“在唐朝初期”，对人教版的“政事堂”则需要强调已是“唐朝后期的中书门下”。补充了这一知识点，学生不仅可以明了三省制“出乎意料”的结局——很快为中书门下体制取代而名存实亡，而且对教材后面提到宋代“中书门下”到底是一省还是两省也不会再感到纠结。

分析到这里学生往往又会提出一个新问题：为何看似统治效果很不错的三省制是这样的一种结局？甚至有学生质疑：“建立中书门下岂不是又回到了秦汉时期的‘领袖制’了吗？”

针对上述学生的提问，教师一方面可以指导学生分析教材，如“参加政事堂会议的，开始只有三省长官，后来又增加一些官员，以参知政事等名义参决朝政，这些人也是宰相”。①“后来，凡参加政事堂会议的其他官员，身份也等同于宰相，相权实际上有所分散”。②另一方面可以提供新史料：

大唐侍中、中书令是真宰相，其余以他官参掌者，无定员，但加同中书门下三品，及平章事、知政事、参知机务、参与政事及平章军国重事之名者，并为宰相。……贞观末，始加平章事方为宰相。③

自高宗已后，为宰相者，必加“同中书门下三品”，虽品高者亦然。④

由此，学生很容易理解，在“政事堂”及以后的“中书门下”制度下，不仅不会出现秦汉时期宰相“领袖制”，而且皇帝还可以随时通过让身边位低的亲信以“同中书门下三品”“平章事”“知政事”“参知机务”“参与政事”“平章军国重事”等名义成为真宰相，从而打击位高权重、对皇权产生威胁的三省长官，大大加强专制皇权。这是唐初的三省制很快名存实亡的一个重要原因。

但在分析唐初三省制速亡原因之时，不能遗漏唐初统治者李世民个人对完善三省制的作用。毋庸置疑，唐太宗是历史上非常善于总结前朝经验教训的一位统治者。贞观四年，他在与萧评论隋文帝时曾说：

（隋文帝）不肯信任百司，每事皆自决断，虽则劳神苦形，未能尽合于理，朝臣既知其意，亦不敢直言，宰相以下，唯即承顺而已。朕意则不然，以天下之广，四海之众，千端万绪，须合变通，皆委百司商量，宰相筹画，于是稳便，方可奏行。岂得以一日万机，独断一人之虑也。且日断十事，五条不中，中者信善，其如不中者何？以日继月，乃至累年，乖谬既多，不亡何待？⑤

正是在这样的指导思想之下，唐初实行双重制约的三省制。但“成也萧何，败也萧何”，随着时间流逝，晚年的唐太宗及其以后的统治者对隋亡教训的感触逐渐减弱，唐初三省制也逐渐在政事堂和中书门下制度的发展中名存实亡。

回顾前文，通过对“三省制能制约皇权吗？”“唐初统治者为什么会实行（完善）这样的三省制？”“唐初三省制的结局又如何？”以及“为什么会是这样的结局？”等问题的分析，在教学中，我们可以引导学生逐渐形成两个基本结论：

其一，君主专制的本质是“人治”，而“人治”决定了再好的制度也可能只是一纸空文。在君主专制制度下，三省分权和宰相集体议政制度能否实行，其先决条件在于是否有一个善于“理政”和“纳谏”的好皇帝。三省制所以能在唐初实行得这样完善，是由于有一个能从善如流的李世民的支持和倡导。一旦遇到昏庸、专横的皇帝，这一制度的厄运就要来临。这就决定了唐初三省制被破坏的必然命运。江苏高考卷第21题材料二中宰相刘之“赐死于家”的结局就是一个很好的注脚。

其二，皇帝始终是不断地、有意识地支持一个低级机构向前一个对君权有威胁（相权等）的机构分权甚至是取而代之的，正如“中朝”和“外朝”只是相对的。元初年，司马光曾上了一个奏折，概要回顾了三省的由来。尚书原本是皇帝身边的掌管文书的小官，由于皇帝的信任而成为朝中要员，尚书台也逐渐发展成为一个实权机构，但也因此产生了对皇权的威胁。于是，皇帝又在身边设立一个亲近的机构中书省，以其典掌机要，秉承君主意志，起草诏令，发布密诏，分割尚书台的权力。随着中书省权力的加重，皇权受到新的威胁，于是，原属皇帝侍从机构的门下省又逐渐受到倚重。

综上所述，在教学实际中通过对关键难点知识的补充，既可以使学生能更全面、准确地掌握唐初三省制、政事堂以及北宋中书门下等概念，也可以加深学生对古代中国君主专制制度发展演变以及“人治”这一本质的认识。

【作者简介】余文伟，男，中学高级教师，浙江省嘉兴市第一中学历史教师，主要从事高中历史教学与研究工作。

【责任编辑：李婷轩】