基于X—低效率理论的政府预算绩效管理研究

李婷

摘要：政府预算绩效管理作为公共财政预算管理改革中的重要组成部分，对其进行理论研究和实践探讨具有深刻的理论背景。本文首先提出X-低效率理论，以及它在政府预算管理改革中存在的一些问题，最后指出要利用绩效管理来加强政府预算管理改革。

关键词：财政预算；X-低效率；绩效管理

中图分类号：G642.0；F81 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）05-0015-02

一、引言

近年来我国在全面构建公共财政体系中采用了部门预算法、政府采购法和国库集中收付制度。并于2007年进行了政府收支分类科目的预算管理改革，随着公共预算改革的不断推进，公共预算管理更加要求公开透明和实效性，同时要加大监督力度。因此构建稳定的公共财政体制还离不开政府预算绩效管理改革。近年来，许多经济学家以及公共职能部门通过对国外政府预算绩效管理进行研究与学习，对我国相关试点改革积累一定经验，但同时还存在许多不足。X-低效率理论则从改革的根源出发，为改革提供了理论依据以及在的实践前提下，从政府部门自身存在的问题着手来分析政府部门低效率问题，为改革提供了可靠性和必然性依据。

二、政府预算绩效管理改革中的X-低效率理论

1.X-低效率理论的内涵。X-低效率主要是指一种组织或动机的低效率，也被称作是一种来历不明的非配置低效率，其中X代表造成配置（低）效率的一切客观存在的因素。从经济学的角度讲，如果厂商要素投入量既定，要素投入变化可以使得某些产品的产出增加但并没有使其他产品产出减少，这说明厂商不存在低效率，反之则被认为存在低效率。可以将经济学角度的这种效率理论推广到政府部门，如果政府投入资金在某一部门不能充分利用，或政府行政部门没能充分利用资源，从而导致政府部门X-低效率。

2.X-低效率的成因及表现。与经济学中的资源配置效率不同，政府预算的X-低效率是在社会经济活动中世纪存在的各种“非配置性低效率”问题。其产生的原因主要是部门与主管机构之间存在委托—代理关系，实施和管理成本过高或合同规定缺乏科学设计，激励与监督手段不合理。在低效率条件下，追求预算最大化的官僚们在行使职权的过程中受到更少的限制，会获得更大的职权空间为自身谋利。同时政府组织机构的激励机制和约束机制会排斥这种低效率的产生。我国现在公共部门“X-低效率”的主要表现为政府行政成本费用高昂、行政产出不均衡以及政府寻租行为。

三、政府预算管理改革中存在的X-低效率问题

1.预算管理改革中政府使用财政资金不合理。我国政府预算管理的发展历程是从计划经济到市场经济的不断发展中进步的，预算管理的改革目标是建立与市场经济体制相适应的预算管理模式。但在目前我国的宏观和微观预算管理过程中还残留着传统的预算管理理念，例如在对预算资金的管理过程中仍然存在着重投入轻结果的观念。对资金的使用结果没有有效的监督，造成资金的严重浪费等问题仍存在。没有预算的政府是“看不见的政府”、是不负责任的政府，因此要用预算来对政府的行为进行控制，使政府行为在合法的范围内发挥最大的作用。通过预算可以为政府行为事前提供一个参考依据，也是政府行为发挥最大效力的重要因素，预算可以从根源上防治腐败问题，同时对于X-低效率也是有一定的预防作用。对预算政府资金的合理使用，缩减不必要支出，进行有效监督。

2.预算管理改革中预算执行目标不到位。无论是从预算的编制、审批再到执行，这一过程中预算并没有真正达到公开、透明的原则，预算编制不科学、不合理，最终导致预算的准确性不高。审批环节不严谨也会导致预算编制所规划的预算资源流向不完整。政府预算约束不强，存在预算软约束的前提下，政府部门根据职权任意使用预算资金，甚至动用历年结余资金、项目资金等、未经批准擅自调整预算或自行安排预算支出、未按规定及时解缴规费收入等。政府预算管理中的执行环节不到位，正是X-低效率理论中的偏离成本原则，政府部门的预算与设定的并不相符合，导致在执行时支出成本远远大于政府的预算，预算编制人员中的低效率问题也会导致编制出的预算报表失真，在接下来的审批执行环节中仍然存在着预算失真，有违初衷的表现存在。

3.政府预算公开透明度不强。在制定财政支出时，支出的规模和结构偏好与原计划目标明显偏离。在预算管理中，委托人将预算资源委托给政府相关部门去执行，这种委托代理关系在信息不对称的条件下，委托人不能掌握全部的真实信息而不能明确了解代理人的行为选择的效率。因此代理人及时公开信息是完全必要的。此外，这种委托代理关系的形成一个完整的合约需要以下几个条件：委托人希望通过合约得到自身效率的最大化，即达到自身利益的最大化；代理人从该合约中获得的期望值要大于不接受该合约的最大期望绩效；代理人在此合约云逊的范围内可以自行选择能够使自身获得最大效益的行为。在存在委托—代理关系的情况下，这为X-低效率的产生提供了较好的条件，当存在第三方代理人的情况下，不仅会加大政府部门的成本增加，同时也会存在暗箱操作的几率的加大。同时在预算透明度加强的情况下，对政府预算的公开程度上并不会使公众可以轻易的读懂我国这本预算的账本。

四、绩效预算管理改革可以有效解决政府预算管理改革中的X-效率问题

1.加强政府预算绩效管理的制度建设，避免出现X-低效率。首先应实行部门预算为主体的管理体系，从源头上控制低效率的发生。同时财政、审计、人大作为监督控制主体应该从内部加强人员培训，积极探索专业评价或咨询中介机构的介入模式。其次在充分调查研究基础上，制定政府部门的预算绩效规划。从制度体系上预防低效率发生。根据不同公共部门职责、社会发展客观需要，以及预算约束等选择科学、合理的部门绩效目标，制定公共部门的近期年度预算绩效计划和中远期预算绩效战略规划，精确完成政府部门工作，将绩效目标与部门预算科目相结合的信息进行合理分类与管理。最后要合理编制预算报告，结合预算绩效管理成果，加大绩效管理信息的披露与公示制度，制定科学、有效的奖惩问责制度，最大限度的发挥预算配置优化调整的积极作用。

2.完善政府预算绩效管理的技术手段，确保X-低效率零发生。首先制定科学、合理的公共部门绩效产出和结果指标。公共部门对这一指标设计应有充分考虑其对支出效率与效益的合理规划，将产出结果指标作为考核控制的因素，根据不同的效益类型及时调整预算绩效管理重点。建立综合绩效标准，如部门间横向比较标杆、自身纵向的历史标杆，以及部门绩效目标责任标杆。其次加强公共部门运用预算绩效管理的能力建设。公共部门要加大自身的管理建设，通过运用有效的管理来改进自身的预算管理系统，与预算绩效管理相联系的会计制度可以考虑从收付实现制到采取权责发生制的转变，适时调整我国传统的收付实现制会计制度，应向权责发生制靠拢。最后要调整部门预算支出分类科目的设置，政府预算支出功能分类与支出经济分类相结合的方式来应对政府预算管理改革，及时解决好现行政府预算科目设置中存在的不合理问题。通过对项目不同阶段的不同方法评价，形成一个开放的评价系统，保证资金的使用效率。

3.充分发挥群众监督作用，防止政府X-低效率的产生。政府预算体制的透明化可以加强责任的落实，对政府部门来说，政府的财政支出是否达到了预算的目标，或是说是否真正实现了委托人的委托意愿，以及最终的结果是否是委托人最初的愿望，这一系列过程都离不开群众的监督，群众是最具有发言权的。通过加大群众的公共监督力度可以推进政府机构改革的顺利进行。政府绩效预算管理改革中的外部监督的舆论导向是不可或缺的，只有发挥出第三方的监督权力，从本质上杜绝委托—代理关系形成中的一些不透明原则，也可以加强政府预算软约束的一些不合理的规则。公众作为监督者，更容易发现问题。政府可以及时调整方法来预防X-低效率的出现，从公众的角度来解决政府的低效率行为则更具有说服力。

五、结语

根据公共经济学的理论分析，同时结合我国市场经济体制改革实践，我国政府预算绩效管理改革应本着真实、透明、公开的原则，采用渐进式、多样化的方式，同时具有前瞻性的改革眼光去面对遇到的一系列问题，要以部门预算为主体和基础，以项目支出为改革重点，同时关注支出的产出与结果是否一致，加大理论指导和事后监督，在明确改革的基本思路下，建立我国政府预算绩效管理的改革框架。X-低效率理论为我国政府预算绩效管理改革奠定了坚实的理论基础，在理论指导下进行的，同时也是根据我国经济发展的客观规律来展开的预算管理改革，在改革中运用新的思维和方法，同时发挥出广大群众的监督作用，这也是推进我国公共财政建设与改革的客观需要，有着重大的理论和现实意义。最后还应正视我国预算管理制度的现状和存在的问题，本着现有的客观条件来正确认识改革的实质性局限，坚持扎实推进、目标长远的改革精神，加强预算机构与职能部门的相互配合，避免出现将改革演变成新的部门利益争夺手段或产生消极面对改革的不利影响因素。

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