治理视角下的公共教育服务问题研究①

蒲 蕊，沈胜林

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

治理视角下的公共教育服务问题研究①

蒲 蕊，沈胜林

（武汉大学，湖北 武汉 430072）

随着社会经济的发展，公共教育服务引起了广泛的社会关注，成为各国政府和教育管理部门研究和探讨的重点内容之一。在公共教育服务中，除政府这一公认的治理主体外，学校、社会组织、市场、公民个人都是重要的治理主体。公共教育服务中存在的突出问题是治理理念相对缺乏、治理主体相对单一、治理权力过于集中、治理行动相对分散，进而提出构建公共教育服务中的宏观决策机制、管理协商机制、政策保障机制、资源共享机制以及监测评估机制。

公共教育服务；治理；治理机制；治理工具；问题；对策

教育是最大的公共服务领域之一,也是和谐社会构建中最重要的基础领域。教育涉及面广，它关系到国家和社会的稳定，关系着广大家长和学生的教育需求。在传统教育服务和管理模式下，教育服务中的政策导向以及不同主体在权利和利益的分享上存在一些争议。在当前社会转型的关键时期，公共教育服务还不够完善，存在诸多有待解决的问题，包括如何确保公共教育服务有效实施，有关个人和群体的权利和利益如何处理，如何在教育领域进行资源的合理分配等。另外，教育公平问题也凸现出来，具体表现在不同利益群体受教育机会并不平等，社会教育资源配置不够合理，教育质量匹配跟不上。［1］因此，有必要从治理角度对公共教育服务问题进行研究，重新思考“国家、社会、市场”三位一体的作用，以进一步推进公共教育服务的发展。

一、公共教育服务治理主体的内涵

在公共教育服务中，政府已不再是公共教育事务的唯一管理者、公共教育服务的唯一提供者和责任者。除了政府外，学校、社会组织、市场乃至公民个人都是公共教育服务供给的重要主体。虽然政府是公共教育事务的主要管理者和责任者，但政府并不是唯一的主体，社区、家长、自愿部门、众多的非政府组织与私营部门，甚至跨国组织或国际性组织，都可以在共同的目标下共享资源、互动合作，成为良好公共教育服务的组织者和提供者。［2］

有权利参与到公共教育服务中来，同时他们在维护公共教育价值、促进公共教育民主管理、推动公共教育服务发展、实现社会和谐等方面蕴藏着巨大潜能并扮演重要角色。［3］

当然，因为公共教育服务主体存在多元化，根据其呈现的不同特点，也可采用其他划分方式。例如，公共教育服务主体可划分为政府部门、志愿性部门和营利部门这三大主体。各主体在服务部门和结构特质上存在差异，这也决定了它们在公共教育服务提供方面具有不同的分工。当然，各主体之间同样

需要构建弹性的合作关系［4］（见表1）。

表1：政府部门、志愿性部门与营利部门在提供公共教育服务上的结构差异［5］

从公共教育服务主体来看，尽管政府、学校、社会组织、市场等在地位上是平等的，在关系处理上是并列的合作伙伴关系，在功能界定上也是相对独立的，但在教育服务的提供、生产和监控过程中，却表现出相互需要、共进共退的依存关系。因此，针对公共教育服务阶段，我们可以主要划分为义务教育阶段、非义务教育阶段以及社会教育阶段三个方面。［6］不同阶段下，公共教育提供方式、生产方式、管理方式以及监控方式有所不同。

二、当前公共教育服务治理中存在的主要问题

（一）治理理念相对缺乏

在21世纪，教育的主要目的就是培养社会所需要的合格人才，因此教育应当体现以人为本的时代核心精神。然而，在现阶段的公共教育服务中，由于治理理念的相对缺乏，公共教育服务在关注人的现实和未来发展，挖掘教育所培养人才的潜能，重视教育价值实现等方面做的不够。现阶段，虽然提出了“建设服务型政府”的理念，但因为政府没有充分转向到治理职能观，因此在公共教育服务方面，常常出现一些“错位”、“缺位”和“虚位”的“三位”情形。［7］这些状态影响着公共教育服务的发展。因此，政府必须采取措施促进公共教育理念的全面形成和政府职能的充分转变，积极推进并建立完善的公共教育服务体系，进而把公共教育服务的发展落到实处。

（二）治理主体相对单一

现阶段的公共教育服务治理主体相对单一化，而公共教育服务关系到国计民生问题，公共教育服务项目的性质和特点具有特殊性，必须充分发挥多元治理主体的作用。在公共教育服务的治理主体上，传统的公共教育服务中一般都是以政府为主体，多采用“包办式”，这虽然在一定程度上有利于统一教育目的和目标，在教育方针和政策的执行方面也容易得到贯彻落实，同时国家在教育事业的管理和控制上也做的比较到位。但是，过多强调政府一元主体，强调规范统一，在管理方面缺乏比较灵活的机制；而地方缺乏自主权，凡事按上级指示，造成学校产生极大的惰性。因而在办学模式创新、办学经费筹集、办学水平提升等问题上存在很大局限性。另外，治理主体相对单一化，不利于促进协同合作，因此学校也很难办出自身的特色，没有真正调动家长、社区以及社会机构参与到公共教育服务领域，许多有关教育发展的理论和现实问题，都未能很好解决。这也使办学主体的积极性受到抑制，难以促进多方办学的主动性，也很难在教育质量和教育公平问题上最大限度地保证广大人民群众的利益。

（三）治理权力过于集中

在教育治理权力方面，传统的治理经历了中央集权型治理和地方分权型治理，这两种治理方式都有一定的可取之处。在公共教育服务治理中，仅采用中央集权型或地方分权型的治理方式是不够的，应该结合以上两种治理，更多考虑采用均权型治理方式。［8］目前公共教育服务体系中，治理权力主要还是集中于政府部门，政府没有下放足够的服务权和委托管理权限，在间接提供公共教育服务方面做的不够。而且从具体表现看，政府往往对公共教育服务微观事务干涉较多，服务效率相对低下。同时，因为治理权力过于集中，政府对公共教育权力下放不够，人民群众对公共教育的利益需求了解不全面，问题有时难以得到及时解决。由于对于一些专业性的微观领域，因其具有专业特点，政府有时显得力不从心，难以完全处理好这些微观的公共教育服务事务。另外，因为治理权力没有足够下放，社区、社会机构以及其他中介组织无法有效参与公共教育服务，导致公共教育服务在微观执行方面存在一些问题，如办学需求难以满足现实需求，收费措施存在单一化，关于政策制订考虑面也不周全，导致公共教育服务的治理措施难以真正起到实效。

（四）治理行动相对分散

由于公共教育服务问题的复杂性，加上不同治

理结构和治理工具都有其自身的特点，因而当前的公共教育服务治理行动难以统一。从具体表现来看，目前我国公共教育服务结构不够优化，国家在人才培养及调配上的整体协调性较差，高层次人才和技术型的基础人才需求难以有效保证，而一般性的人才却处于饱和状态。由于公共教育服务治理行动呈分散化，政府部门受各种条件限制，有时缺少全局性的布局和规划，在治理网络协调和整体调控上都有待改进。另外，因治理行动相对分散，针对公共教育服务标准制订和公共教育服务目标达成问题，地方各机构各行其是，公共教育服务的整体水平和教学质量受到影响，其治理结构显得比较混乱。同时，由于我国经济发展的实际状况并不乐观，地区之间存在很多差异，而政府及其他治理主体对公共教育服务的治理行动没有达成统一，因此公共教育服务的投入分配并不科学，公共财政策体制也未能有效建立。同时在控制、协调和评价等规范管理方面［9］，也迫切需要公共教育服务统一治理行动，加强治理手段，强化治理效果。

三、公共教育服务治理机制构建与治理工具选择

公共教育治理有效运作的基础是相互依赖的治理主体通过集体行为的互动，形成一套有效的治理机制，进而实现共同的治理目标。我们知道，美国公共教育改革有三大治理机制：责任制、选择机制和透明化。［10］目前，我国教育改革正处于内涵发展的关键时期，公共教育服务的治理机制主要体现在以下五个方面。

一是公共教育宏观决策机制。理想的公共教育服务宏观决策应该是高度科学化和民主化，决策者要考虑多方的改革建议，建立各方利益参与的教育决策机制。要强化社会的参与度，加强公共教育服务与社会结合。具体来说，在保证教育目标的前提下，在决策上可考虑强化学校与企业的合作，增强学校与企业之间的联合办学，以加强促进科学技术转化的可能。同时要促进社区和家长强化理念，积极参与公共教育服务决策机制的构建。

二是公共教育管理协商机制。公共教育治理主体是多元的，组织结构也是合作伙伴式的，需要有效的协商机制来调整行动主体间的关系，最终实现良性互动，进而共同解决所面临的公共议题。在建立政府与社会组织的互动中，要注重其关系的改变，由原来的专属性和排他性变成了一种合作关系，并且要求多方主体共同进行公共教育的管理，坚决杜绝了以往的被动“统治”的关系。

三是公共教育政策保障机制。政策是必不可少的，公共教育政策应该有相应的行动措施，而这些行动措施还要从经费上进行保障，还有一些必须要从法规上进行保障。

四是公共教育资源共享机制。公共教育服务目的之一就是要合理配置教育资源，最大限度促进教育优质教育资源的共享和利用率，因此需要建立资源共享机制。

五是公共教育监测评估机制。现代公共教育宏观管理已不再局限于改革与决策，更重要的是要对整个公共教育服务系统进行监测与评估，确保公共教育服务内容和效果的透明化。［11］

除公共教育服务治理机制外，公共教育服务治理工具的选择也同等重要。从治理工具来看，西方国家提出促进公共教育服务治理主要有两类工具：参与技术和参与策略。在公共教育服务治理工具上，当前西方国家在实践探索中已提出并发展一些比较成熟的治理工具，如劳伦斯·沃特斯等人（Lawrence C.Walters）开发的目的“问题参与工具”，托马斯开发的“有效决策参与工具”，克雷顿开发的“参与目的分类工具”等。［12］

在治理构架中，公共教育服务治理工具直接影响公共教育服务提供的制度与策略，影响着公共教育产品的生成，还影响着不同参与主体的相互行为。美国学者萨瓦斯（E.S.Savas）提出了公共教育服务制度安排的十种具体形式，包括政府服务、政府出售、合同承包、特许经营等，当然这些制度安排工具也只是停留在理论模型。

治理工具选择需要考虑到多个方面，包括公民与政策层级系统的支持度、目前的预算制约、文化规范的影响、制度决策工具的合理合法性等。鉴于此，在选用合适的治理工具上，政府必须把普通公民、社会组织、市场组织、利益群体等纳入政策制订和执行过程，考虑依赖性，注重权变性，注重执行效率及效果。在处理不同主体行为利益关系时，要考虑更多选择，也需要在传统治理工具外进一步创新，

寻找更多的新的治理工具。

四、优化公共教育服务治理的思路与对策

公共教育服务在理论与实践上均有其自身的显著特点，要在公共教育服务领域实现有效治理，需要从以下四个方面入手。

（一）全面形成治理理念，营造公共教育服务氛围

在全面形成治理理念的细节上，具体来说就是要加强公共教育服务治理理论水平，提升人民群众对公共教育服务的良好认识。进而通过公共教育服务来促进人的全面发展，促进人的素质的全面提高，促进科学教育目标的达成，进而促进社会主义经济发展与和谐社会的构建。当然，要使公共教育服务体系的理念能得以有效实施，就必须坚持党的教育方针政策，牢固树立全面的教育观，加强教育教学的改革进程，大力实施素质教育。同时，要把社会教育、学校教育和家庭教育的理念和方法结合起来。

在学校工作治理理念上，要以促进和培养每一位学生的品质和能力为出发点，要注重德育教育工作，要营造良好的教育教学环境，创建良好的校园文化精神。［13］在社会方面，要强化社会的参与度，加大教育与社会的结合，可以在保证教育目标的前提下，考虑强化学校与企业的合作，增强学校与企业之间的联合办学，加强促进科学技术的转化。同时要促进社区和家长转变思想观念，积极参与教育服务体系的治理，全面形成公共教育服务的良好氛围。

（二）科学确立多元主体，实现公共教育协调发展

要实现治理主体的多元化和社会化，实现政府治理方式的转变，就是从政府统揽一切的管理方式向多中心治理的方式转变。在教育领域中，既需要政府、学校注重办学效益和进行有效管理，更要引入社区和其他社会中介机构参与公共教育服务的治理并成为主体。当然，还需要设置能与教育中介组织的科学发展相适应的执法机构和监督机构，以便从实际出发，对现已存在的教育中介组织进行合理引导与优化，以促进公共教育有序发展。

另外，在建立政府与社会组织的互动中，要注重其关系的改变，由原来的专属性和排他性变成了一种合作关系，并且要求多方主体共同进行公共教育的管理，坚决杜绝了以往的被动“统治”的关系。［14］同时，要淡化体制上的所有制关系，不要过度强调其是私有还是公有。在政府与社会机构的合作中，只要是能促进公共教育服务的发展，政府均可进行合作，实现公共供给提供者的多元化。在公共管理职能和权力方面，政府以前承担的部分内容，需交给公民或社会市场组织来承担。在办学体制方面，政府垄断的方式必须被打破，鼓励非政府力量参与办学体制的建设，并给予以政策支持。在公共教育投资方面，注重多方筹措资金，如在政府主要投资下、多个渠道筹措教育经费，解决政府财政压力；在教育的管理方面，调动社会参与的积极性和主动意识。

（三）注重治理权力多中心化，强化公共教育均权型治理

由于政府在公共教育领域存在“失灵”现象，一元制权力的治理已经不适应市场需求，必须强化国家、社会、市场三维框架，运用治理理念精神，在公共教育事务的管理过程和服务职能上，重新界定其治理作用，实现公共教育治理权力的多中心化。以前的治理权力多集中在政府手里，教育服务体制是一种单一主体的中央集权模式，现阶段需提倡以政府为主导，学校、家长、社区以及社会组织机构等多元主体共同参与治理。

从现阶段的公共教育的权力上看，政府并不具有唯一的话语权，其他多元主体可以和政府部门一样，建立实现共同的目标和资源共享型的互动合作机制。在治理权力特色上，实行有限理性和公共管理；在治理权力范围上，强调合作，由全能政府、有限政府变为合作型政府；在治理权力的程度上，结合行政手段与政策，中央应与地方权力共享，中央只是进行有限的干预和领导。只有注重权力多中心化，强化均权型治理［15］，才能促进公共教育服务的和谐健康发展和教育目标的达成。

（四）注重治理行动的合作化，深化政府及社会机构对公共教育服务的管理

在公共教育服务治理体系的构建下，政府与非政府组织、学校、公民组织，还有私营部门和相关利益集团，这些治理主体可进行对话、协商和相关集体行动，对某些公共教育问题或公共教育管理中的相关事务进行协调管理，建立共同解决公共问题的纵横向交错的组织网络，以达成共同治理目的。各

治理主体之间遵循的不是权威关系，而是遵行共同准则的相互性逻辑，去除了科层制的部门和组织形式，众多治理结构主体形成的是一种伙伴关系。

总体说来，当前教育服务正处于内涵发展时期，在公共教育服务结构体系的建构中，教育改革决策上要注重科学化和民主化，注重机制建设。在公共教育服务合作伙伴式的组织结构中，要通过多元合作协商制来不断调整和理顺各主体之间的关系，最终通过多方行动来解决面临的公共议题，实现协调发展。

当然，在深化公共教育服务治理方面，要考虑到各种现实需要，不断扩大公共教育服务的覆盖面，加强创新公共教育服务体制。同时，要考虑不同年龄段、不同教育消费群体、不同职业类别的群众对公共教育服务的需求。［16］总之，不管哪一种公共教育治理结构，都要注重提高质量和效益意识，关注教育公平和社会公平，尽可能让更多的国民惠及公共教育的影响效果［17］，从多渠道、多角度展现公共教育的公平原则和公共性。

［1］刘海波.促进和谐社会构建的公共教育服务改善机制研究［J］.国家教育行政学院学报，2008（2）：47-51.

［2］蒲蕊.公共教育服务体制创新：治理的视角［J］.教育研究，2011，（7）：54-59.

［3］［6］［11］上海市浦东新区社会发展局.中国教育改革前沿报告－浦东新区教育公共治理结构与服务体系研究［M］.上海：上海教育出版社，2009：79，128-129.

［4］［12］陈振明.公共服务导论［M］.北京：北京大学出版社，2011：112、230-231.

［5］Ralph Kramer.Voluntary Agencies in the Welfare State［M］.Berkeley：University of California Press，1987：1-4.

［7］［8］尹后庆.建立和完善公共教育服务体系的思考［J］.教育发展研究，2009，（1）：22-24.

［9］吴二持.论教育行政体制改革的若干问题［J］.教育理论与实践，1994，（2）：23-26.

［10］褚宏启.教育公平与教育效率：教育改革与发展的双重目标［J］.教育研究，2008，（6）：7-13.

［13］何劲松.公共教育服务水平是和谐社会的重要指标［J］.教育科学研究，2007，（2）：16-18.

［14］董石桃.大部制视域中的高等教育行政体制改革［J］.中国高教研究，2010，（7）：8-12.

［15］吴景松.政府职能转变视野中的公共教育治理范式研究［D］.上海：华东师范大学，2008.

［16］靳希斌.政府教育管理职能转变与公共教育财政体制建构［J］.现代教育管理，2011，（10）：1-4.

［17］张茂聪.我国教育公共服务体系的创新及构建［J］.中国教育学刊，2009，（5）：10-12.

（责任编辑：杨 玉；责任校对：赵晓梅）

AResearch on Public Education Service from the Perspective of Governance

PU Rui，SHEN Shenglin

（Wuhan University，Wuhan Hubei，430072）

With the development of social economy，the public education service has caused widespread social concern，which has become one of the important content of researches and focused by the administrative departments of education and governments in different countries.In public education service，in addition to the government that is accepted publicly as one of the governance body，the schools，the social organizations，the market，and individual citizens are important governance bodies.The outstanding problems that exist in public education services are a relative lack of management concept，the governance body is relatively single，the governance power is over-concentrated，and the governance actions are relatively scattered.Then put forward the thoughts on building the macro decision making mechanism，management consultation mechanism，policy guarantee mechanism，resource sharing mechanism as well as the monitoring and evaluation mechanism.

public education services；governance；governance mechanisms；governance tools；problems；countermeasures

G40-011

A

1674-5485（2015）06-0036-05

全国教育科学规划教育部重点项目“基于国家中长期教育改革与发展规划的校长胜任能力模型研究”（DHA090168）。

蒲蕊（1969－），女，辽宁锦州人，武汉大学教育经济与管理研究所所长，教育领导研究中心主任，教育科学研究院教授，博士生导师，主要从事教育管理和学校领导研究；沈胜林（1980－），男，湖北麻城人，武汉大学教育科学研究院博士生，武汉工程大学讲师，主要从事教育管理研究。