基于政策工具的跨界环境治理实质性合作机制探究—— 以京津冀大气环境治理为例

谢中起，荣 硕

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

基于政策工具的跨界环境治理实质性合作机制探究
—— 以京津冀大气环境治理为例

谢中起，荣 硕

（燕山大学 文法学院，河北 秦皇岛 066004）

随着京津冀大气环境污染问题日益突出，三地政府间的有效合作倍受关注。选择恰当的环境政策工具，建立一种实质性合作模式成为有效解决跨界环境治理问题的关键。这种实质性合作模式包括成立三地政府合作组织、建立政府间环境治理协调机构、建立由中央政府组建的跨行政区域的大气质量管理部门和联防联控机制三个方面。

政策工具；跨界环境治理；京津冀一体化

环境治理不同于其他领域的治理，其成本投入期长，见效慢，有些问题的治理甚至在一届政府的任期内都难以见效，使得地方政府之间在环境问题上的合作动力不足，步履维艰。若使政府间环境合作走上实质性发展的道路，必须选择恰当的环境政策工具，强化引导、激励和规范作用。

一、环境治理的政策工具种类

当代公共政策分析将政策工具（policy instruments or tools of government）界定为“实现政策目标或结果的手段”。据此，环境政策工具可理解为政府部门实现一定时期内的环境治理目标而采取的具体环境机制、措施和手段的总和。这些不同的环境政策工具已成为环境政策的有机组成部分，构成国家整个环境政策体系的基本单位。

环境政策工具作为影响环境治理目标的重要因素之一，有其自身的特殊性。它是政府在对环境和资源进行有效管理时所采用的具体措施，有特定的适用范围。环境政策工具作为解决特定环境问题的基本手段，它是连接目标与结果的纽带。因此，环境政策工具是作为治理手段而非目的而存在的。生态环境作为一种公共物品，具有外部性特征，其市场分配机制存在市场失灵问题，生产者或消费者的经济活动在获得利益的同时会将污染成本转嫁给社会，因而需要政府制定制度、机制避免环境污染的外部效应。

随着各国环境治理理论和治理实践的发展，作为技术和手段的环境政策工具也在不断发展和变化。从20世纪70年代开始，环境政策工具发展大体表现为控制型环境政策工具、经济激励型环境政策工具和自愿型环境政策工具的依次变革，三者之间比较如表1所示。

表1 环境政策工具分类

从表1可以看出，以上三种环境政策工具各有优越性。控制型环境政策工具主要以政府部门强制力量为基础，在复杂的环境治理问题和污染控制方面能够发挥有效作用，具有很强的针对性和操作性。

基于市场的经济激励型环境政策工具具有明显的利益刺激因素。它促使生产者和消费者将其活动的外部效果纳入经济决策之中，促进污染防治技术的创新和扩散，在整体上形成低成本、高效率的污染防治体系[1]。它可以有效利用市场获得污染源的相关信息，使生产者在生产成本与环境管理成本之间进行理性比较和选择，因而在整体上成本较低。

自愿型环境政策工具建立在政府与企业相互信任的基础上，可以有效减少政府的监督成本，同时企业获得更大的灵活性采取更适合自身的技术，促进污染治理技术的创新。

上述分析表明，三种政策工具在自觉性方面呈现出依次升高的特点，但这并非意味着要对政策工具做理想化选择。而应将社会实际考虑进去，政治、经济、社会文化状况均会对政策工具选择产生影响。因此，在不同政策环境下，决策者对环境政策工具的选择各不相同。

二、跨界环境治理及其政策工具选择

1. 跨界环境治理的特点

跨界环境治理是指根据行政区域的划分，为了满足特定区域大多数或全体成员的需求，治理主体通过协商或合作等方式，对跨越两个行政区域以上的环境资源进行污染治理、综合保护，实现治理范围内各区域主体共同受益。跨界既指跨单一国境内的不同行政区域，也指跨世界不同主权国家范围。本文主要针对单一国境范围内跨界环境治理进行研究。

跨界环境治理与普通的环境污染治理事件相比较，具有明显特殊性，主要表现为治理对象的跨区域性。跨界环境治理对象多为跨两个或两个以上行政区的污染问题，普通的环境治理则局限于单一行政区域；权力主体多中心化。跨界治理注重协作关系的构建，打破了行政区划的刚性限制，不再以某一行政区政府作为绝对治理中心；跨区域的外部性。作为公共产品的环境资源，因其外部性导致环境治理设施和技术的供给往往无法避免“搭便车”产生的问题。

我国长期实行按照行政区域划分的管理模式是公共事务治理缺乏效率的重要原因之一。当前，我国跨界环境治理模式呈现条块分割的状态，地方政府往往将中央政府下达的命令作为其唯一的行动准则，并且普遍存在自身利益，造成地区间行政资源难以整合和利用。因此，“有必要进一步健全跨界环境治理的政府区域间的合作机制。建立地方政府横向环境治理协调管理机制，平衡地区之间的利益，推动跨界环境治理由末端治理转向系统治理”[2]。

地方环保部门的财权和人事任免权大多集中在地方政府控制之中，造成环保部门在执法过程中容易受到地方政府的强制干涉。“环境管理机构的法律地位不稳定，造成机构设置经常处于变动之中，设立和取消的随意性很大。”[3]随着环境问题日益受到关注，政府环保部门职能不断强化，必须增强地方环保部门的独立性和稳定性，“削弱地方环保部门对地方政府的完全依赖，增强上级环保部门对下级环保部门的领导力度”[4]。强化环保部门的垂直领导管理，扩大环境管理机构的职权范围，有利于贯彻中央环境政策与目标，保障环保部门作用的发挥。

2. 跨界环境治理的政策工具选择

“政策工具的选择不是一个简单地将定义好的问题和选定好的工具相匹配以机械地执行政策的过程，而是一种逻辑的行动过程。”[5]作为实现环境治理目标的关键因素，选择有效的环境政策工具十分重要。选择适当的环境政策工具应坚持以下四个标准：

时效性。环境政策工具的选择必须与现有的社会制度和社会总体情况相匹配。“奥斯特罗姆由基础设施的研究得出结论：如果制度安排不能对变化的环境做出反应，那么基础设施的可持续性很可能遭到破坏。”[6]因此，环境政策工具能够随着社会大环境的变化而变化，具有很高的动态效率。

可行性。被选择的环境政策工具是否可以被执行且达到预期的政策执行效果。它包括技术可行性，即政策工具方法论方面的可能性；政治可行性，即以公共利益作为工具选择的出发点；经济可行性，即政策工具的实施成本控制在一定范围内；社会可行性，即社会各方面对环境政策工具的认可、接受以及提供支持的可能性。

有效性。主要包括两方面：效果，即环境政策工具实现既定环境治理目标的程度；效率，即环境政策工具实施的成本与效益的比率，最佳结果是成本投入最小化同时带来环境治理效益最大化。

导向性。环境价值观反映的是人们对环境存在状况的理性思考，科学合理的价值观有助于改变人们对待环境的行为，改善人与自然的关系，促进社会的和谐发展。环境政策工具的选择应遵循一定的价值观导向，实现社会、经济、环境的协调可持续发展。

“公共事务治理的新模式是在对传统治理模式批判的基础上逐步发展起来的，但是新模式不是对旧模式的完全替代，传统的科层式治理结构以及与之相适应的命令与控制型管理手段仍会继续存在，并将继续起着主导作用。环境领域也不例外。”[7]由于跨界环境问题的复杂性，需要在治理过程中对各种影响因素进行权衡，因而没有一种政策工具是最优的、通用的。为了同时满足多个目标，通常需要综合使用政策工具。

三、京津冀大气环境治理的政府间实质性合作

制定京津冀一体化发展战略的根本目的在于通过加强三地间合作，合理配置资源，实现经济、社会、文化以及生态等领域的协同发展。其中，生态合作是目前京津冀三地发展的首要任务。在生态领域中，空气质量问题已成为影响三地人们生活的突出问题，成为制约经济社会发展的重要瓶颈。

区域间合作可分为多种形式。从主体角度可划分为政府合作、企业合作以及社会合作；从合作领域角度可划分为经济合作、教育合作、社会合作、科技文化合作以及生态合作；从合作性质上则可划分为竞争性合作、共赢性合作以及错位式合作。当然，还可根据合作结果将其划分为非正式合作和实质性合作。实质性合作是与之前京津冀三地之间的合作形式相比较而提出来的。以往，三地政府之间的合作大多局限于各种会议形式和口头约定，对环境治理的协调配合积极影响不大，并且缺乏稳定性和实践性。而实质性合作更加强调三方合作的常态性和权威性，使得合作由书面文件走向具体实践。促使三地政府走向实质性合作的政策工具主要有：

建立政府间环境治理协调机构，由国家级官员总体负责。大气环境作为准公共产品，相关利益主体虽然对其拥有共同愿景，但各方都存在搭便车的心理。面对地方政府间的利益博弈，仅靠利益各方自主协调难以奏效，必须靠权威机构运用控制性政策工具加以协调。

在这方面可以借鉴美国的经验。美国十分重视跨区域间的政府部门合作，成立了专门的管理机构承担协调职能且级别较高。“联邦设立环境质量委员会是一个典型的高层环境管理协调机构，通过举行会议或论坛、制定环境计划或规章、签署双边或多边协议、调解或仲裁冲突以及发布环境信息等。”[8]环境质量委员会是美国联邦政府一级的环境管理机构，它直属于总统办公厅，直接对总统负责。最近，我国已建立的以国务院副总理张高丽为负责人的京津冀协同发展领导小组有利于从中央层面推进京津冀三地政府大气环境治理的开展，同时京津冀协同发展领导小组可以利用经济手段，逐步建立与完善京津冀三地排污权交易制度，对三地政府合作内容进行调控。

建立由中央政府组建的跨行政区域的大气质量管理部门。“中国区域环境政策网络横向上由多个地方政府、职能部门所组成，纵向上由多级机构部门参与，形成松散的、相互依赖性弱、目标冲突的网络，体现出双重政策风格。”[9]在京津冀三地的大气环境治理中，三地各自追求自身利益最大化，且尽量将环境外部成本转嫁给他方。因此，需要成立由中央政府组建的跨行政区域的大气质量管理部门，对跨界大气环境治理中的问题进行权威性决策，对京津冀政府大气环境治理合作行为进行强制性规范，实现三地大气环境质量的共同改善。

建立联防联控机制。积极治理环境的行为会提升政府形象和促进经济可持续发展，使京津冀三地意识到各自在跨区域大气环境治理中所扮演角色的重要性，进而促使他们主动寻求改善大气环境的措施，由被动合作转为自愿行动。建立联防联控机制，京津冀三地应达成整体利益共识，以三地大气环境功能区为单元，从整体需求出发，共同规划，统筹安排，互相协调，共担责任。

此外，建立联防联控机制需要京津冀周边地区的支持，配合京津冀协同发展领导小组的工作，同时由环保部对京津冀合作效果进行监督核查，加强京津冀三地民间环保组织间的交流。

图1所示模型包含六个方面的内容和要求：京津冀大气治理合作由中央政府权威机构统一领导，该领导机构具有决策、协调以及监督职能，其政策工具以行政手段为主，经济手段为辅；京津冀三地政府均属于大气治理的执行机构，同时也是各自辖区内的决策机构，三者依靠法律法规及利益关系构成一个行政联合体；京津冀三地在大气治理中的职能是分层次、有区别的，三方有着不同的功能定位。其中，作为首都的北京是联合体的中心，担负着更重要的政治责任，具有较强的凝聚和辐射功能。因此，北京应是三地大气治理的坐标原点，天津与河北应紧紧围绕北京的发展需要进行规划，为北京的发展提供服务（资源及公共产品服务），北京则应为天津和河北提供智力支持和良好的发展环境；京津冀三地存在相互作用，具体表现为相互扶持、相互渗透、相互监督，最终实现共赢；国家环保部在京津冀大气治理中发挥着监督作用，同时也是京津冀协调领导小组的信息提供者和决策参与者；京津冀大气治理需要周边地区（包括辽宁、山东、河南、山西与内蒙古）的支持和配合，当然，这需要中央领导小组的协调。

图1 京津冀大气治理合作模型

从上述合作模型中可以看出，大气治理过程中的政府合作是一种靠行政命令发动，靠政治意识驱动，靠道德规范维系的政策过程，其政策工具是多样的、动态的。

四、实质性合作的基本保障

打破行政辖区界限，就环境保护问题进行合作，这对地方政府来讲是一种迫切而又艰巨的任务，需要创造一系列条件引导、促使地方政府在环境保护问题上走向实质性合作。

1. 完善政绩考核和生态责任问责制度

政绩考核指标对地方政府官员行为具有明显的导向性，应进一步优化领导干部绩效考核体系，将环境质量改善情况作为重要考核指标，应推行一票否决制度。另外，由于环境问题的特殊性，应考虑建立领导干部环境问题档案，对其环境责任进行终身跟踪，奖优罚劣，使那些具有大局观念以及长远发展意识的优秀干部得到重用。

2. 完善现有环境法律法规体系

完善跨界大气环境治理立法，颁布《跨界大气环境治理条例》，并将其作为环境法律体系的重要组成部分。此外，我国跨界大气环境治理中政府间的合作形式大多停留在会议的层面上，使得区域间政府合作形式缺乏刚性和法律的稳定性。以法律形式确定跨行政区域大气环境管理协调组织的法律地位、职责、权限等，以保障该机构的管理职能得到贯彻实施。

另外，鉴于目前在一些地方存在着与国家政策不一致的“土政策”，中央部门应强令终止、取缔，否则会对环境治理及政府间合作产生阻碍作用。

3. 增强地方环保部门的独立性和稳定性

地方环保部门需要向当地政府汇报工作，其官员任命也是由本地政府决定的，这就为国家环境标准的向下执行带来障碍。此外，省级环保部门的经费是由同级政府拨付，诸多限制造成地方环保部门需要对地方政府负责，使得地方环保部门的行为是以地方利益为基础的。因此，应削弱省级环保部门对同级政府的人事、财政上的依赖，增强环保部对省级环保部门的垂直领导力度。

4. 设立督察中心，发挥对环保执法的监督作用

京津冀三地有各自的利益，在环境合作中往往从自身利益出发，影响大气环境治理的积极性。打破属地管理的界限，由国家环保部设立派出机构——环境监察小组进行实地调查，对京津冀三地政府的合作状况及合作效果进行评估和监督核查，然后反馈给京津冀协同发展领导小组，帮助中央开展省级跨区域大气环境纠纷的协调，这对环境治理协调机构政策制定、环保执法将起到重要补充作用。

5. 发挥民间环保组织在跨界环境治理中的优势

民间环保组织在跨界环境治理中具有突出优势，它们代表着不同群体最真实、最迫切的环境利益要求，可以在彼此间进行合理有效、灵活多样地协调与沟通，以缓解彼此冲突，平衡不同团体的环境利益。“这种利益高度分化时代的多元利益自主协调的效果，是政府有意规划所无法达到的。”[10]因此，在京津冀大气环境治理中，各级政府应高度重视民间环保组织的管理和发展，减低审批登记门槛，促进民间环保组织间的合作，加强对政府环境政策的影响力，实现二者的良性互动。

[1] Hockenstein JB, RobertN S, Bradley W. Creating the next generation of market based environmental tools[J]. Environment, 1997, 39(4): 12-20.

[2] 王玉明.跨域环境治理中的地方政府合作[A].中国环境科学学会.中国环境科学学会学术年会论文集(第三卷)[C].北京:中国环境科学出版社,2013(7):7.

[3] 王洛忠.我国环境管理体制的问题与对策[J].中共中央党校学报,2011(6):70-72.

[4] 曾贤刚.地方政府环境管理体制分析[J].教学与研究,2009, (1):34-39.

[5] 张岩.关于环境政策工具选择的理论研究综述[J].中国商界(下半月),2009(4):229-230.

[6] 陈振明.政府工具导论[M].北京:北京大学出版社,2009:266.

[7] 任志宏,赵细康.公共治理新模式与环境治理方式的创新[J].学术研究,2006(9):98.

[8] 王玉明,刘湘云.美国环境治理中的政府协作及其借鉴[J].经济论坛,2010(5):113-118.

[9] 王惠娜.区域环境治理中的新政策工具[J].学术研究,2012, (1):55-58.

[10] 张静.法团主义[M].北京:中国社会科学出版社,2005:76.

（责任编辑、校对：孙尚斌）

A Study on the Substantive Cooperation Mechanism Based on the Policy Tool of Trans-boundary Environmental Governance by Taking Atmospheric Environmental Governance of Beijing-Tianjin-Hebei Region as an Example

XIE Zhong-qi, RONG Shuo
(College of Humanities and Law, Yanshan University, Qinhuangdao 066004, China)

As Beijing-Tianjin-Hebei atmospheric environment pollution problem becomes increasingly prominent, effective cooperation among the three governments has attracted much attention. Selecting the appropriate environmental policy tool to build a substantial cooperation mode becomes the key to the solving of the problem. The mode includes the establishment of three government cooperation organizations, the founding of cross-administrative region air quality management department and the joint prevention and control mechanism.

policy tools; trans-boundary environmental governance; integration of the Beijing-Tianjin-Hebei region

X321

A

1009-9115(2015)06-0115-05

10.3969/j.issn.1009-9115.2015.06.031

河北省高等学校人文社会科学重点研究基地项目

2015-05-08

谢中起（1964-），男，河北衡水人，博士，教授，研究方向为生态行政学。