关于协商民主理论和实践的几个问题

◎吴先宁

（吴先宁，全国政协委员，民革中央宣传部部长，《团结》杂志主编/责编 刘玉霞）

今年2月9日公布的 《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》（以下简称 《意见》），是以习近平同志为总书记的中共中央全面深化改革战略部署的一个重要内容，是中国特色社会主义民主政治建设的一个重大事件。《意见》按照中共十八大、十八届三中全会的部署，以习总书记在纪念人民政协成立65周年大会的讲话为指导，对加强社会主义协商民主建设的重要意义、指导思想、基本原则、主要渠道等，作了全面系统的阐述和框架性的规定，是指导社会主义协商民主建设的纲领性文件。在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党新的历史阶段，《意见》的发布实施，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，有序扩大公民政治参与，促进科学民主决策，对于加强中国共产党领导、巩固执政地位，具有十分重大的意义和作用。本文拟结合学习 《意见》的基本精神和丰富内容，以 《意见》为指导，就有关协商民主的实践发展和理论研究的几个问题，作一些初步的探讨。

一、关于加强协商民主建设的重大意义和基本原则

对于推进社会主义协商民主建设，无论是参与其实践的发展还是从事于理论的研究，深刻理解和把握其意义和原则的权威性论述，都具有前提性、方向性、指导性的作用。中共中央 《意见》对加强协商民主建设的重大意义和基本原则作了十分精辟和简明的阐述，是我们谈论协商民主的任何问题，首先必须明确的。对于其重要意义，《意见》的阐述可以用 “四个面对”和 “五个有利”来概括。“四个面对”即面对改革开放进程中利益格局深刻调整、社会新旧矛盾相互交织、市场经济条件下思想观念多元多样、世界范围内不同政治发展道路竞争博弈的新形势和新挑战，简明阐述了加强协商民主建设的时代背景及其矛盾特点。“五个有利”即有利于扩大公民有序政治参与、促进科学民主决策、化解矛盾冲突促进社会和谐稳定、巩固和扩大党的执政基础、发挥我国政治制度优越性。简明阐述了针对这一新形势和新挑战，加强协商民主建设所具有的作用和价值。“四个面对”和 “五个有利”集中表明了发展建设我国协商民主的重大意义，内在地包含了建设协商民主的指导思想和基本原则。

《意见》对于加强协商民主建设的基本原则，用了 “六个坚持”来表述，集中阐明了我国建设协商民主的方向、目的、途径等六个方面的主要内容：

方向问题——坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，贯彻民主集中制，坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路。

目的问题——坚持围绕中心、服务大局，促进经济持续健康发展，维护社会和谐稳定。

途径问题——坚持依法有序、积极稳妥，确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。

直接目标问题——坚持协商于决策之前和决策实施之中，增强决策的科学性和实效性。

协商范围问题——坚持广泛参与、多元多层，更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。

协商实效问题——坚持求同存异、理性包容，切实提高协商质量和效率。

为在更高层次上深刻理解和把握协商民主建设的意义和原则，需要从 “四个全面”的战略布局来联系考虑。习近平总书记于2014年12月在江苏考察工作时首次明确提出了 “四个全面”的战略布局，强调：“协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。”按照我国现代化建设的逻辑，“全面建成小康社会”是我国现代化建设的战略目标；“全面深化改革”是实现这一目标的强大动力；“全面依法治国”是 “全面建成小康社会”和 “全面深化改革”的法治保障；“从严治党”是实现前面“三个全面”的政治保证。“四个全面”是中华民族复兴的行动纲领，事关中国的根本发展，从根本上决定着 “两个一百年”奋斗目标和 “中华民族伟大复兴”的实现。从 “四个全面”的宏观视野和高度出发，对协商民主建设的重要意义和基本原则的理解和把握，就更清晰和深入。由于篇幅原因，此处暂不展开具体的讨论。

二、关于制度创新与增强协商实效

习总书记 《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》深刻指出，“协商民主是中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式，它源自中华民族长期形成的天下为公、兼容并蓄、求同存异等优秀政治文化，源自近代以后中国政治发展的现实进程，源自中国共产党领导人民进行革命、建设、改革的长期实践”。这一论述，深刻阐明了我国社会主义协商民主的文化基础、理论基础、实践基础和制度基础。正是由此，使得我国协商民主建设的发展步子坚实，前景广阔。同时，为要适应 “四个全面”的战略布局，充分发挥其应有的优势和作用，还必须在各个方面，特别是在制度创新方面，做出不断的努力。尤其是在中共中央 《意见》把 “切实提高协商质量和效率”提到原则的高度来强调的前提下，制度创新显得格外重要。俞正声主席在政协十二届一次会议闭幕会上的讲话中指出，要加强对人民政协协商民主理论与实践的研究探索，加快协商民主的制度建设和制度创新。

按照 《意见》精神，制度和机制创新，必然以坚持完善中国共产党领导、发挥各个协商主体的积极性主动性、增强协商实效三者有机结合为旨归。其中，党的领导是关键，发挥各个协商主体积极性主动性是基础，增强协商实效是制度和机制创新的重要目标。三者的有机结合，既能保证协商民主始终沿着中国特色社会主义道路准确发展，也能为各种创新提供广阔的空间。

制度机制的创新，要与社会主义协商民主的基本精神和基本定位相联系，看是否符合其基本精神和定位。比如，政治协商的基本精神是协商沟通，是利益表达和整合，其方式借用语言哲学的话，是 “话语竞争”。“话语竞争”以协商主体的互相尊重为出发点，通过持续的对话，达致共识。反映共识的协商话语通过党的领导和决策，进入行政执行系统。

制度创新要重视以观念创新为先导，以增强实效性为旨归，深入把握和准确描述我国既有的协商民主的宏观制度，又要深入到制度的具体运作和微观程序层面，细心分析制度运作的每一个环节，观察这些环节本身的效果，以及它们在实现总体实效性方面的作用，从一些具体的看似微观的程序关节点这样一些易于入手、易于见效的地方入手展开创新。比如，政协提案办理是一项具体的、技术性很强的工作。如果能够对提案办理的整个流程，包括提案交办、内部运行、办理协商、重点提案办理、提案答复、提案办理督查等各个环节的机制和程序，做一个细心的研究，在诸如加强集体提案的办理上设置创新环节，就有可能在此基础上形成一系列的创新态势，促进政协制度机制其他各方面的制度和机制创新，完善人民政协的制度体系。

三、关于提高协商参与者的协商能力

《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》中，习总书记在深入浅出地论述了“协商就是商量”的命题以后指出：“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。”这里短短的几句话内涵丰富，蕴含了多个重大的理论命题：一是协商民主在我国社会主义民主大局中的作用的本质性 （“真谛”），二是协商的目的 （“找到全社会意愿和要求的最大公约数”），三是协商的对象和范围 （众人的事情），四是协商参与者 （众人）。不断提高协商参与者的协商能力，对于推进社会主义协商民主建设，是一个具有重要理论和实践意义的课题。在一个良性的制度和机制下，协商参与者的协商能力如何，决定了协商效果和协商目的的实现程度，同时还能推动协商制度和机制的不断创新和优化。最先关注和具体论述这一问题的，是民革中央主席万鄂湘同志。他在 《求实》杂志发表的题为 《参政党要做社会主义协商民主的全力推动者》的文章中，就 “加强协商能力建设，不断提高政党协商的水准”的问题指出，为要落实习近平总书记关于 “不断提高政党协商水准”的要求，参政党必须把加强协商能力建设放在工作的重要位置。并据此提出了 “要不断提高宏观把握能力”、“要从整体上深刻了解和把握中国的国情”、“要注重发挥自身优势，着力形成协商议政重点领域”、“要善于整合全党智慧，发挥整体优势”、“加强专业性，提升协商参与的科学化水平”等五个方面的措施意见，这对于参政党作为有组织的协商参与者，如何不断提高协商参与能力，具有很强的针对性和指导性。

可以补充的是，在中共中央 《意见》提出的协商民主七大渠道中，特别是在基层协商中，协商参与者往往是个体，为涉及个体的具体利益而参与协商；同时，在各级政协的政治协商中，政协委员也往往以个体的身份参与协商。个体参与者与组织参与者的协商能力，在内涵和提高途径方面，既有其共性，也有不同的侧重和要求。根据笔者的思考，个体参与者协商能力的提高，应从以下几个方面着眼。

一要大力培育和弘扬社会主义核心价值观，坚持以社会主义核心价值观引领各个领域各种方式的协商活动。按照习近平总书记的论述，协商的过程就是通过对话达致共识的过程，协商民主就是要畅通各种利益要求和诉求进入决策程序的渠道，既尊重多数人的意愿，又照顾少数人的合理要求，通过商量找到全社会意愿和要求的最大公约数。这一“最大公约数”的基础，就是社会主义核心价值观，或者说，公平正义法治等核心价值，是这一最大公约数的出发点和归宿。为此，协商参与者应以社会主义核心价值观为引领，把核心价值观贯穿于协商的全过程，以核心价值观为指导规范、观照自己的协商意见，耐心倾听他人的协商意见，只有这样，协商各方才易于取得一致的协商意见，达成共识。

二要学习和了解有关协商民主的机制程序知识，对于协商各环节的机制程序明明白白，对于协商规则了然于胸，并且形成严格遵守既定规则、有序表达自身意愿的良好素质和习惯。遵守既定规则、有序表达还包含了对其他协商参与者的尊重，尊重他们表达自身意愿的权利，只有这样，才能确保协商活动有序务实高效。

三要始终坚持理性建言，拒绝浮躁和脱离国情和实际情况的极端主张。俞正声主席在全国政协十二届一次会议的闭幕会上，谆谆告诫政协委员要力求客观公正，拒绝浮躁和脱离国情的极端主张。这对所有协商参与者都是适用的。所谓 “理性”有两层意思，一是在情绪层面，要力避浮躁、急躁和偏激；二是在操作层面，作为协商参与者要诚恳听取和吸纳其他协商参与者的意见和主张，在此过程中，理性修正和改变自己的意见和主张，使得各方协商参与者的意见逐步靠拢，最后达致共识。协商作为取得共识的过程，也是避免固执不断妥协的过程，需要协商各方择善而从。

四要关注表达能力的提高。协商的过程是对话的过程，为增强协商实效，提高协商参与者的表达能力，做到言之有据、言之有理、言之有度、情理结合，使得协商意见具有相当的说服力、感染力和影响力，易于得到理解和认同，这也是十分必要的，理应引起协商参与者的重视。

四、关于协商民主与选举民主

协商民主与选举民主各自的作用和它们彼此的关系问题，是一个容易引起模糊认识甚至争议的问题。有人认为只有选举 （或票决）才是真正的民主，协商民主可有可无；也有人相反认为，有了协商民主，选举民主就是可有可无。两种观点都有偏差，不符合习总书记 《在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话》的精神。总书记在这篇协商民主的经典讲话中指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”

按照这一思想，我们能够达到以下几点认识：

一，选举民主与协商民主是中国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。“民主”一词在最一般的含义上，可以分为三个层次，一是指理念，二是指制度，三是指作风。在我国，“人民当家做主”的民主理念，通过一系列的国家制度表现出来，得到落实。其中作为根本政治制度的，是人民代表大会制度，是选举民主的主要制度载体，在这一制度中，“人民通过选举、投票行使权利”。中共中央 《意见》规范的七大协商渠道 （政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、社会组织协商、基层协商）及其机制程序，是协商民主的主要制度载体，在这一制度中，“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”。两套制度互相补充、互相联系，共同体现 “人民当家做主”的民主理念。

二，选举民主与协商民主各有其不同的特点和优势。选举民主又称票决式民主，即以投票的方式、按照少数服从多数的原则，决定国家领导人的任免和国家重大事项的决策。选举民主是人类历史上影响最深、流传最广的民主形式，在人类文明对野蛮、民主对专制的斗争史中占据重要的地位。一个国家选举制度的发展完善程度，可以直观地反映出该国的政治民主化水平。没有广泛的选举就没有代议制度，也就没有现代民主政治。由于它具有人民主权的本质含义，在一定程度上体现了自由、平等的价值取向。但是选举民主也有其天然的不足与缺陷。比如少数服从多数的原则使得少数人的权利和意愿在决策中难以得到体现，选举的周期性和一次性特点，也造成公民 “一天投票，数年沉默”的状况。

选举形式的不足与缺陷，并不表明民主价值有问题，而是提示，需要有更多的民主来弥补选举形式的不足与缺陷。这就是协商民主产生和发展的原因。

协商民主的特点和优势，在于协商与决策之前和执行之中，因而使得决策得到更多的政治支持，推动决策的施行，并为以后的合作互动积累起长期的信任与社会资本，促使民主政治朝着良性的方向健康发展。协商民主通过对话、商量，将有不同的利益诉求和认知通过协商形成共识，有利于社会的和谐和稳定。通过对话，协商使少数人的利益和意见得到关注，在决策中得到体现，在更高层次上实现了民主的本质。

三，因此，选举民主和协商民主两种形式，不是相互替代、相互否定，而是相互补充、相得益彰的。发展和完善中国社会主义民主政治，要把两种形式的民主的作用都发挥好、发展好。