云南边疆民族地区基层政府行政环境分析与优化——以腾冲县猴桥镇为例

李娇

(云南师范大学历史与行政学院，云南昆明650500)

云南边疆民族地区基层政府行政环境分析与优化
——以腾冲县猴桥镇为例

李娇

(云南师范大学历史与行政学院，云南昆明650500)

云南边疆民族地区的发展问题、民族问题、生态问题、社会安全问题较为突出。基层政府的有效治理和对有关政策措施的创造性贯彻执行对经济发展、民族团结、宗教和顺、社会稳定、边疆繁荣、边防巩固具有重要意义。通过对腾冲县猴桥镇行政环境分析,以正确认识边疆民族地区基层政权组织运行环境特殊性,并在此基础上寻求基层政府行政环境优化的基本方式,探索一条实现边疆民族地区良好治理和科学发展的途径。

边疆民族地区;基层政府;行政环境;优化

云南是一个多民族的边疆省份，少数民族人口超过全省总人口的三分之一，与缅甸、老挝、越南3个国家接壤，16个少数民族跨境而居。边疆民族地区具有国土面积广阔、区位独特、资源丰富、自然条件较为恶劣、民族构成多样、发展不平衡等特点，发展问题、民族问题、生态问题、社会安全问题较为突出。基层政府的有效治理和对有关政策措施的创造性贯彻执行，对经济发展、民族团结、宗教和顺、社会稳定、边疆繁荣、边防巩固具有重要意义。通过对腾冲县猴桥镇行政环境分析，以正确认识边疆民族地区基层政权组织运行环境特殊性，并在此基础上寻求基层政府行政环境优化的基本方式，探索一条实现边疆民族地区良好治理和科学发展的途径。

一、边疆民族地区基层政府行政环境分析

行政环境可区分为自然环境和社会环境。结合云南和猴桥镇实际，着重从自然地理、经济、民族文化、基层民主、毗邻国等方面，对边疆民族地区基层政府行政环境进行分析。

(一)自然、地理环境分析

1.是孟中印缅经济走廊的关键节点。猴桥镇地处腾冲县西北部，有7条边境通道通往缅甸，是国家级一类对外开放口岸，是著名的史迪威公路通往印度支那半岛的最后一站，也是西南丝绸之路的必经之地、桥头堡战略的前沿阵地。这样的地理环境对基层政府治理来讲，不仅要考虑国内的因素，还要考虑到自身在国家安全、经济发展战略中的特殊位置。近年来，猴桥镇在承担口岸建设任务方面做了大量工作，但在研究国家支持沿边开放开发政策、利用国家级一类口岸带动当地经济发展方面力度不够，争取到政策、资金有限，打开了国门却没有打开致富的大门。

2.自然资源较为丰富，但开发利用不够。土地资源方面，猴桥全镇国土面积1086平方公里，其中林地面积140多万亩。水资源方面，猴桥镇地表径流的槟榔江水系属于山区型河流，其径流覆盖猴桥全境，年产水量约19.63亿立方米。矿产资源方面，猴桥镇境内蕴藏有金、铁、锡、硅等多种金属、非金属矿种，尤其是硅矿储量丰富，品质优良，具有较大的开采价值。物种方面，猴桥镇物种丰富，境内生活着熊、鹿、猴、穿山甲、上树鱼等珍稀野生动物。多年来，由于担心不合理开发导致生态环境恶化，猴桥镇一直没有找到比较适合当地发展的路子，守着丰富的资源却没有大幅度提高当地经济发展、居民生活水平。

3.地形复杂、气候条件较为恶劣，潜力挖掘不够。猴桥镇地势呈北高南低、东西两侧高中部较低的特点，境内绝大部分是高、中山区;属于亚热带山区气候，年平均温度13.7℃，雨量丰富，多霜、多雾，日照时间短、热量差。高海拔的陡峭地形不仅影响人口分布，而且导致行政成本上升。充沛的雨量，多霜、多雾的特点构建了当地特殊生态系统，但长期以来，猴桥镇未找到把气候条件变为发展优势的路子。

(二)经济环境分析

1.基础薄弱，产业发展落后。由于受自然环境和地理位置制约，边疆民族地区在产业发展方面没有交通、人才、技术等优势，整体经济环境不是十分理想。2014年，猴桥镇农业、工业、第三产业结构为24.7:35.4:39.9。产业结构虽趋向合理，但特色农业发展优势不明显;镇内工业大部分是木材加工且多为粗加工，未形成现代化的产业，辐射带动能力大打折扣;第三产业的发展也较为低端，主要以传统的餐饮、住宿等服务业为主，且质量不高，现代物流业、信息产业等发展较为落后。产业发展以自发为主，缺乏有序的规划引导，市场竞争力不强。

2.国际大通道通而不畅，对外贸易发展缓慢。随着猴桥口岸联检楼、查验货场建成使用，经由昆明一保山一腾冲一猴桥一缅甸密支那一印度雷多的国际大通道逐步形成，猴桥口岸通关能力、水平大幅提升。猴桥边境经济合作区已启动了边民互市区基础设施建设，招商引资、平台建设也正在按照规划紧锣密鼓地进行。与国内热火朝天的景象相比，缅方仍以军事斗争为主，经济发展停滞不前，政策可持续性不强，导致口岸开放不对等，边贸发展难以制定切实可行的中长期规划，处于自然发展的状态，市场难以打开。国际大通道通而不畅，无法带来人流、物流、资金流、信息流，随之出现对外贸易发展缓慢的问题。

(三)民族文化环境分析

1.跨境交往频繁，维稳压力较大。猴桥是典型的边疆少数民族乡镇，边境社区居住的大多为傈僳族，由于边境无天然屏障形成了集中跨境而居的局面。加之族缘、血缘等原因，傈僳族居民与境外居民联系密切、往来频繁。虽然国境边防线出于国家安全考虑需要对人员跨国流动进行严格控制和管理，但由于当地居民长久以来形成的探亲访友、通婚互市、宗教节日聚会等交往习惯，所以对当地居民的跨境联系在现实中很难管控，传统的交流方式依然存在，并呈现出更加频繁、多样的趋势。边疆各民族在不断的交流和融合过程中也会产生矛盾，带来一些影响社会和谐的问题，增加了民族关系的复杂性，这给猴桥镇维护社会稳定及卫生、疾病防疫、禁毒防艾等工作增加了难度。

2.公共服务提供的多样化、民族性，行政成本加大。由于猴桥镇傈僳族较多，所以除了教育、卫生、社会保障、就业等项目外，还有诸如宗教信仰、民族语言、传统节日和风俗习惯等一些特殊的公共服务内容，对政府公共服务方式提出了民族性、多样化的要求，带来了行政运行成本加大、维护边疆政治安全和社会稳定任务艰巨等困难和问题。

(四)基层民主环境分析

近年以来，猴桥镇基层民主建设取得了一定发展，但因地处边疆民族地区以及历史等原因，基层民主环境还存在诸多问题，比较突出的有:一是群众的政治主体意识不强。例如在进行人大代表、村(社区)干部等选举时，群众并未主动对参选、候选人员进行了解，仅凭个人好恶、关系远近亲疏等情感进行投票，而且多数人认为自己的一票并不重要，起不了什么作用。对村干部的监督方面，也多数抱着事不关己高高挂起的态度。二是基层组织运行不够顺畅。村(社区)党组织与村(居)民委员会、村(社区)事务监督委员会体制不顺、关系不协调、职责不清，“三委”一些成员对村(居)民自治的认识不足，理解有偏差。在召开会议或者进行相关决策时，民主意识缺乏，存在党组织书记或者村(居)民委员会主任“一言堂”现象。三是基层民主相关制度机制还不够完善。

(五)毗邻国环境分析

缅甸位于中南半岛西部，东北与中国毗邻，西北与印度、孟加拉国相接，东南与老挝、泰国交界，西南濒孟加拉湾和安达曼海，处于中国、南亚、东南亚和印度洋的连接地带。缅甸森林覆盖率达52%，盛产玉石和宝石;农业是缅甸经济的基础、占国民生产总值的四成。中缅交往源远流长，中缅关系不同寻常。特别是抗日战争时期，中国远征军与缅甸各族群众在两国边境地区开展了艰苦卓绝的浴血奋战，为中缅友谊打下了良好基础，1954年一起与印度共同倡导了和平共处五项原则，随后双方在政治、经济、军事、文化等各个领域都进行了密切合作。但多年以来，缅甸国内政局动荡，经济发展缓慢，是世界最不发达的国家之一。缅甸需要中国给予支持，帮助实现本国的经济繁荣、国家统一、民族团结、社会稳定。但是，近年来东盟及其成员国对缅甸的影响越来越大，一些西方国家更是一刻也没有放弃把缅甸纳入其势力范围的企图。各种力量此消彼长，中国在缅甸的地位和市场面临越来越激烈的竞争和挑战。

二、边疆民族地区基层政府行政环境优化

特殊的自然、地理、区位、气候、生态环境及民族构成既是造成边疆民族地区经济社会发展滞后的重要原因，又是边疆民族地区走特色化发展路径的重要基础条件。可以从以下几个方面，优化边疆民族地区基层政府行政环境。

(一)合理开发自然资源,大力发展特色产业和民营经济。一是发展特色农业产业。猴桥镇要扩大龙胆草、金银花、重楼、天麻等中草药种植规模，加大泡核桃、红花油茶种植力度，继续发展草果产业，探索发展槟榔江奶水牛、肉牛养殖产业，科学合理发展特色鱼类养殖，鼓励扶持豪猪、野猪等特色养殖产业。要发展壮大家庭农场、农业庄园、农民专业合作社等新型农业经营主体，加强优势特色农产品营销，着力打造农林畜产品品牌。二是合理开发利用林业资源。要在构筑好绿色生态安全屏障、提高持续发展能力的同时，坚持以蓄积量定的原则采伐木材，促进珍贵树种更新，大力发展以林为主的种植业、养殖业、加工业等多种经营，尽可能地让森林发挥多层次、多效益的作用。三是加快发展民营经济。要加大扶持力度，加快中小企业公共服务平台建设，建立企业减负长效机制，加强信息、管理、融资、人才、培训等服务，加快民营经济快速发展。

(二)充分利用区位优势,深化对外开放合作。猴桥最大的优势在区位，最好的出路在开放。要加强对缅关系协调，建立完善中缅双方不同层次的协调会晤机制，努力促进政策沟通、道路联通、油气贯通、电信互通、电力输通、商贸畅通、货币流通、民心相通，全力打通孟中印缅经济走廊北线通道。一是及时解决通关工作中存在的问题，改善通关环境，提高服务效率和便利化水平。二是抓住边境经济合作区规划、建设机遇，争取更多的政策、资金支持，大力加强基础设施建设。三是充分利用区位优势，重点发展工业、仓储物流、商贸、旅游服务等产业，打造保山一腾冲一缅甸密支那一印度经济走廊，实现“点一轴一面”的带状发展，形成“通道一平台一基地一窗口”的有机联结、功能协调和有效互动。四是加大招商引资力度，鼓励、支持境外企业到当地合作开发，帮助发展。同时，鼓励具有比较优势的企业进行技术投资，在出口商品的同时实现技术输出、劳务输出和资本输出。

(三)充分挖掘民族文化资源,大力发展旅游业。猴桥镇要充分发挥资源优势，大力发展生态旅游，开展形式多样的民族文化活动，培育一批高品位民族文化交流和自然风光旅游景区，实现发展旅游与扶贫开发、新型城镇化、乡村建设、文化建设、生态保护的融合，加强并深化国际、国内区域的合作，把自然生态、民族文化资源转化为产业资源，打造经济发展新的增长极。要坚持以规划为龙头，切实提高用地集约化程度，突出民族特色、边地风情，建设边疆民族特色小镇(村寨)。要深入开发跨境旅游线路，推进孟中印缅旅游圈建设，深化与南亚国家在旅游产品开发、客源互送、投资合作、品牌打造、管理合作及人才培养等方面的交流与合作。

(四)健全制度机制,改善基层民主环境。要完善和发展边疆民族地区基层民主。一是加大对群众的政策法律宣传教育力度，深入开展以村民会议、议事协商、自我服务为主的民主治理实践，保证村民选举和管理上的民主化和法治化，保障群众的知情权、参与权和监督权等权利，增强群众的主人翁意识，引导其积极参与基层民主建设;二是细化规章制度，明确村(社区)“三委”工作职责、权限，做到权责分明、规范有序，健全村级组织权力运行体系，理顺“三委”关系，提升其凝聚力和战斗力。三是充分发挥党代表、人大代表、政协委员作用，联系服务群众，召开村(居)民会议，认真听取群众的意见和建议，并强化对基层组织的监督。

(五)宣传政策、健全法治,促进民族团结进步事业发展。一是通过深入开展民族团结进步的宣传教育和民族团结进步创建、民族团结月(周、日)活动，加强民族法治、政策宣传教育，引导和鼓励各族群众建设自己的美好家园。二是加强民族法制建设，建立和完善具有民族特色的村规民约，健全边疆民族地区法律体系，依法制定特殊政策，帮助少数民族和边疆地区加快发展。三是建立有效的民族关系协调机制，完善少数民族代表人士联系制度，用法治思维和法治方式处理民族事务，依法妥善解决涉及民族、宗教因素的社会问题。

(六)探索社会治理新方法,维护边疆社会稳定。要加强与毗邻国的沟通协作，促进双方边民的交流往来，增进理解互信，促进友好合作。要进一步帮助缅甸边民改变传统的刀耕火种生产方式，支持、帮助缅甸继续实施替代种植，改善医疗卫生条件，加强警务合作，为两国合作发展创造良好的社会环境。要创新社会治理方式，建立健全社会组织参与社会事务、维护公共利益、救助困难群众、帮教特殊人群、预防违法犯罪的制度和机制，引导社会组织参与风险评估、矛盾纠纷、社会救助、志愿服务等工作。要重视并做好流动人口服务管理，切实解决好留守儿童、妇女、老人问题。

(七)加大支持力度,改善发展条件。一是完善以少数民族干部培养为重点的人才培养、吸引和激励政策，解决边疆民族地区人才匮乏问题。要抓好边疆民族地区各类教育，加大职业教育培训力度，培养、配备少数民族干部，着力解决教育、卫生、农业、畜牧等专业技术人才缺乏问题。二是增加财政支持力度，为夯实基层基础提供保障。要从制度上、机制上保障基层各种经费，加强对边疆民族地区的转移支付力度，为基层政府有力运行奠定基础。三是搞好扶贫开发，培育自我发展能力。要建立精准扶贫工作机制，瞄准特困村组、特困群体、特困家庭，扶到点上、扶到根上、扶到家庭。要坚持输血和造血相结合，坚持民族和区域相统筹，重在培育自我发展能力，重在促进贫困区内各民族共同发展。

(八)坚持群众路线,积极建设服务型政府和法治政府。一是密切联系群众，千方百计满足群众需求。要深化党的群众路线教育实践活动成果，完善维护群众合法权益的政策、制度，解决好群众最关心最直接最现实的利益问题，并把群众满意度作为政府及其工作人员绩效考核的重要标准。二是加大培训力度，提高人员的素质。要以党的建设带动行政队伍建设，加大岗位培训教育力度，提高为民服务能力和水平;健全行政运行机制，简化办事程序，方便群众办事。三是严格依法行政，推进基层治理法治化。要全面推进政务公开，提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，把依法行政贯穿于基层政府行政工作的各个方面、各个环节，并深入开展法治宣传教育。

[1] 中共猴桥镇委员会，猴桥镇人民政府.猴桥镇志[M].昆明:云南美术出版社，2011.

[2] 国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥头堡的意见[EB/OL]. 北京:[2011-11-03].http://www.gov.cn.

[3] 李娇.保山市猴桥镇科学发展途径浅析[J].今日民族，2014，(12).

[4] 杨勇.基层政府行政现状与改革困境[J].法制与社会，2010，(16).

[5] 李慧凤，郁建兴.基层政府治理改革与发展逻辑[J].马克思主义与现实，2014，(1).

[6] 李慧凤.制度结构、行为主体与基层政府治理[J].南京社会科学，2014，(2).

Analysis and Optimization of Grass-root Government’s Administrative Environment in Border and Minority Areas of yunnan Province

LI Jiao
(School of History and Administration， Ynnnan Normal University，Knnming，Ynnnan，650500)

The issnes of development， ethnic minority， environment and social secnrity in border and minority areas of Ynnnan province are prominent. The administration of grass-root government and the implementation of related policies and measnres have significant meanings in terms of economic growth， national nnity， religions harmony， social stabilization， border prosperity and consolidation. From the analysis of the administration of the grass-root government in Honqiao Town of Tengchong Connty in Ynnnan province， we have a better nnderstanding of the particnlarity of operation environment of grass-root organization in the border areas. And based on this， we search for some fnndamental measnres to optimize the administrative environment of grass-root governments and find the way for the good governance and scientific development of the border and minority areas.

border and minority areas， grass-root government， administrative environment，optimization

G035-01

A

2095-6266(2015)03-080-05

2015-3-1S;

:2015-4-20.

李娇(1987-),女,傈僳族,云南腾冲人,硕士研究生,主要从事公共政策研究。