论区域发展促进立法的实施效果评估与反思——以《辽宁沿海经济带发展促进条例》为例

陈 光

（大连理工大学人文与社会科学学部法律系，辽宁大连116024）

论区域发展促进立法的实施效果评估与反思
——以《辽宁沿海经济带发展促进条例》为例

陈 光

（大连理工大学人文与社会科学学部法律系，辽宁大连116024）

在新一轮区域发展规划热潮的影响下，辽宁省至少参与或主导了两个层面四种类型的区域式发展，沿海经济带便是其中之一。制定于2010年的《辽宁沿海经济带发展促进条例》是一部用于推动和保障沿海经济带经济发展的专门立法。鉴于该部条例的实施情况能够在很大程度上反映此类立法的得失，因此有必要对其实施效果进行评估。借助于立法后评估理论，通过调研和分析可知，沿海经济带发展促进条例虽然发挥了一定的积极作用，但也存在着精细化程度不高、政府角色过重以及合作机制不足等问题。在立法技术方面，该条例也存在着语言表述不准确、逻辑结构不合理和缺乏有效的实施保障条款等问题。在反思和论述区域发展究竟需要怎样的立法这一问题后，文章最后就如何改进沿海经济带发展促进条例提出了具体的建议。

区域发展；促进立法；实施效果；《辽宁沿海经济带发展促进条例》

进入新世纪以来，无论在国际领域还是一国内部，区域经济、社会的一体化进程明显加快。我国在已有的西部大开发和东北振兴等区域发展规划基础上，在2010年左右先后推出了若干区域发展规划。在这些规划发展的区域中，既有跨省级行政区划的区域（如京津冀地区），也有跨城市的所谓城市群区域（如长株潭城市群）。当然，不论何种类型的区域，其目的都在于通过区域性合作来促进共同发展。用经济学的话讲就是，“区域经济的发展过程就是充分利用区域经济条件，形成合理区域经济结构、区域空间布局，并实现最佳综合效益的过程。”［1］辽宁沿海经济带便是这样一个意图利用其所处地理位置和资源特色等条件，以求在更大范围内优化经济布局和提升区域发展综合效益的规划区域。由辽宁省人大常委会制定实施的《辽宁沿海经济带发展促进条例》则是以保障和促进该区域发展而创制和实施的一部专门立法。自该部发展促进条例颁布以来，至今已将近五年，其实施效果又如何呢？本文拟通过对《辽宁沿海经济带发展促进条例》创制和实施效果的考察性研究，窥测近年来区域发展实践中相关立法的实效，反思现有区域发展立法的不足，为今后区域经济社会一体化的法治建设提供参考。

一、区域经济一体化热潮下的发展规划与立法——以辽宁沿海经济带为例

（一）规划区域发展的热情与《辽宁沿海经济带发展规划》

就经济发展的维度而言，“区域”这一概念可以在不同层面上使用，而且任何经济的发展都是在特定的区域内进行的。市场经济的发展虽然在实践中会呈现不同的区域形态，但从根本上是排斥区域的，尤其是拒绝人为的樊篱式的制度性区域。这或许也是在实行市场经济的国家内部以及国家或地区之间出现区域经济一体化的根本动因所在。当然，任何国家或地区经济的发展都摆脱不了路径依赖，市场经济也是如此。在我国，市场经济的发展脱胎于计划经济时代，并从一开始便带有浓厚的政府计划色彩，也即无论何种经济发展战略或策略大都未脱离政府计划或规划模式，区域性的经济发展同样如此。根据《宪法》第三十条之规定，我国的行政区划由省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、乡、民族乡、镇等区域单位构成。每一个区域单位都承载着经济发展的功能。区域经济一体化意义上的“区域”并非行政区划意义上的区域单位，而是建立在后者基础上的跨行政区划的经济一体化，尤其是指省际之间和市际之间的区域经济合作乃至一体化。从行政管理学的视角看，区域经济一体化实际上反映的是一种府际管理模式，是府际管理理论的实践展开。这种理论的兴起和运用，“打破了传统政府管理的区域和层级观念，有助于由传统的较为权威、封闭和狭隘的旧地方主义，转为强调权力或资源相互依赖、开放和区域合作的新地方主义。”［2］

尽管我国区域经济一体化从表面上看主要是政府推动或规划的结果，但就其实质而言未尝不是市场经济发展到一定程度之后的必然要求。无论基于何种缘由，规划区域发展的热情近年来在我国非常高涨，寻求建立府际管理模式的尝试也在不同程度上进行着。许多地方政府（尤其是省级政府）或者积极参与跨行政区划的区域合作，或者积极编制省内特定区域的发展规划。一时间，不同层级的各类区域发展规划纷纷涌现。以辽宁省为例，该省至少存在两个层面四种类型的区域发展规划。所谓“两个层面”是指跨省区域合作和省内跨市的区域合作。所谓“四种类型”是指辽宁省在区域合作的参与者及发展侧重不同，参与或规划了四种区域性发展面向。“四种类型”具体包括：一是辽宁省参与的环渤海区域合作，成为环渤海经济圈的重要成员之一；二是以大连市为核心的辽宁沿海经济带，而且《辽宁沿海经济带发展规划》于2009年经国务院常务会议讨论通过，成为这一时期诸多国家级的区域发展规划之一；三是以沈阳为核心辐射周边八个城市的沈阳经济区，该经济区于2010年经国家发展改革委员会批准为国家新型工业化综合配套改革试验区，由此步入国务院所批准的八个国家综合配套改革试验区行列①另外七个为上海浦东、天津滨海新区、成都、重庆、武汉城市圈、长株潭城市群和深圳。，也相应地编制有《沈阳经济区新型工业化综合配套改革框架方案》；四是突破辽西北战略，该战略指向地处辽西北的铁岭、阜新和朝阳三个地级市，由辽宁省政府于2009年启动的区域性发展规划。

显然，辽宁沿海经济带是这一轮规划区域发展热潮中的一部分，既体现了这一区域自身发展的内在需要及政府规划的双重特色，也包含了这一时期所有规划的区域发展共同存在的缺陷。辽宁沿海地区是东北地区唯一的出海口和沿海地带，海岸线长达2900多公里，拥有大连港、营口港、锦州港和葫芦岛港等优良港口，是国家东北振兴战略的重要驱动，也是环渤海区域和东北亚地区进行经济合作与区域发展的重要一极。由此可见，加快辽宁沿海经济带发展，对振兴东北老工业基地，完善我国沿海经济布局，促进区域协调发展和扩大对外开放，有着重要的战略意义。正是基于对辽宁沿海经济带上述重要功能的定位和意义的认识，辽宁省政府于2007年编制了《辽宁沿海经济带发展规划》这一政策性文件，作为整合这一区域内各种资源、协调各城市共同发展重要的制度性依据。

《辽宁沿海经济带发展规划》由六个部分构成，分别为沿海经济带的主要背景、战略意义、战略构想、主要任务、沿海和腹地互动以及主要政策措施。仔细阅读这份发展规划，有四个特点非常明显：（1）浓重的政府主导的经济发展气息；（2）省级政府的统筹布局；（3）战略定位具有相应的发展基础与延续性；（4）注重各城市的分工、平衡与参与。政府主导的经济发展模式是我国改革开放以来经济社会发展的基本模式，无论是中央政府还是地方政府，发展经济一直被置于各项工作的核心地位，辽宁沿海经济带发展的规划编制及内容设定自然要体现政府主导和发展经济这两个基本要点。由于辽宁省政府是沿海经济带所涵盖城市共同的上一级政府，因此尽管各城市之间在经济社会发展方面存在一定的关联性，并且大连市显然属于这一城市群的中心城市，但发展规划的编制只能由辽宁省政府来统筹安排，各城市之间缺乏足够的动力或紧迫性来主动地进行相互协调。换言之，辽宁沿海经济带发展的规划仍是一种自上而下的政策推动，而非各城市之间自愿协商共同拟定的结果。当然，辽宁省政府在进行统筹布局时也充分考虑了这一区域已有的发展特色和优势资源，在发展战略的定位上（临港产业集聚带，东北亚国际航运中心和国际物流中心）具有相应的发展基础和延续性。不仅如此，发展规划中也根据各城市已有的产业优势或资源特色，在兼顾区域协调发展基础上确定了每个城市的发展重点和主要分工，做到尽可能让每个城市都有自己符合实际的发展目标，共同参与和推动沿海经济带的发展。

（二）区域发展立法的冲动与《辽宁沿海经济带发展促进条例》

政策与法律被视为两项最主要的正式制度。如果说区域发展规划是每个区域发展首要的制度依据，是特定区域迈入规划性发展关键的一步，那么立法或法律则是另一种被认为不可缺少的制度形式。尽管在区域发展实践中立法与法制的重要性不及作为公共政策的发展规划，但是学界有关区域发展立法的冲动一直存在着。早在2005年7月就由北京大学和北京联合大学共同举办了“中国首届区域经济法律问题高层论坛”，此次论坛虽然主要着眼于西部大开发中的有关资源整合和法制保障问题，但与会学者对区域开发中法制的重要性达成了基本共识。与会者认为，“现有的法律法规不能满足区域经济社会的发展，尤其是涉及区域开发的专门法律与条款这方面活动的基本法还是一个空缺。因此，迫切需要制定以‘协调’和‘干预’为特征的专门法律，以使各区域的开发纳入法制化的轨道”［3］。尽管这次论坛上提到的据称已纳入国家立法规划的《西部开发促进法》后来并没有如期出台，但有关区域法制问题的讨论一直伴随着不同时期的区域合作与发展实践，例如有学者还从法理层面探讨了《环渤海区域经济协调与发展条例》制定的必要性、立法依据及主要内容［4］。

随着区域合作与发展实践的不断深入，相关研究也逐渐由单纯功能性或对策性的探讨，向立法体制的改进和立法协调的开展等较深层次的问题转变。如王春业指出，“在我国大力发展市场经济、积极促进区域经济发展的大气候下，经济发展状况必然对原有的分割式的地方立法模式提出挑战，原有的以行政区为特点的地方立法模式必然受到冲击。在这种形势下，提出构建区域法制一体化模式以解决区域内共同问题，克服分片分块、各自为政的地方立法已是水到渠成之事，是社会和经济发展的一种必然结果，也是地方法制随国家经济发展的必然选择。”［5］还有学者研究了区域一体化进程中的地方立法协调机制问题，认为“通过地方立法协调，有效整合区域资源，以经济一体化为中心促进区域一体化发展，进而推进全局发展，是我国国情下谋求科学发展的可行之路”［6］。

然而，与学者们（尤其来自法学界的学者）高度重视和强烈呼吁形成鲜明对比的是，立法和法制在主导区域发展的决策者那里并没有获得学者们期待的那种重视程度。换言之，有关区域发展立法的冲动至少到目前为止，更多地发生在法学研究者身上。至少从数量上来看，有关区域发展的规划远远多于专门的区域发展立法。据笔者掌握的资料，目前仅存在两个与区域规划与发展直接相关的专门立法。一个是湖南省人大常委会2007年通过并于2008年实施的《湖南省长株潭城市群区域规划条例》，其立法宗旨是“为科学编制和有效实施长株潭城市群区域规划，合理配置资源，避免重复建设，保护生态环境，促进长株潭城市群经济和社会协调发展”（第一条）；另一个则是辽宁省人大常委会于2010年制定实施的《辽宁沿海经济带发展促进条例》，其立法宗旨则是“为了促进和保障辽宁沿海经济带又好又快发展”（第一条）。当然，所谓区域发展立法的冲动并不意味着短期内涌现大量的相关立法，而是在立法的必要性和合理性层面上讲的，即在立法条件未成熟情况下仓促立法，以及由此可能导致立法在内容和技术上存在诸多不合理之处。据此，在未对有关区域发展立法的实施情况进行考察前，我们无法准确判断已有的为数不多的区域发展立法是否为冲动之举。

鉴于辽宁沿海经济带发展的重要性以及决策者对该区域规划发展的重视，《辽宁沿海经济带发展促进条例》的制定和实施似乎也是情理之中。该发展促进条例由辽宁省第十一届人民代表大会常务委员会第十七次会议于2010年5月28日审议通过，自2010年7月1日起正式施行。条例共有37个条文，其中大部分条款都是关于省政府和各有关地方政府职责的规定，也有关于金融、担保、信用产品和人才引进等方面的规定。无论从形式还是内容上，促进条例和发展规划之间都有着密切的关系。时间上，该条例是在沿海经济带发展规划经过国务院批准通知后的第二年颁行的。内容上，几乎促进条例的所有条款都与发展规划有着直接的联系，甚至有些条款直接出自发展规划中的有关表述。因此，我们在认识和分析该条例时应该结合发展规划，或者不应该忽视发展规划的存在及其影响。

二、评估视角下区域发展促进立法的成效与问题——以《辽宁沿海经济带发展促进条例》为例

（一）关于立法后评估

无论什么时期或在什么社会中，效益或效果都是人们做事情所要考虑的价值之一。市场经济或以经济发展为核心驱动下的时代，效益价值更是优先追求的价值。其实，不只是市场主体的经济行为要尽可能实现效益最大化，政府的各类决策尤其是有关经济发展的决策同样要以效益作为重要价值目标之一。美国学者托马斯·R.戴伊指出：“美国人常常认为，一旦法律获得通过，建立了官僚机构，花费了钱财，相关的目的就一定能够实现。……然而，不幸的是，人们的这些想法并不总是能够得到保证。许多公共方案的实施情况表明公共政策的真正效果需要得到仔细的评估。”［7］其实，这种情况不仅存在于美国，任何国家的某项公共政策或法律能否及是否取得预期的效果，的确都需要进行专门的评估。许多国家和地区在颁布新的政策或法律对公共事务进行规制时，往往会开展规制影响分析，这种分析的首要目标便是提高政府行为的效益，因为“高质量的规制政策被认为应当是以尽可能有限的成本获得高效率的政策决定”［8］。如果说规制影响分析主要发生在政策或法律出台之前，那么政策或法律绩效评估则主要是针对有关公共政策或立法在实施一段时间后所取得的成效及存在的问题的分析和考察。其中，有关法律实施效果的评估也称为立法后评估。作为调整和促进辽宁沿海经济带发展的一部专门法规，《辽宁沿海经济带发展促进条例》的实施效果不仅能够直接反映该区域发展的情况，也能够为其他区域今后在进行此类立法提供有益的参考。问题是具体评估什么以及如何开展评估。

评估内容的确定与多个方面因素相关。从理论上讲，作为规范性制度的立法后评估，“其规范化的评估内容应包括立法的合宪性评估、立法的合法性评估、立法的合理性评估、立法的技术评估以及立法的可操作性评估”［9］。考虑到立法后评估的主要功能之一是了解和把握立法的实施情况，尤其是要为立法完善提供决策参考，实践中的立法后评估往往关注或考察的是立法所取得的成效、存在的问题以及导致问题产生的原因等。当然，实践中所关注的内容也主要是从合法性、合理性和可操作性等视角切入的，与理论并不矛盾。况且，并非每一次立法后评估的内容都是面面俱到的，评估主体既可以进行整体性评估，也可以进行个别性评估，至于每次评估的重点则根据评估主体的评估目的来确定，同时也与待评估对象的特点和立法宗旨等因素相关。具体到《辽宁沿海经济带发展促进条例》的评估，我们之所以要对其进行评估，主要目的在于了解该部条例实施之后对于辽宁沿海经济带的发展带来了怎样的影响，尤其在形式和内容方面存在哪些问题，通过分析导致问题产生的原因之后，最终提出相应的改进建议。因此，这一过程中尽管会涉及合法性评估和立法技术评估，但主要采取的是一种实践面向的评估。

具体而言，本文将《辽宁沿海经济带发展促进条例》评估的内容确定为以下四个方面：一是该条例的法律或制度依据，也即是否存在相应的法律或政策依据；二是辽宁省政府及沿海经济带内其他地方各级政府是否严格履行了该条例所规定的职责，具体采取了哪些措施，取得了怎样的成效，又存在哪些问题等；三是沿海经济带内其他社会主体是否按照该条例的规定，积极参与到沿海经济带发展的具体事务中，他们发挥了哪些积极作用又存在哪些不足等；四是该条例在立法技术方面存在怎样的特点，尤其是在立法语言和立法表达等方面存在哪些技术性的缺陷。

正式的评估活动在开展之前首先要明确评估的主体。立法主体可以作为立法后评估主体，进行自我评估或者内部评估，也可以引入第三方评估主体，也即将评估活动委托给有关社会组织进行外部评估，还可以组成一个由来自立法机关和社会组织成员共同参与的专门评估主体或称混合主体。需要指出的是，立法后评估并非一定要以正式的方式严格按照评估程序和运用科学的评估方法进行，学者或其他社会主体也可以借助评估理论根据研究的需要和所掌握的信息等进行非正式评估。尽管非正式评估在程序、方法、信息和结论等方面可能存在局限甚至不准确之处，但是仍会在某些方面把握或揭示某项立法实施的情况。显然，本文对《辽宁沿海经济带发展促进条例》实施效果的评估属于非正式评估，主要目的在于通过对该条例实施情况的片段性考察，分析和反思区域发展促进立法的功能、存在的问题及改进等。

在明确了评估主体之后，接下来便是做好评估前的准备、实施评估和撰写报告三个基本环节。评估前的准备主要是指评估方案的拟定、评估指标体系的建构、问卷的设计和人员分工等。实施评估的过程主要是通过调研和考察等方式，收集与所评估法律相关的各种信息，然后对信息运用科学方法进行处理和分析。这一环节是立法后评估的核心环节，主要采取定量和定性分析相结合的方法，在处理信息或数据资料基础上就所评估立法的实施效果进行全面把握，尤其是对实施中存在的问题及其原因进行总结和分析。最后是评估报告的撰写。一般来讲，立法后评估报告由标题、正文和落款三部分组成。其中，正文是评估报告的主体部分，应该包括分项评估意见（如特定条款取得的成效和存在的问题）、总评估结论以及相应的分析等。“这部分要用大量事例、数字具体反映被评估对象的状况是否符合评估标准，要写得有理有据、充实具体”［10］。当然，如果是非正式评估也可以不拘泥于这一过程和相关要求，而是对评估过程的基本情况做简要说明后，重点就评估所得出的结论和分析进行阐述，然后提出相应的改进建议即可。

（二）《辽宁沿海经济带发展促进条例》实施的成效

本文虽无意对《辽宁沿海经济带发展促进条例》实施近五年来的成效和问题进行全面地评估，但由于该部条例主要规定了政府在沿海经济带发展中的各种职能，也即在该部条例的34个条文中，除了第一条（立法宗旨）、第二条（地理范围）、第三条（发展战略或定位）、第四条（发展遵循的原则）和第三十七条（施行时间）这五个条文与政府无直接关系之外，其他的29个条文都是关于政府在促进或保障沿海经济带发展中的职能或应采取的措施等方面的规定，因此考察这些政府职能的履行情况便可在很大程度上把握这部条例实施的概况。不过考虑到笔者所能获取的数据和信息较有限，加之实践中原本也很难明确区分沿海经济带中的哪些发展与这部条例直接相关，相应的分析也就较为“粗线条”。

需要交待的是，考察《辽宁沿海经济带发展促进条例》实施情况的主要信息或资料来源主要有三个：一是各有关网站的报道，包括辽宁省政府及沿海经济带各城市政府网站、辽宁省发展和改革委员会网站、辽宁沿海经济带网站（http：／／lnyh.gov.cn／index.html）和振兴东北网等；二是对辽宁沿海经济带开发建设领导小组、大连市有关政府工作部门和相关企业的访谈和调研；三是辽宁省政府、大连市政府及沿海经济带内其他城市政府自2011年以来的政府工作报告。在这一过程中，还参考了有关学者对辽宁沿海经济带产业分工、环境保护和政策保障等问题研究的成果。

就实施成效而言，自《辽宁沿海经济带发展促进条例》颁行实施以来，从辽宁省政府到各市政府都有意识地采取相应的措施推动沿海经济带的发展，各地方政府在按照沿海经济带发展规划所设定的产业布局和重点行业等加快自我发展同时，也逐渐重视并尝试在一些领域的合作，以求在共赢基础上实现真正的区域发展。例如，辽宁沿海城市建立了市长联席会暨市长高峰论坛机制，定期就经济带发展及合作事宜进行磋商协调。再如，2011年8月10日，辽宁沿海经济带7城市质量技术监督局在大连正式签署了《辽宁沿海经济带质量技术监督认证工作合作协议》。根据合作协议，辽宁沿海经济带7城市质量技术监督局将以产业聚集区和产业基地为认证工作切入点，积极推动辽宁沿海经济带强制性产品认证、自愿性产品认证、管理体系认证和国际通行认证工作的开展。在人才引进方面，辽宁省政府有关工作部门通过“中国海外学子创业周”等平台，为辽宁沿海经济带发展招贤纳士、汇聚项目。

《辽宁沿海经济带发展促进条例》第九条规定：“省人民政府应当依据国家批准的沿海经济带发展规划，制定促进沿海经济带发展的政策。沿海经济带的各市人民政府根据本市的具体情况，制定相应的鼓励支持政策，并确保各项政策的落实。”这条规定以立法的方式划分了沿海经济带发展中省政府和各城市政府的权限，也即省政府主要着眼于沿海经济带区域性发展政策的制定，而各城市政府则主要负责各自行政区划范围内政策的制定与落实。据此，各市政府也都结合各自的具体情况出台了一系列鼓励支持政策。在此以小微企业的金融服务为例，沿海经济带的各城市大都制定了相应的政策或法规。例如，大连市政府为扶持小微企业发展，先后出台了《大连市小微企业发展基金管理暂行办法》（2013年）、《大连市参与政府采购的中小微型企业认定办法》（2013年）和《大连市小微商贸企业专项贷款扶持工程》（2014年）等规范性（法）文件，决定设立小微企业发展基金和实施小微商贸企业专项贷款扶持工程，相关优惠政策或措施既回应了当下中小微企业发展融资需要，也可视为对沿海经济带发展促进条例中有关“支持在重点区域设立为中小企业创新创业服务的创业投资机构和小额贷款公司”（第十九条第3款）之规定的落实。

应该指出的是，大连市作为辽宁沿海经济带的核心城市，在主动加快自身发展及推动沿海经济带共同发展方面，相比较于其他六个城市更为积极些。例如，2014年由中共大连市委和大连市政府联合制定了《关于进一步加快推进沿海经济带重点园区发展的若干意见》（大委发〔2014〕8号），其目的在于“进一步激发我市沿海经济带重点园区开发建设活力，全面提升园区管理水平和运行效率，加快推进我市沿海经济带开发建设和全域城市化发展进程”。不仅如此，自2010年以来，历年大连市政府工作报告中都会对大连市在沿海经济带发展中所取得的成绩、进展及下一年度的任务中进行专门的介绍或总结。例如，在2012年的政府工作报告中提到“19个沿海经济带重点园区引进外资占全市的82%，成为开放型经济发展的重要载体”，而在2015年的政府工作报告中又是这样总结的：“沿海经济带19个重点产业园区财政收入、固定资产投资和利用外资分别占全市的39.1%、75%和80.1%，对全市经济支撑作用进一步增强。”可见，参与沿海经济带的发展已经成为大连市政府工作的一项重要内容，这也可视为落实发展促进条例的具体表现。

当然，在辽宁省政府近五年的政府工作报告中也会有专门的文字述及沿海经济带的发展情况及下一年度的发展任务等，从中也可以窥测沿海经济带发展所取得的成绩。例如，在发展促进条例实施之后第二年（2011年）的政府工作报告中是这样描述沿海经济带的发展情况的：“以港口和产业园区建设为突破口，沿海经济带开发开放全面推进。大连东北亚国际航运中心建设有了新进展。76个港口项目全部开工，新增吞吐能力8000万吨。42个重点产业园区加速发展。长兴岛临港工业区、锦州开发区晋升为国家级开发区。辽河特大桥建成通车。”条例实施后的第五年（2014年）的政府工作报告中则有这样的内容：“沿海经济带开发开放全面推进。大连港货物吞吐量达到4亿吨，集装箱吞吐量突破1000万标箱，大连国际航运中心建设取得实质性进展。营口港货物吞吐量达到3.3亿吨。45个重点园区成为产业结构调整的先导区。”尽管上述发展成绩的取得并非全赖发展促进条例之功，但该条例的规范和调整功能也不可忽视。

（三）《辽宁沿海经济带发展促进条例》实施中的问题

经过调研和对相关信息资料的整理，我们发现，《辽宁沿海经济带发展促进条例》在实施中存在着大量的不足或问题，而且这些问题的存在甚至在很大程度上冲淡了这部条例的“存在感”。导致问题产生的原因有很多，既有来自条例自身的不足，也有来自条例之外的因素。可以说，这部条例的现实境遇在很大程度上也预示了我国区域发展中类似立法可能的命运。下面笔者先就该条例实施中存在的不足或问题总结如下三个方面。

问题一：条例实施的精细化程度较低，认知度不高。所谓立法实施的精细化程度指的是某项立法在内容表述上逻辑严谨且语言精确，有着不同于其他规范形式（如公共政策）的表述特点和实施机制，能够借助于一套较为健全的机制来具体落实立法所设定的宗旨及各权利或义务条款等。立法实施的认知度则是指各有关主体（如执法者和守法者）对某项立法及其实施的知晓与认可情况。精细化程度和认知度能够直接反映立法的水平之高低。

笔者在对该条例实施情况进行调研时，总也绕不开的一个问题是发展促进条例与发展规划之间的区别何在，而且在许多次的座谈或访谈中大多数参与者都无法准确地区分这两者，尤其是那些从事政府经济管理相关工作的人员对于条例所能发挥的作用都缺乏足够的认知。一方面，尽管我们可以查阅到很多自发展促进条例实施以来辽宁省和各市政府所颁行的各种规范性文件（政策或法规），但是这些规范性文件几乎都未明确提及其创制的直接依据为沿海经济带发展促进条例，或者明确指出是为了贯彻实施条例中的某一条规定。另一方面，自2011年以来无论在辽宁省还是大连市政府的历年政府工作报告中，都会提到上一年度沿海经济带的发展情况尤其是所取得的成绩，但是从未明确指出这些业绩的取得与该发展促进条例有怎样的关系。

问题二：政府扮演的角色过重，社会有效参与不足。如前文所述，在整部条例的34个条文中，有多达29个条文都是关于辽宁省或各市政府职责的规定。其中，该《条例》第六条对辽宁省政府和各市政府在沿海经济带发展中的职责进行了概括性授权，即省政府设立专门的工作机构，“组织指导沿海经济带开发建设工作，协调解决沿海经济带开发建设中的重大问题”，该工作机构“负责沿海经济带开发建设的日常工作”，而“省人民政府各有关部门应当按照各自职责，做好沿海经济带开发建设的相关工作”。类似这样的就某一领域事务进行一揽子式的立法授权几乎随处可见，如第十条规定：“省人民政府及沿海经济带的各市人民政府应当加快发展沿海经济带科技、教育、文化、卫生、就业和社会保障等各项社会事业，增强公共服务能力，提高城乡居民生活水平和质量”。即使涉及对政府之外的其他社会组织或成员（如高新技术企业、科研机构、高等院校和各类人才等）的参与之规定，也是以政府为主体式的规定，即要求政府应积极发挥组织、协调或引导等职能。

根据调研的情况也可知，沿海经济带发展过程中政府这只“有形的手”几乎扮演着绝对主导的角色，其他各类社会组织、个人或各市场要素都是在各级政府组织协调下参与其中的。例如，该《条例》第二十条规定了沿海经济带各市政府及其他社会主体（如信用中介机构）在信用产品和企业信用建设等方面的职责，而在2012年7月17日辽宁省政府办公厅印发的《辽宁省失信黑名单企业惩戒联动实施办法（试行）》和2012年7月25日辽宁省发改委印发的《辽宁省失信投诉举报管理办法（试行）》这两个规范性文件中，政府工作主管部门主要负责企业失信行为的惩戒以及投诉举报的受理和查处等，相关规则和机制的设定也都是围绕政府职能展开的，对社会组织和公众在其中能够发挥以及怎样发挥功能则几乎没有明确的规定。这样便在立法上忽视了社会公众在企业社会信用建设中的作用，而且实践中在企业信用规范和失信惩戒方面社会组织发挥的作用及公众的有效参与的确非常有限。

问题三：省级政府与各城市政府间以及各城市政府之间缺乏有效的协调与合作机制。区域一体化之于政府管理而言，要求不断增加横向与纵向合作管理模式的比重，其中就包括各政府之间的合作。沿海经济带发展促进条例的立法者并非没有意识到这一问题，只不过出于各种原因的考虑而在立法中仅作了一种较为模糊的原则性规定。例如，该《条例》第四条第二款规定：“积极推进沿海经济带体制机制创新，加快构建有利于科学发展、和谐发展、创新发展、一体化发展的良好政策环境。”尽管该规定以及该条例其他条款中并没有明确所要创新的“体制机制”具体指向或内容，但是在构建有利于“一体化发展良好政策环境”过程中，省级政府与各城市政府以及各城市政府之间的协调与合作，应该是必不可缺的。

遗憾的是，无论是从辽宁省政府及其工作部门的层面考察，还是就沿海经济带内7个城市政府行为来看，仍然延续着传统的“各自为政”的行政管理模式，相互间的协调与合作很少，所谓的“体制机制创新”和“一体化发展”并没有可视的成效。对此，我们可以通过各级政府制定各种政策或法规性文件的过程及内容便可推知。例如，沿海经济带内各城市都颁行了各种有关金融、人才和服务业等方面的措施，而这些政策性文件的制定并没有经过与其他城市政府之间的充分沟通或协调，以至于我们无法确认它们是否与沿海经济带的发展有直接关联。再者，尽管沿海经济带7个城市之间存在诸如政协主席联席会议等协商机制，但是此类机制尚处于一种探索阶段，形式意义强于实质效果，而且在协商制度化和功能规范化方面远未成型。同样，辽宁省政府与7个城市政府之间迄今也未建立起有效的磋商协调机制。这些都导致沿海经济带各级政府之间并没有形成一股有机力量，行政职能的碎片化和分割化现象依然明显，这在根本上与区域一体化的内在精神是相背离的，也不符合发展促进条例内在的立法宗旨。

（四）立法技术视角下《辽宁沿海经济带发展促进条例》之审视

立法技术直接影响到立法文本的质量，从而也会对立法的实施效果产生间接影响。因此，在对一部立法的实施效果进行评估时，立法技术的评估或审视也是必不可少的。一般而言，评估者将从立法语言、文本结构和条款设置等方面，就立法语言的准确性、结构的合理性、条款的完备性及协调性等进行评估。《辽宁沿海经济带发展促进条例》作为一部经过严格立法程序后通过的地方性法规，其在语言表述、条款设定和文本结构等方面自然要符合相应的立法技术要求。在对该条例的文本进行认真研读和仔细分析之后，我们不难发现，政策接续性是其在立法表述和条款设置方面最大的特点。所谓政策接续性指的是该部条例与之前由辽宁省政府编制实施的发展规划无论在制定宗旨还是机制设置上，都存在极大的关联性，尤其在语言表述上许多条款更是直接取自发展规划中的内容，其政策性色彩非常浓重。尽管我们尚无法确定立法技术的使用对此条例实施效果产生了哪些具体的影响，但仅根据一般的立法技术标准来评判的话，该部条例显然存在诸多缺陷。

其一，立法语言的表述不够准确和简洁，模糊语词大量使用严重削弱了各立法条款的明确性或可操作性。立法技术的核心在于立法语言的表述。德国学者考夫曼和哈斯默尔认为，“法律语言最好是确切的、简洁的、冷峻的和不为每一种激情行为左右的。”［11］这一要求自然也适用于立法语言的表述。该条例的多处立法语言表述并没有做到准确、简洁。例如，第四条第一款规定：“沿海经济带发展应当转变经济发展方式，遵循科学规划、合理布局，统筹兼顾、良性互动，发挥优势、集约发展，保护环境、可持续发展的原则。”该款可视为对沿海经济带发展原则的规定，并且详细列举了“科学规划”等八项原则。虽然看似非常具体，但是这八项原则之间实际上存在很多交叉之处，“科学规划”原则应该在很大程度上包含了“合理布局”“统筹兼顾”这两项原则，而“集约发展”和“保护环境”这两项原则同样也可以为“可持续发展”原则所吸收。

尽管从语言学角度讲模糊语词的存在和使用有重要的语用功能，如“扩大了语言表达的信息容量”“在语言表达中具有特殊效应”以及“拓宽了语言表达的想象空间”，［12］并且模糊语词也是立法文本中不可或缺的语词类型或因素之一，但是如果一个立法文本中使用了过多的模糊语词，便会严重影响立法文本的严肃性以及规则的可操作性。笔者对该条例中出现频率较高的8个模糊语词具体的使用次数进行了统计，如表：

积极促进推进鼓励支持加快加强应当6 7 8 8 8 9 10 27

从此表不难看出，模糊语词在共计37个条文所构成的文本中占据了非常大的比重，而且又因这些模糊语词常常出现于政策性文件中，加之许多条款直接是以上述语词为开始的祈使句式，这些都使得该条例的语言表述呈现出浓重的政策性和更强的抽象性，尤其是在缺乏明确的操作规则或实施细则情况下，由上述模糊语词所引领的规则条款只能发挥“软性”的指引作用，而难以起到“刚性”的约束和调整功能，从而在整体上削弱了该条例的法律属性。例如，怎样算“积极”，又如何来“加强”呢？这些模糊语词的使用更多地具有一种政策导向作用，而难以通过“量化”的方式来具体规制有关主体的行为。

其二，立法文本的逻辑结构也不够完整与合理。这里所谓的立法文本的逻辑结构主要指构成该部条例的37个条文之间的逻辑安排方式或结构次序。“成文法，特别是现代成文法，就其内容的结构和安排来说，通常包括总则、分则和附则三个部分。要使一个成文法成为科学的法，条件之一是务必注意科学地构造这三个组成部分。”［13］当然，一个立法文本通常包括总则、分则和附则三个部分主要是从结构功能意义上讲的，而非一定在形式上出现“总则”“分则”和“附则”所对应的篇或章。就该条例而言，虽然总则、分则和附则三个部分的功能性结构和内容都可以在文本中找见，但问题表现为总则与分则之间界限不清晰、分则内容不够完整与合理，以及附则缺少必要的术语解释。

总则在立法文本中的功能是集中规定整部立法相关的统领性或全局性的内容，一般包括立法目的、立法依据、遵循的原则以及法的效力等。分则是一部立法的核心或主体内容，主要规定具体的机制、制度和规则。分则的功能在于将总则部分所确定的立法目的和立法原则等予以具体化或规则化。“总则则相对于分则而言，并且在逻辑上直接统率各分则，乃概念法学之结晶。”［14］因此，总则和分则之间尽管有密切的逻辑关联，但是在功能上是不同的，而且在立法文本中总则规定在分则之前，两者之间存在或明示或默示的界限。反观该部条例的设置，不仅总则和分则之间并没有清晰的界限，分则的内容也因主要规定政府的职责而显得功能单一，缺少对政府之外的社会主体（如企业、中介组织和社会公众等）功能的赋予和行为的调整。这种延续政府作为沿海经济带发展唯一的主导者和推动者的做法，即使在以“发展促进”为立法宗旨的条例中，无论在理念还是制度设计上都是不妥的，也是一种封闭的或缺乏创新魄力的治理思维的反映。就附则而言，该条例只有最后一条即有关施行日期的规定属于附则的内容，这是不够的。作为总则和分则的辅助性内容，附则的内容一般包括对本法所涉及的重要名词或法律术语的定义、关于解释权的归属以及施行日期等。就该条例而言，定义条款和解释权归属条款的缺失，是两个明显的不足。在立法文本中，“为避免歧义、模糊性以及不必要的重复，法律文本中需要对一些使用的法律语词含义进行明确界定，这种条款就是‘定义条款’”［15］。定义条款对于法律适用者准确理解立法文本的含义及更好地适用相关规定，有着重要的意义。显然，该条例附则中缺少对文本中所使用的重点名词或核心术语（如重点区域）的含义进行立法解释，以及立法实施中需要做进一步解释或补充时应该由哪个机关作出等条款。

其三，整部条例缺乏硬性的实施保障条款或强约束机制。“没有法律责任或罚则，从立法逻辑上讲是不完整的，由此整体文本就少了应有的语言气势。”［16］其实，缺少法律责任条款或此类条款不充足，影响的不仅是立法文本的语言气势问题，更重要的是会造成立法中的义务性条款或禁止性条款失去足够的约束力，不利于法律的有效执行或实施，从而严重降低法律的严肃性和权威性。

就该条例而言，如上所述，“应当”一词共在文本出现了27次，是该条例使用频率最高的一个语词。根据学者周赟的研究，“立法文本中的‘应当’就是指法律对特定情境中某行为人与某种行为之间存在一种理所当然的关系所做的指示。并且这种指示虽然往往诉诸行为人的主观认同，但并不以行为人的主观认同为要件。”［17］据此，立法中的“应当”多用于表述一种义务性规范，也即要求“应当”所指向的主体以积极作为的方式去实现某项立法目的。条例中“应当”所指向的主体主要有两种：辽宁省人民政府和经济带内各市人民政府，也即这两类政府是“应当”所指向的义务主体。换言之，凡是以省和各市政府为“应当”行为主体的条款都为各政府设定了相应的作为义务或职责。无论此类条款被视为义务性条款还是赋权性条款，由于义务或职权应该是与责任相对应或者由责任加以保障的，因此对于各相关政府而言同时也意味着如果不有效履行义务或者职权，就应当承担相应的不利后果即法律责任。

然而，纵观整部条例的条款设置，仅有一条（即第三十六条）是法律责任条款。该条款具体内容为：“国家机关及其工作人员违反本条例规定，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者认为，尽管该条款为法律责任条款且具有其必要性，但是就该条款内容的表述而言显然是存在问题的。发展促进条例中为各相关政府设定了数量如此多且义务内容相对确定的义务或职责，该责任条款仅仅作了非常笼统地泛泛表述，缺乏与条例中有关义务性条款的对应性，而更像是仅仅为了有这样一个条款而设置的。显然，这种“装饰性”色彩浓厚的条款很难真正发挥责任条款应有的效力，更何况要保障该条例所确定的义务或职权的有效实施仅有一两个责任条例是远远不够的。

三、区域发展促进立法的反思与改进建议

（一）区域发展需要怎样的立法

对于立法或法律之于区域发展的意义，法律学者们从区域开发与合作实践伊始便不断地加以强调和论证，提出了诸如“区域开发与发展离不开法制”等口号，并主张在不同层面或就不同事项开展相应的立法。然而，与学者们的热情呼吁和论述形成对比的是，区域开发或发展中的有关政府或立法机关并没有作出多少实际有效的活动，相关立法不仅少得可怜，而且已有立法所发挥的功能也的确有限。通过前文对《辽宁沿海经济带发展促进条例》的评估和审视，似乎更让人感到该部法规乃至此类立法并非真的那样重要。甚至于，立法对于区域发展而言究竟在多大程度上是必要的，都将产生疑问。

笔者认为，区域发展与治理作为社会发展的一个维度，是由若干不同类别的社会关系所构成，除了其中有些社会关系或公共事务具有一定的区域属性之外，别无它异。因此，区域发展与治理过程中必然存在法律运行的必要与空间，这一点并无异议。问题在于，如何更为准确地看待那些受到区域型构的或具有区域属性的社会关系或公共事务与立法之间的关系呢？这恐怕要分情形具体视之：一是区域合作与发展的程度或深度。一般而言，区域合作与发展的时间越久、领域越宽以及程度越深，各相关领域的社会关系或利益关系也越加稳定，对立法或法律的需求也会越明确。二是待立法调整的事项区域属性的强弱程度。特定区域内并非所有的社会关系或公共事务都与区域发展有关或者具有区域属性，那些区域属性较强的社会关系或公共事务才涉及是否立法以及怎样立法的问题。三是立法调整的必要性。即使区域合作与发展到一定程度，那些区域属性较强的社会关系或公共事务也未必一定都要由立法或法律加以调整。

综合上述三种情形，笔者认为，立法或法律作为国家或政府推动或规制区域发展的基本手段之一，其功能和地位是不可替代的，尤其是随着区域一体化和政府行为规范化的双重加深，今后要讨论的问题不是需不需要立法或法律，而是怎样的立法或法律才更为适合区域发展或真正为区域发展所需。并且，区域发展中的规范是多元的，法律只是区域发展多元规范中的一种规范形式。明确了这样两点，我们才能更好地定位立法或法律之于区域发展的意义或价值，以及应该在区域发展的哪些领域或就哪些事项进行立法调整。

这里所谓的立法调整并不意味着一定要进行专门性的立法，而是指对于区域发展中的某些事项既可以进行专门立法，也可以在其他立法中设置相应的条款。相关立法既可以是中央立法，也可以是地方立法，还可以是区域立法。许多学者在讨论区域立法时，往往专注于中央的专门立法，例如前文提到的《西部开发促进法》等。这种思维和建议是有局限的。诚然，区域发展中许多根本性或全局性的问题需要由中央立法给出明确的规定，例如财税制度、政府职权的授予以及区域合作协议的效力等，但这并不意味着中央专门立法是唯一适当的立法模式。如果某些区域性事项确实需要中央立法，但又不足以或不适合单独立法，立法者可以通过修改已有相关法律的方式，如增加、删减或者修改有关区域性发展事项的条款，来实现立法调整的目的。在立法层级的选择上，可以根据需要调整的区域性发展事项的性质、影响范围或重要程度等，来确定是中央立法还是地方立法调整。此外，区域立法也可以作为区域发展所需法律的供给模式之一。区域立法是指“特定区域内各有关地方立法机关，就区域性社会事务的管理、公共服务的提供或共同利益的追求等，在平等自愿基础上进行立法合作，开展与区域性法文件的制定、修改或废止等有关立法活动的总称。”［18］至于某一事项最终选择何种立法模式，要由立法决策者根据实际需要并遵循适当原则加以确定。

区域发展中的立法除了进行一些具体调整外，还有一种情形便是如《辽宁沿海经济带发展促进条例》这样的促进型的立法。那么，这种类型的立法又在多大程度上是必要的呢？笔者认为，此类立法价值的大小主要受两个因素影响，即区域发展的程度与立法自身的合理性。其中，区域发展程度指的是特定区域内各生产要素在区域范围内优化配置的程度及所产出的实际效益，各类社会主体参与区域发展的广度与深度，以及由此而形成的对区域性发展的依赖程度等。一般而言，区域发展程度越高对发展促进条例的需求度越强，后者能够作为的空间以及产生实效的可能也就越大。由此观之，沿海经济带发展促进条例所以未能在实践中对于沿海经济带的发展产生实质性的或者卓有成效的影响，一个很重要的原因是该促进条例与该区域的规划性发展几乎是同步的，也即沿海经济带发展的程度不足以为促进条例提供充分的作用空间。就立法自身的合理性而言，区域发展强调的是在区域整合基础上的一体化发展，相关立法应该立足于尽可能地促使这一目标的实现，而非仅仅在区域范围内重新规划各个地方应该侧重于发展什么产业、开发哪些资源，以及针对每个地方将采取哪些措施。概言之，不以推动和加深区域合作为宗旨的促进立法很难说是合理的立法。沿海经济带发展促进条例的问题也恰恰在于此，整部条例过于注重各级政府要在资源利用和行业发展等方面肩负哪些具体的职能，而忽略了政府在促进相互之间以及各社会主体之间区域范围内合作机制的建立与完善这一关键所在，其所能产生的实效之有限便也不无意外了。

还需指出的是，立法或法律只是区域发展多元规范中的一种形式，它无法取代其他规范形式。立法决策者应当处理或协调好与其他规范形式的关系。如果将《沿海经济带发展促进条例》进行部门法分类，它应该属于一种“经济行政法”，也即该部条例一方面在对政府及相关工作部门进行立法授权，另一方面也在规范和约束这种经济行政权。我们不应指望这样一部条例能够解决沿海经济带发展中所有的制度或规则问题。况且，实践中立法或法律也并没有发挥出那种“唯我独尊”的实质性功能，反而是各类公共政策、合作协议和软法等规范形式在制度设计与规则输出方面扮演着重要的角色。因此，重视区域发展中立法或法律的作用并不意味着此类规范的功能具有不可替代性，也不代表其他形式的规范就没有存在和作用的价值。相反，协调好立法与其他规范之间的关系，实现立法与其他规范功能之间有效的界分、衔接与合作，才是区域发展立法决策者应有的理念。

（二）《辽宁沿海经济带发展促进条例》改进建议

无论国家层面如何调整区域发展的政策之侧重，区域一体化已然成为一种不可逆转的趋势，已经付诸实践的各类区域发展规划或政策法规亦不能随意废止，参与区域发展的各级地方政府今后要做的是如何以更加理性和科学的方式来推动所在区域的内涵式发展。以此为前提，《沿海经济带发展促进条例》的改进应该有更高的立意，从立法指导思想、立法条款设置和立法技术等方面作重大修正和补充，以使其在促进沿海经济带发展方面发挥切实的功能。结合前文相关分析，笔者就如何改进该条例提出如下建议：

其一，调整立法指导思想，各级政府尤其是省级政府由现行的促发展转变为促合作，包括促进各城市政府间的合作以及政府与社会组织之间的合作等多个层面。区域发展不应仅仅停留在特定区域内有分工的发展，更在于整合基础上的合作发展。当前包括沿海经济带在内的区域发展仍然以产业的重新布局为主要内容，也即如何在某区域内进行统筹协调，在发挥各自资源优势的基础上实现产业的区域优化布局。例如，该《条例》第十条规定：“省人民政府及沿海经济带的各市人民政府应当加强对沿海经济带产业发展的宏观调控与布局，按照国家批准的沿海经济带发展规划和国家产业政策确定产业重点……逐步形成以先进制造业为主的现代产业体系。”尽管这也属于一种合作方式，能够避免区域内的重复建设和恶性竞争，但仍属于一种消极的或较为初级的合作。真正的区域发展应该是在合理分工基础上实现有效合作，从而发挥区域发展合作优势的过程。“合作优势可以淡化行政区域经济的影响，强化区域经济观念，以此促进利益主体资源结合，开展区域之间的全方位、多种形式的经济合作，提高区域内资源共享性，促进跨区域产业部门的共同发展。”［19］显然，该条例并没有明确这一立法指导思想，需要调整。具体而言，首先，应将合作理念设置于立法宗旨或遵循的原则等条款之中；其次，鼓励沿海经济带各城市在产业分工、基础设施建设和技术创新等具体事务方面实现合作；最后，设置专门的条款来规定可行的合作机制，并就如何保障这些机制的运行制定相应的措施。

其二，转变政府职能，降低各级政府在推动经济带发展中所承担职能的比重。经济发展职能尽管是各级政府的基本职能之一，但这并不意味着政府要事无巨细地参与到经济发展中。政府职能的转变以及市场在经济发展中发挥决定性作用，这两者是相辅相成的。即使该部条例冠以“发展促进”的称号，也不必然要求将促进发展的职责完全交由政府承担，而且政府应该逐步由区域经济发展的管理者和直接参与者转变为服务者和宏观规划者。以立法的方式来促进区域发展固然体现了政府在推动经济发展中法治思维的增强，但也要避免以立法或法律的方式自我扩权和过度干预市场发展，而应通过立法来规范政府的行政权，同时赋予各类社会组织和公民以更多的发展参与权和自主权。因此，应该对该条例作如下修改：以更好地鼓励市场竞争和社会合作而非赋予政府更多职权，作为促进沿海经济带发展的基本立法逻辑，减少各级政府在经济带发展中应当做什么的规定，增加各类社会组织和公民可以做什么的条款。

其三，改进立法文本的逻辑结构和语言表述。就该条例的逻辑结构而言，可以设置总则、分则和附则三部分，将全部条款根据各自的属性和内容明确分配到这三个部分之中。其中，总则部分包括立法宗旨、沿海经济带的范围、发展促进的原则、机构的设置等内容。分则部分主要规定各级政府、社会组织和公民等在促进沿海经济带发展中各自所扮演的角色，以及在产业布局、设施建设、技术创新和机制保障等方面所要实现的目标和采取的具体措施等。附则增加核心术语解释条款和解释权归属条款等。当然，在条例的结构安排上也可以采用非明示的方式，但要较为清晰地体现总则、分则和附则各自的内容。在立法语言的表述方面，要使各条款的语言表达准确化、简洁化，避免重复性表述。减少模糊语词的使用，可以通过列举的方式来使模糊语词所要表达的立法意旨相对明确。例如，在立法文本中使用“鼓励”或“加强”等程度性动词时，可以结合现有实践及制度就如何“鼓励”或怎样“加强”在相应的条款中进行列举，以增强立法条款的可操作性。

其四，科学设置法律责任条款，增强条例的严肃性与权威性。惩罚是义务性规则的基本属性也是其实施保障所在。反映在立法文本上便是法律责任条款的设置。一般而言，法律责任条款是与立法文本中的义务性条款、禁止性条款和职能性条款等相对应的。对于一个立法文本而言，上述几类条款的严肃程度直接关系到整部立法文本的严肃程度，而条款的严肃程度又直接与责任条款的设置是否科学合理直接相关。可以说，决定一个立法文本法律刚性强弱的主要因素是法律责任条款，而非义务性、禁止性或职能性条款。因此，应该及时修改发展促进条例中的法律责任条款，增加条款的数量，使其与该立法文本中的义务性、禁止性和职能性条款尽可能实现对应设置。同时也要根据情况和需要，科学设定法律责任的具体承担方式及惩罚的强度。这样才能使该发展促进条例看上去真正像一部法律。

总之，既然辽宁沿海经济带的发展已经纳入到国家发展规划之中，并且辽宁省的立法机关也非常积极地制定颁行了这部发展促进条例，那么就意味着沿海经济带的发展并非一时兴起的赶潮流之举，发展促进条例制定的意义也不仅仅在于有了这样一部条例。沿海经济带的发展是认真的，促进条例的实施也应该是严肃的。基于这样的认识，沿海经济带发展促进条例的立法决策者真应及时总结和反思该条例的立法得失，及时根据沿海经济带发展的实践需要从内容和技术两个层面加以修改完善，真正让立法或法律在发展实践中发挥其实效。若真能如此，该部条例的意义也将不限于沿海经济带区域之内，而具有可供其他区域借鉴的示范价值。

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责任编辑：邵东华

On the Im plementation Effect Assessment and Reflection of Regional Development Promoting Legislation——Taking Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation for Example

Chen Guang
（Department of Law of Dalian University of Technology，Dalian，Liaoning 116024）

Liaoning province participates on two levels and four types of regional developmentat leastunder the influence of the new round of regional development planning enthusiasm，such as costal economic belt.Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation made in 2010 is one special legislation in order to promote and secure the development of the costal economic belt.In consideration of the implementation effect of the regulation that can reflect the gains and losses of this kind of legislations，it’s necessary to assess its implementation effect.By means of post-legislation evaluation theory and through the investigation and analysis，we can know that the regulation played some active roles，but still having some problems，such as low degree of refinement，overweight of government’s role and lack of cooperation mechanisms.The regulation also has some legislative technique defects，such as not accurate legislative languages，unreasonable logical structure and lack of effective implementation security clauses etc.After reflecting and discussing the question that what kind of legislations are needed by regional development，some concrete suggestions are put forward as how to improve Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation in the last part of the article.

regional development；promoting legislation；implementation effect；Liaoning Costal Economic Belt Development Promoting Regulation

D922.5

A

2095-3275（2015）04-0162-13

2015-04-02

本文系作者主持的2014教育部人文社会科学研究项目：“区域治理多元规范结构之优化研究”（项目编号：14YJC820004）和大连市法学会2014年度法学研究课题：“《辽宁沿海经济带发展促进条例》实施效果评估研究”的阶段性成果（项目编号：DLFXH2014C006）。

陈光（1982— ），男，山东莱州人，大连理工大学人文与社会科学部公共管理与法学学院讲师，硕士生导师，法学博士，主要研究方向为立法学、法律社会学。