上海“十三五”总体思路、重点方向及对策建议

文/余 艳

上海“十三五”期间应对问题的总体思路更多是问题导向型的，以当下最关键、最紧迫、最严重的问题作为突破点，并根据不同问题的阶段性逐步解决。而就上海所面临的最敏感问题来看，或集中在以下几大方面：

一、社会管理：关乎基础环境的稳定

1．总体方向。当前软环境建设正越来越成为社会发展突出的问题，基层已成为社会问题的聚集地，严峻考验社会管理体系。当下中国正处于观念分化的加速期。一是经过30多年的市场经济实践，人们的物质需求已基本得到满足，仓廪实而知礼节，精神需求随之而来，情感、体验、归属、安全、自我价值等意识竞相迸发，多重心态、多种主张并存。二是市场经济内置的平等竞争、优胜劣汰助长社会分层运动（阶层分化），有什么样的利益格局就有什么样的价值生态，利益主体的多元化、利益诉求的碎片化必然带来价值观念的离散化。三是市场经济的发展肢解了原有的主流价值观；经济全球化带动的交流与互动、新经济的蓬勃又赐予人们价值选择的广阔空间，共同促成价值的多元化，个人主义、享乐主义、平等主义繁杂交织。可见，经济转型、社会转型的现实国情造就了中国的观念分化、人心分化。只不过，此种分化若一味演化下去，会加剧社会断裂，不利于社会的协调运行。现代信息技术突飞猛进，互联网全方位、全时程打开了民意表达的途径，不同的争执、不同的论辩在网络上扇动一下翅膀，都可能形成强劲的龙卷风，思想冲突、社会分裂逐次升级，进而危及社会稳定。就此而言，更好容纳各类思想碰撞，处理不同意识形态冲突的问题将在“十三五”期间变得尤为突出。

2．调整路径。在此背景下，信息管理、舆论管理将成为上海未来的突出问题。有的地方政府为保证铁板一块的政经体系，从思想的统一性、纯粹性入手，死死把控舆论的主导权，但问题是，权力精英与普通公众语境不同，官方媒体一旦丧失公共性，不但将丢失舆论的主导性，连原有的市场也会遭到“缩水”。政府倘若以“管控”“清理”的“大一统”思维来应对社会危机，在利益关系纵横交错，人心浮躁涣散，依然推行“权威治理”，恐怕会因淤塞社会心态使社会撕裂得更快。鉴于此，此领域的调整方式更大意义上是管理思路的转变，即由管到放、由堵到疏。

3.对策建议。（1）搭建疏导性公共平台。通过公共平台让各类观点、诉求自由沟通、交换，使之相互碰撞、相互博弈，再加以引导、于磨合之中提升认知，逐渐逼近共识，进而兑现成矛盾化解力、软性执政力。这样，一方面被埋没的声音、被遏制的诉求能够在特定的空间充分表达，凝结出宽松活泼、丰富多彩的言论氛围，使内心积压的抑郁、不满切实找到排泄口，进一步舒畅心态、弥合撕裂；另一方面，又将观点对冲、甚至是激烈争执局限在狭小、理性的区间内，避免大的舆论暴力乃至行为暴力，有利于问题及时有效地解决。（2）发挥社区功能，将维稳融化到基层。过去基层管理，无论是单位还是街道体制都突出行政功能，自上而下地追求“命令与服从”甚至将群众作为被管理者。但如今不仅贫富差距拉大激化阶层矛盾，互联网更放大了民众声音，也在自组织发展中越来越难收敛多元化的社会。于是上海将社区建设与“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理体制改革相结合，强化了街道作用，这种社区治理模式仍属行政主导，关键还在于居民自治。上海不稳定的基因还需要依赖社会治理的现代化来实现。通过居委会、居民理事会、社会组织之间的功能协调，实现居民自治、社区共治共享的社区模式或是解决这一社会性难题的突破口。

二、四新经济：关乎城市引擎的升级

1.总体方向。在中共上海市第十届委员会第六次全体会议上，上海领导明确提出政府所面临的“四个不适应”（对互联网迅猛发展和科技快速变化带来的挑战和冲击不适应；对经济增长速度换挡期发展不适应；对市场在资源配置中起决定性作用不适应；对依法执政、依法行政、依法管理不适应），更直言不讳地点明“上海已经到了没有改革创新就不能前进的阶段”。一般而言，城市的本质功能是交易成本的最小化，但当下上海的复杂性在于，城市功能并不是由计划经济转市场经济，由工业经济转信息经济那么简单。展望未来，物质品将趋于无穷小，虚拟精神品却趋于无穷大。由此，交易对象将从工业品、商品交易中心，乃至银行票据交易中心转为信息、概念、新体验、新思想、新技术。极而言之，未来城市就是大家凑在一起创新，而在此意义上，上海未来的调整方向自然也是不言而喻。

2.调整路径。上海作为工业重镇、商品交易的重镇，转型是必需的。只是目前方向较模糊，目标尚遥远，过程很紧迫，用“四新经济”笼统的提法，也只是设定了一个大框架。若从接地气、可操作角度，“四新经济”进一步的推进路径至少需沿着四大维度的坐标。

（1）国际先进。随着第三次工业革命、德国4.0工业革命席卷而来，信息经济爆炸式增长，体验经济全面登陆，创新经济正全面开花，奇迹迭出。如德国当下的4.0革命是数字化制造更进一步的版本升级，是全过程、全领域的智能化，即通过对机器设备、被加工材料、被组装零部件的芯片化，来实现彼此间的对话从而使整个生产由机械加工变成了生物系统；而美国则是将信息经济和体验经济的结合发挥到了淋漓尽致，如Goodman百货的推特营销，Apple动感的人机对话等。因此，上海发展四新经济，首先要抓住代表世界新浪潮的前沿元素。

（2）中国国情。从中国经济而言，市场经济全面深化，迅速跃进后工业社会，环保经济全线展开，四新经济除国际元素之外，自然还应吻合中国特色的国情——既要代表先进的生产力，又要推动经济结构转型，还要有助于低碳环保的内在诉求，更要能够促进经济增长。

（3）上海特点。上海依靠资源开发、土地扩大、投资增加、扩大规模等粗犷式手段带动发展的阶段已一去不复返。当传统制造业被逐步剥离，现代服务业又未能填补产业结构调整所带来的就业、产值等多方面缺口，上海正处于“前不见古人，后不见来者”的空档期。一方面，在对传统工业、商品的存量替代上尚未找到新产业来弥补；另一方面，从增量角度来看，即便上海并不缺乏新技术和新业态，但如何将新技术产业化、新业态模式化依旧缺乏突破路径。鉴于此，四新经济至少在上海的维度上应是能够解决“墙内开花墙外香”，并且可复制和可推广的。

（4）原创引领。四新真谛不是重在模仿学习，而是无中生有，敢为天下先。作为中国最大的工商业城市，被动坐市的思维惯性（上海自开埠以来，就成为航运、金融和制造业的中心，由于体量惊人，形成了百商汇流，坐地兴市的模式）只是其一，而更重要的是，上海作为对外开放的国际型大都市，往往更擅长于国际对标和经验借鉴（如过去在金融人才引进时对华尔街模式的推崇即可见一斑），以至于在自我创新上反倒不如崇尚“闯出一条路”的浙江。就此而言，如果说过去的城市是以交易满足物质和精神欲望的场所，那么未来的城市除交易外，更大的一个功能则是以各类新元素碰撞来激发创新的场所，而四新企业一定意义上就是要充当碰撞的功能。

3.对策建议。未来，无论是可替代传统应用和形成市场力量的新技术，还是可引发产业体系重大变革的新产业均需以新市场需求为依托，而新模式和新业态的运作，如制造业平台化、2.5产业等跨界产业融合，车联网、移动通信等技术与产业的叠加更是以市场需要为导向所衍生而出，难以直接套用现有的行业管理模式和支持政策。换言之，真正的四新是装不进旧体制、旧市场、旧公司的，若没有在原有体制和制度上做出彻底分割，四新经济终将是无本之木。鉴于上海历史包袱沉重——要么走不出发展的路径依赖，要么沉迷于过去而怨天尤人，要面向“四新”首先要忘却历史。为此，可以通过“大讨论”，对惯性进行否定之否定的自我反省、自我激发。同时，建议细化“四新”标准的内涵，以量化的形式对相应领域（尤其是体制顽固领域）进行全面调整。如通过金融资本的匹配度来衡量金融与产业的结合效率，以模式创新、思维创新的响应指标打破工商管理、科研、教育等领域的行政僵化等。届时，“四个不适应”将在各行各业的调整升级中逐渐消解，上海的创新活力也将重新被激活。

三、科技创新：关乎经济发展的突破

1.总体方向。科技创新作为继“四个中心”后的又一大战略，其发展总体方向在于，既要注重科技创新领军型人才外部引进与内生培养齐头并进，又要强调各层次人才相互依存、上下承接、协同发展，还要营造与科技创新中心相匹配的新环境，更要保障科技创新成果的转化效率，形成新产业，从而推动经济发展。

2.调整路径。从功能上讲，科技创新在“十三五”期间尚难形成独立的创新产业，因此其作用更偏向于和产业经济的嫁接，由此决定了在路径选择上不可能是全面突破，而是侧重于诸如先进制造、生命科学、信息通信等重点领域的率先突破。

从可操作角度看，上海要建设具有全球影响力的科技创新中心，其路径设计的逻辑在于，依靠政府搭建扶持平台营造科技创新环境，通过平台来服务企业和机构，以此刺激企业和机构以模式创新、市场化竞争对接平台，而相对宽松与开放的资本市场可在创新各阶段自由选择参与，如前期的孵化阶段和后期的风险投资阶段。由此，通过人、财、制（制度）三者良性循环互动促进、培育和转化创新成果，最终形成高科技产品市场，进而推动经济和社会发展。

3.对策建议。（1）塑造创新环境。一是通过营造开放、宽容、充满激情的创新创业氛围吸引科技创新人才，和科技产品集聚，同时，坚持自主创新的方针，全面增强原始创新、集成创新和引进化吸收再创新能力，全面推进制度创新、管理创新和文化创新，充分激发经济社会发展转型的内在动力和活力。二是参照国际大都市的生活成本与收入水平比例，适当调控城市生活成本；学习国际大都市的先进经验，优化居住、医疗、教育、人文环境等，提升城市生活品质，把上海建设成为社会文明、政治稳定、经济富裕、环境优美、生活便利的宜居城市，提高吸引力。

（2）优化人才培育机制。一是在政策创新上，把人力资源发展作为产业结构调整和升级的“第一要务”，以创新人才政策为核心，在人才引进、人才培养、人才评价、人才选拔、人才激励等方面进行政策创新，推动政府人才管理职能向优质公共服务转变，为人力资源结构的优化提供良好的政策环境；二是在制度改革上，随着知识更新速度的加快，全面推进教育综合改革，建立与人的终身学习、终身教育和终身发展相适应的教育新体制，形成激发受教育者发展潜能的教育新模式。有效整合各类学习资源，形成教育机构、社会机构和企事业单位共同参与人才培养的格局，更好地服务于产业结构的调整和升级。三是在培育方式上，“内生型”人才对企业文化的认同以及对企业现状的理解，有助于对症下药地推动企业转型升级。

四、政府转型：关乎体制机制的转变

1.总体方向。目前，一些地方政府往往要求对产业调整越细越好，招商引资越急越好。政府一面制定游戏规则，一面下场参赛，规则肯定会不断细化以利自身，而这反过来造成两种结果，一是市场甄选未来型产业的长项无法体现，更糟糕的是政府认定的产业必定产能过剩。由此可见，只要公司化倾向不变，结局只能是越调越过剩，越调越乱，越调越累。因此，政府功能的调整方向由“公司化”转向“公共性质”将是大势所趋。

2.调整路径。政府从“公司化”到公共性质的转变过程需要一座现实可行、可达彼岸的桥。换言之，政府革自己的命将如何下手？从现实路径来看，为产业调整、新产业革命搭平台、做环境或是上策。如果说工业经济线性逻辑下，产业递延式增长为政府公司化生存提供肥田沃土，那么，以非线性、跳跃性、革命性、颠覆性为特征的第三次工业革命，首先就对其生存土壤进行了釜底抽薪。如在此次新技术革命浪潮中脱颖而出的“叠加式制造”，完全是随时、随地、随机性生产，政府公司完全掺和不进去。技术突破为政府功能转型开辟了现实道路，与其被新产业革命抛出，不如顺势而为，让集团公司变身为市场经济内的“公益性组织”，服务于新技术、新经济形态，为其破茧而出提供适宜生态，并以此作为衡量工作到位的标准之一。当然，政府退居二线，不是不作为，而是真正做好第三方，由台前演员退至幕后导演。如福卡屡次论述过的以政府信用背书的产业引导基金，便是导演的上好道具，不仅可“诱引”真正主角（民资）登场，还可为新产业革命推波助澜（如承担企业技术创新的沉没成本）。

3.对策建议。（1）抓两头的同时，放开中间。上海以往善于抓两头：一是诸如建设“四个中心”的远大目标，二是看得见、摸得着的重大“实事”，如世博会及迪士尼、大虹桥等。这样做的优点自不待言，集中力量好办大事，但缺陷也显而易见，即政府权重太大，市场自发力量太弱，故而缺乏可持续的内生性增长动力。因此，想做排头兵，此即首个突破口，关键在于如何确保原有优势的前提下，放开中间，释放市场自发力量。

（2）服务业领域的全面开放。尽管近年来服务业在GDP中的占比迅速上升，但就本质而言，是在原有存量里打转，仍属于既有经济结构框架内的小折腾，而非对束缚性体制的颠覆性突围。通过全面开放，以用增量逐渐替代、压缩传统体制空间，特别是科、教、卫、文这些现代服务业核心领域，借助互联网、智能化等日新月异的先进技术已具备了从广度（量大面广的各类小而美体验经济）、深度（高端教育、医疗等）上打破传统体制桎梏的能力，并可反向作用于存量，共同推动上海经济版本升级。如此一来，既能解决上海自身生产力释放、消费升级，更能发挥特大城市的虹吸效应，积聚全国相应需求。