加强社会组织建设及管理的思考

黄立侠

黄山市委党校 安徽黄山 245041

加强社会组织建设及管理的思考

黄立侠

黄山市委党校 安徽黄山 245041

推进国家治理体系和治理能力现代化，需要我们推进社会治理创新，促进社会组织发展，注重运用法治方式，实行多元主体共同治理。随着我国经济的发展，社会组织的快速增长，其角色和作用更加凸显。如何更好发挥社会组织在社会治理中的重要作用，是一个值得研讨和探索的课题。

社会组织；社会治理；社会建设

党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，即完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。全会部署的十五个方面的改革中，明确提出加快政府职能转变和创新社会管理体制，这两个方面改革的内容都与重视和发挥社会组织作用，承接政府职能转变，创新社会治理体系直接相关。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将社会组织发展纳入推进国家治理体系和治理能力现代化建设整体布局之中，以党的文件形式明确了社会组织的工作方向、基本任务，对社会组织发展具有至关重要的作用。

一、社会组织的功能与作用

社会组织通常又被称为非营利组织、非政府组织、民间组织。党的十七大报告对社会组织作了明确的界定，社会组织泛指由各个不同社会阶层的公民自发成立的，具有非营利性、非政府性和公益性、自主性特征的各种形式及网络形态[1]。现代政治学和社会学都认为，社会组织与政府、企业共同构成了当代社会的三大支柱，是构成和谐社会的三大力量之一。根据我国社会组织管理的现行法规，可以将我国的社会组织分为三大类，即社会团体、基金会和民办非企业单位。

社会组织被称为是社会管理的“第三只手”，可以弥补政府的管理漏洞，通过社会组织可以实现对政府的有效监督，能够在政府与公民之间架起有效沟通的桥梁，进而有效地为社会成员提供公共物品，弥补市场和政府在公共服务供给上的不足。因此社会组织功能既包括提供公共服务，也包括利益表达和参与社会治理。社会组织在了解和反映民生需求、递送公共服务、调节公共冲突等方面充当着重要角色，因而在社会治理中能起到独特作用。社会组织功能的发挥既取决于社会组织是否有能力成为社会治理的主体，也取决于国家法律、政府对社会组织的规范、认知与理解[2]。

二、当前我国社会组织的发展现状及困境

当前我国的社会组织发展迅速，在社会管理和公共服务上发挥了一定的重要作用，然而社会力量依然薄弱。截止2012年末，我国包括社会团体、民办非企业和基金会在内的社会组织已达491961家，但同时依据我国人口总量相比，每万人社会组织拥有量仅3.63个。而发达国家每万人拥有社会组织一般超过50家，如法国为110家，日本为97家，美国为52家，发展中国家每万人拥有社会组织也一般超过10家，如阿根廷为25家，巴西为13家[3]。整体而言，我国社会组织在数量、经济贡献、社会服务等方面与世界平均水平尚有差距，与发达国家相比还有不小的距离，与社会现实需求还有很大的差距，在建设和管理方面仍然存在以下突出问题：

（一）行政色彩浓厚，独立性不够

在我国现行的社会组织管理体制下，社会组织的登记注册必须有一个党政机关或其组织作为主管单位，对其进行政治领导、业务指导和监督管理。社会组织受到政府的严格管制，带有极强的官民双重身份，缺乏应有的独立性和自主性。从我国现有的社会组织看，在社会上较有影响的社会组织绝大多数是官办、官管，或者是官办程度很高，开展较有影响的活动也多有政府支持和参与。

目前规模最大、影响最广泛的民间公益事业——“希望工程”的发起者和组织者中国青少年发展基金会，就是由共青团中央创立并主管的，其主要领导成员必须由共青团机关任命或调配，重大的活动须经过共青团领导机关批准。一些可以由社会组织承担的政府职能没有转移，有的虽已转移却仍然直接受制于政府部门，如一些行业协会的人员、机构和财务等都未能与政府职能部门脱钩，与政府之间俨然形成了一种“父子关系”。社会组织最主要的资源大多来自各级政府部门。从政府手中获得越多资源的社会组织，对政府的依赖性就越强，政府对其控制和干预也就越明显，社会组织的自主性也就越弱。为迎合政府和市场，社会组织在服务领域的项目选择上就明显缺乏自主性，缺乏活力与效率。

（二）组织结构不合理，作用发挥不明显

自主性是社会组织发挥功能的必要基础。缺乏自主性导致社会组织结构不合理，发展不平衡。我国现阶段社会组织的组成结构清晰地反映了社会组织结构存在不合理、不平衡的问题。互益性组织，尤其是互益性经济类组织，如行业协会、商会发展较快，而公益性社会组织，如基金会、民办非企业单位发展相对较慢。任何社会组织都有特定的服务对象，社会组织的组成结构清晰地反映了其功能的发挥状况。而这种不合理、不平衡也必然会影响到社会组织整体作用的发挥。

（三）社会组织经费来源有限

所谓“巧妇难为无米之炊”，经费不足是导致社会组织面临发展困境的直接原因。缺乏经费是社会组织发展中普遍存在的问题，经费不足的主要原因在于筹集经费渠道较为狭窄，政府支持力度不强。我国社会组织经费来源十分有限，除工会、共青团、妇联等与政府关系密切的人民团体能从政府获得经费资助外，绝大多数社会组织，尤其是民间组织的经费主要依靠会员费、捐助及境外民间组织来获得，十分有限。有关调查显示，目前我国每个民间组织每年的经费平均只有2万元。筹资渠道单一、经费紧张等问题制约着社会组织自身发展，已经成为影响社会组织广泛参与社会建设与管理的障碍之一。

（四）法律法规不健全

我国至今没有一部高层次的《社会组织管理法》或《社会团体管理法》，有关法律、法规均为行政部门制定，以“条例”、“规定”、“意见”等形式发布，缺乏统一性和稳定性。现行的社会组织管理法规没有赋予社会组织直接以组织名义提出立法议案的权利，表达利益和意见要通过人大代表或主管部门，而且目前我国社会组织相关法律、法规不配套容易导致许多管理活动由于缺少法律依据而难以实施，在实践中难以操作，对社会组织的发展形成制度性障碍。

（五）社会组织管理缺位

2011年，一起“郭美美炫富”事件便是我国社会组织管理存在问题的突出表现。它对中国红十字会造成了极大负面影响，也对我国的慈善事业发展产生了不良影响。通过这一事件折射出我国社会组织的管理存在诸多问题。登记部门不管理、业务挂靠单位不愿管的现象使得社会组织的管理出现了缺位、错位。这种社会组织监督管理不到位也造成了社会组织在治理结构、财务管理及活动规则等方面出现问题。

三、加强社会组织建设及管理的思考

当前我国社会组织面临的发展困境，构成了社会组织管理创新的时代挑战。我们必须用历史、发展的眼光来审视社会组织的重要地位和作用，充分认识加强社会组织建设和管理是保障经济社会平稳较快健康发展的客观要求，是加强和创新社会管理、促进社会和谐稳定的迫切需要。

(一)探索建设符合中国国情和特色的社会组织

当前我国处于发展的重要战略机遇期，又处于社会矛盾凸显期，社会管理面临新情况、新问题，要把探索建设符合中国国情和特色的社会组织作为创新社会治理、促进经济发展、繁荣社会事业、提供公共服务的重要途径。

一是充分发挥群团组织的枢纽型服务作用。群团组织具有明显的政治性和群众性，是党联系群众的纽带和桥梁，具有良好的社会公信力和动员组织、推动实施能力，在网络、品牌等方面具有独特优势，更易于整合各类社会资源参与社会治理。加强枢纽型群团组织建设，在政治上发挥桥梁纽带作用，将促进政府职能转变，从直接管理社会组织的方式向社会组织由社会自主管理方式转变；在业务上发挥龙头带头作用，为社会组织提供学习培训及交流合作平台；在管理上承担业务主管职能，整合同类社会组织的力量，获取政府的服务性支持，反映诉求、促进政府与社会组织的合作。“枢纽型”社会组织建立后将过去没有纳入管理范围内的社会组织纳入监管范围，运用政策引导、法律约束、民众监督等多种方式促进社会组织健康成长[4]。发挥群团组织的桥梁纽带作用，加强归口管理，将政府对社会组织的主管职能向群团组织转移；完善购买服务，进一步加大政府公共财政投入向群团组织倾斜，将一些社会服务管理职能授权或委托群团组织，如妇女儿童公共事务可委托给妇联、青年公共事务可委托给共青团组织等；加强自身建设，健全志愿工作机制，开展群团组织干部、工作人员培训交流，提高参与服务管理社会组织的意识和能力。二是推动社会组织成为基层治理的重要抓手。坚持系统治理和源头治理，正确处理政府和社会关系，鼓励和支持社会各方积极参与社会治理，整合社会治理资源，推动建立政府调控机制同社会协同机制互联、政府行政功能同社会自治功能互补、政府管理力量与社会调解力量互动的社会协同治理网络。充分发挥社会组织作用，创造参与条件，拓宽参与渠道，健全参与机制，使社会组织成为党和政府推进社会管理和建设的重要助手。作为基层社会治理的拓展延伸和有力抓手，要加强社会组织与党政部门之间，群团组织之间各类资源的协调整合，建立机制，为社会组织开展服务管理活动提供资源支持；健全服务平台，积极依托社会组织面向基层、贴近民生、服务大众的资源和优势，以网络化治理、社会化服务为方向，推动社会组织承担起了解社情民意、服务社区群众、化解矛盾纠纷等职能，把社会治理关口前移，把社会治理触角延伸到社会最底端，把服务工作做到群众身边；强化精细管理，引入竞争机制，开展社会项目评估，进一步促进社会组织提高公共资源利用效率、提升项目运作能力。三是提高社会组织的自主性和独立性。加快推进社会组织的去行政化步伐，要理顺政府与社会组织之间的关系。按照政社分工、管办分离的要求，分类推进行业协会商会在机构设置、人员安排、财务管理等方面与行政机关脱钩，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。

（二）加强对社会组织的培育和扶持

十八届三中全会明确指出“激发社会组织活力”，“推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用”，重点做好以下五方面：一是做好顶层设计。各级党委、政府应把社会组织建设与管理作为创新社会治理机制的重要举措，纳入整体工作部署和议事日程。同时，各级党委要发挥总揽全局、协调各方的作用，以加强和改进社会治理方式，要引导和发挥社会组织的作用。二是实施政策引导。加快政府职能转移，由市场和社会组织承接政府转移出来的职能，制定指导意见；进一步完善财税支持政策，建立政府向社会组织购买公共服务制度，鼓励金融机构为符合条件的社会组织提供信贷服务。三是加强分类管理，避免“一刀切”方式管理和指导。重点支持发展志愿公益服务组织，公平对待社会力量提供医疗卫生、文化教育、群众健身、社区服务等公共服务。重点扶持发展惠及民生的公益类社会组织、符合市场经济需要的行业协会，以及适应社区和新农村建设要求的城乡基层社会组织，重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、社区服务类社会组织，积极培育教育、文化、卫生、体育、环境保护等公益慈善类社会组织，发挥辅助弱势群体、建设生态文明、维护公平正义、传播公益理念等积极作用。四是提升服务功能。加快推进行业协会商会类社会组织改革，发挥服务企业、规范行业、发展产业、助推经济发展的作用。推动学会、研究会等科技类社会组织改革，依靠广大知识分子、推进理论创新、繁荣科学文化事业，提供人力智力支持。五是完善资金来源。我国社会组织资金来源渠道单一、自创收入比例过低直接影响到社会组织的发展。要借鉴国外经验，大力倡导和鼓励社会及个人捐赠，探索捐赠税收优惠政策，扩大自创收入，为社会组织发展服务。

（三）加强社会组织自身党的建设

党的十七大提出“以改革创新精神全面推进党的建设新的伟大工程的战略任务”，强调要“加强社会组织的基层党组织建设”。党的十八大对创新基层党建工作提出了明确要求，并指出要“全面推进各领域基层党建工作”，“加大非公有制经济组织、社会组织党建工作力度”，“加强基层服务型党组织建设”。

加强和改进社会组织党建工作，要按照中央《关于加强基层服务型党组织建设的意见》要求，坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员，把社会组织党建工作纳入党的基层组织建设总体规划，做好以下几方面的创新：一是工作理念创新。找准党建工作与社会组织发展的结合点，将工作定位在沟通政企关系、协调劳资关系、密切党群关系上；将工作重点放在为员工做好事、办实事、解难事上；把工作重心放在为党员提供教育、管理和服务上，使之成为党员的力量源泉、活动之家、服务中心，切实发挥党组织的战斗堡垒作用和党员的先锋模范作用。二是工作制度创新。通过探索社会组织的形成过程、运行规律以及社会功能，构建党建工作的长效机制，提出适应基层党建的规范化和科学化制度要求，为社会组织党建工作营造良好的制度环境。三是管理模式创新。紧紧依托行业协会或在枢纽型社会组织中建立党组织，结合社会组织特征，探索建立条块结合、优势互补的组织管理网络。按照条块结合、组织覆盖与工作覆盖结合的思路，强化单位管理、属地管理、行业管理、社区管理等模式，进一步提高社会组织的党组织覆盖面、影响力和渗透力。四是工作方法创新。从基层党组织实际出发，围绕中心任务，采取灵活多样的形式开展活动，激发党员的积极性和创造性。尊重社会组织党员主体地位，了解党员实际需求，加强社会组织党员活动阵地建设，切实增强社会组织中党员对党组织的认同感和归属感，扩大在社会组织成员中的影响力。

（四）依法管理监督社会组织

十八届三中全会《决定》强调，“改进社会治理方式，要坚持系统治理、坚持依法治理、坚持综合治理、坚持源头治理。”“坚持依法治理，治理方式就是要从管控规制向法制保障转变。目前我国社会组织法制建设明显滞后于实际发展，法律体系不完善。因此，一是强化依法治理理念。依法治理是现代社会治理的基本方式，一切治理都要于法有据。善于运用法治思维和法治方式治理社会，推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。二是加快完善法律体系。目前规范社会组织的主要为《社会团体管理条例》、《基金会管理条例》等行政法规、部门规章及规范性文件等，立法层次较低。建议尽快制定专门的《社会组织管理条例》，针对社会组织的登记成立、管理体制、监管方式、税收优惠及财务收支等用法律法规形式进行规范明确，在条件成熟时，制定《社会组织法》以适应社会组织建设的新形势。同时，进一步完善社会组织的各项规章制度，如监管制度、财务审计等制度规定，形成完整合理的社会组织法律体系，为其发展提供法律保障。三是严格监督管理。加强社会组织的管理，完善法人治理、负责人管理、资金管理、信息公开、年度检查等制度，实行分类管理、区别对待、堵疏结合，严厉查处社会组织违法违规行为，严厉打击和取缔非法社会组织。

随着经济社会发展，我国社会组织已逐步成为经济社会发展的重要推动力量和党的基层组织建设的重要工作领域。事实上，“十二五规划”就明确提出了改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，这已经为社会组织发挥作用提供了制度环境。就社会组织而言，因为全面深化改革目标的提出，因为社会阶段与主要矛盾的变化，因为政府职能转变与转移及相关制度环境的不断优化，正在迎来历史上少有的发展契机，进入增速发展新阶段，预示着社会组织将承担更多社会责任和历史使命。

[1]王名.走向公民社会—我国社会组织发展的历史及趋势[J].吉林大学社会科学学报，2009年第三期

[2]李建国.加强基层社会建设创新社会管理服务[J].求是，2011年第三期

[3]何萌.深入贯彻落实科学发展观加强新社会组织建设[J].中共黑河市委党校黑河学刊，2011年第三期

[4]许进.创新社会管理模式发挥枢纽型组织作用[N].湛江日报，2012年8月12日