美国大学生资助政策的概况和启示

◎孔令帅

（孔令帅，上海师大教育学院教育系副主任，副教授/责编 张栋）

高等教育是改变个人出生状况、提升个人社会地位的重要途径，但其费用也是低收入和处境不利群体学生进入高等学校的阻碍。如果没有政策干预，高等教育可能成为强化收入、社会地位差距的因素。学生资助政策是维护高等教育公平的重要政策工具。二战以来，特别是20世纪60年代以来，美国开始加大对大学生的经济资助，目前已经形成了体系完整的大学生资助政策，其经验与问题可以为我国提供一定借鉴。

美国大学生资助政策的概况

在美国大学生资助历史中，助学金、奖学金、贷款、工读和 “课税扣除”等是主要的资助形式。助学金是无偿地 “赠予”在校大学生，帮助他们克服经济困难的资助资金，主要目的在于避免学生因为经济困难而失学，资助标准是家庭经济状况困难与否。目前佩尔助学金是联邦政府最大的助学金项目；奖学金指政府、高等院校或其它个人、机构为奖励优秀学生而提供的资助资金，其发放标准是学业成绩的优秀与否。奖学金的主要投入者是州政府，自1993年乔治亚州设立 “希望奖学金”项目以来，截至2006年，美国共有22个州发展了奖学金项目；贷款是一种推迟付费性资助，由政府提供，或政府担保由银行或者其它私营机构给贫困学生提供，其利息一般低于市场。贷款设计目的主要也是帮助家庭经济困难的学生，使其有机会接受高等教育；工读是由资助者提供劳动机会，使学生通过劳动获得报酬，解决学习费用的资助办法，其目的也是帮助贫困学生；课税扣除，是指从应付税额中扣除按规定予以抵税的款项，用在学生资助上，是指从家庭缴纳税款中扣除一部分，使之用于支付大学费用。

20世纪60年代以来，美国政府和社会对大学生资助的投入大大增加了处境不利群体 （包括社会经济地位低下学生、非裔和拉丁裔学生）的高校入学率和毕业率。美国60年代的大学生资助是 “教育机会助学金”、 “担保学生贷款”和 “工读”三种形式并存，以助学金和贷款为主。70年代创立了 “基本教育机会助学金”和“州学生激励助学金”，并拓宽了助学金规定的家庭收入上限，助学金成为主要资助形式。但是80年代以来，美国教育质量的下降和财政紧缩的要求，使政府和社会开始重新审视美国大学生资助政策，奖学金和贷款逐渐成为主流，助学金资助渐渐边缘化。80年代建立的两个贷款项目尽管规模不大，但资助方式偏向贷款的趋势初露端倪。90年代， “无贴息斯坦福贷款”和 “直接贷款”的创立，以及 “课税扣除”的出台和实施，使贷款和课税扣除成了90年代最主要的资助形式。在90年代中期，美国联邦政府的大学生经济资助中贷款占了3/4，而助学金仅占1/4，而在70年代中期，有1/4是贷款，助学金占3/4。1998年，美国联邦政府提供的佩尔助学金总额为6.5亿美元，而课税扣除约为90亿美元，佩尔助学金仅为课税扣除的7%。

目前美国联邦资助的主体是八个 “基于经济需要”的项目，其中包括两个助学金计划、五个贷款计划、一项校园工读计划。两个联邦助学金项目为 “佩尔助学金”和 “教育机会补充助学金”。 “佩尔助学金”是美国目前最大的助学金项目，其资助对象是低收入家庭的大学生。 “教育机会补充助学金” 的资助对象是“特别困难的学生”。五个贷款计划为 “帕金斯贷款”、 “斯坦福贷款”、 “学生家长贷款”、“学生补充贷款”和 “联邦直接学生贷款”。同时，为了防止对部分人重复资助，而另一些人却资助不足，美国政府采用了一揽子资助方案——“资助包”。美国教育部的解释是： “‘资助包’包括了学生收到的所有资助。把所有联邦政府以及非联邦政府的资助，诸如助学金、贷款、校园工读，都混合在一个 ‘包’中，以满足学生的资助需要，用所有可用资源向每个学生提供可能的最佳资助方式。”

值得一提的是，从 2007年开始，美国的国家大学生资助在其他资助制度基本不变的情况出现了两个新的国家奖学金：学术竞争奖学金（Academic Competitiveness Grant， ACG） 和联邦SMART奖学金 （National Science and Mathematics Access to Retain Talent Grant， National SMART Grant）。虽然美国过去的政府资助以贷款为主，但这两个却是不需要学生返还的奖学金资助项目。其中学术竞争奖学金针对大一和大二学生，联邦SMART奖学金针对大三和大四学生，两个奖学金相互衔接，涵盖所有年级。两个奖学金选拔以严格的学习成绩为标准，也就是说，美国增加了奖学金的使用力度，强化了资助体系培育英才的功能。

新增设的国家奖学金项目具有两大显著特征：第一，强调投资效率。这表现在两个方面，其一是资助更具针对性。一、二年级是打基础的阶段，没有专业要求只需学习成绩优秀，但三、四年级就必须进入国家规定的相关专业且成绩优秀才能获得国家奖学金。其二是强化学习效率要求。要求奖学金获得者必须在高中毕业后一年之内升入大学，也即必须为应届高中毕业生，不能有同等阶段大学教育的经历；第二，以助学金为发放前提。两种新的国家奖学金获得者同时必须是佩尔奖助学金获得者，而佩尔奖助学金仅仅针对低收入家庭的大学生。因此，新的国家助学政策体现了扶弱与奖优的结合。

美国大学生资助政策存在的问题

美国的大学生资助采取的是混合资助模式，多种资助方式并存，在一定意义上，可称为世界上最发达、最复杂的学生资助体系。但在资助理念和具体实施上也存在一些问题：

第一，在资助理念上。美国大学生资助政策在促进高等教育入学机会均等化方面发挥了积极作用。但从20世纪80年代以来，美国给予学生的财政资助方式发生了很大的变化，主要表现为：直接资助 （包括奖学金和助学金）减少，学生贷款增多；直接资助标准逐渐倾向于学业成绩，而非经济情况，这种转变尤以州奖学金项目最为显著，对处境不利学生支持度产生下滑。

第二，在具体实施中，存在以下问题：政策理性的缺失。学生资助政策越来越呈现出政治化、情感化的倾向；规则繁琐化，其执行标准之日益复杂，甚至使许多学校的资助管理人员感到纷繁复杂难以理解；政策功能与目标模糊，伴随资助体系复杂化，各资助项目之间内容重叠日益严重，差别不明显，缺乏系统性，甚至资助管理人员都难以区分一些项目的具体差别，这也必然使学生和家长感到无所适从，减少其获取资助的机会。

对我国高等教育资助机制的启示

近年来，我国高等教育经历了前所未有的大发展。到2014年，我国高等教育毛入学率达到了37.5%，规模跃居世界第一位。但总量的增长并不必然意味着公平的改善，在高等教育量的目标实现的同时，由制度性、地域性等因素引发的教育公平问题日益严重。保护弱势群体，促进高等教育平等也是我国必须重视的问题。在这一方面，美国大学生资助政策可以为我国提供借鉴：

首先，政府的重点资助对象应是处境不利学生。长期以来，美国联邦政府对高等教育的干预，主要是致力于减少接受高等教育的经济障碍，核心是确保那些学术上合格的学生不因经济条件的限制而丧失教育机会。尽管对我国中等收入和低收入家庭来说，高校学费都明显偏高，但政府责任首先是确保贫困学生的入学机会，而非即使没有资助也有支付能力的中等收入家庭学生。

第二，助学金应成为大学生资助的主要方式。在我国，自20世纪90年代高等教育收费制度改革以来，高校学费上涨幅度较快，部分家庭经济困难学生上大学难的问题凸显。但一直以来，我国高校奖学金占了资助总金额的一半以上。然而，学习优秀者与贫困学生并非一个对应度很高的群体，奖学金不能解决对贫困学生的资助问题。尤其对农村贫困学生来讲，由于中等教育的条件差异，在奖学金竞争中处于明显劣势。政府责任首先是确保教育机会的公平，因此，助学金应成为大学生资助的主要形式。

目前，从形式上看，我国已经建立了包括奖学金、学生贷款、勤工助学、困难补助和学费减免的 “奖、贷、勤、补、减”资助体系。但在真正针对贫困学生的资助中，帮助力度和普及面最大的是学生贷款。但学生贷款不等同于完整的学生资助，并非落实国家助学贷款，就会让贫困大学生无忧。对于家庭本就贫困，未来生活渺茫的学生而言，大学一毕业就要面对几万元的债务，远非一件轻松的事情。美国高等教育政策的多次改革，很大程度上就是围绕着学生贷款所产生的问题而争论不休。

可喜的是，我国在2007年出台了新的奖助学金政策，设立了新的国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金项目。其中后两项主要面向经济困难家庭学生。其中国家励志奖学金资助面占全国在校大学生的3%，资助标准是每人每年5000元；国家助学金资助面占全国高校在校学生的20%，资助标准是每人每年2000元。这是改革开放以来，我国在困难学生资助方面“力度最大和最强的一次”。

第三，完善学生资助的操作技术很重要。好政策还需要好执行，落实我国的大学生资助政策的难点在于效率，如何确保及时发放、准确发放。各类奖学金以学习成绩为标准，争议不大，但助学金的发放标准和方法却是一个复杂问题。在这一方面，美国大学生资助操作技术可以为我们提供很多借鉴。美国在长期事实和改进中形成了一套比较严密的操作程序：通过明确各参与方的责任，保证大学生经济资助的顺利、稳妥的进行；通过 “联邦学生资助免费 申 请 ” （Free Application for Federal Student Aid，FAFSA）系统对学生和学生家庭经济状况的详细调查和联邦政府对这些数据的认真处理，力求准确、科学的计算学生的预期家庭贡献和家庭负担能力，以避免资助资金的分配失误。美国佩尔助学金项目根据“家庭预期贡献”（Expected Family Contribution， 简称 EFC） 来发放资助。家庭预期贡献是指家庭可能用于学生就读高等院校的支出水平，即家庭能够承担多少上大学的成本，其计算公式为：家庭预期贡献 （EFC）=（家庭收入+财产）-（平均生活开支×人口）。以此计算家庭可承担的高校费用数值，低于某一标准即可获得助学金。当然，这一计算方式基于完整全面的家庭纳税表、银行交易、政府统计等客观记录。我国还缺乏这样的条件，在不能直接获得家庭收入、支出等关键数据的情况下，可以采用一些替代变量来间接计算资助需求，如将学生父母的居住地、职业、教育程度、家庭人口结构等变量转换成收入、支出数据，用于计算学生资助需求。

结 语

教育是国家发展的基石，教育公平是最重要的社会公平，而政府是维护和促进教育公平当然主体。建立国家教育资助制度和助学体系，是促进教育公平的重要手段。据统计，目前我国贫困大学生数量占大学生总数的20%左右，其中特别困难的为10%左右。以目前学费标准，加住宿费、生活费，四年大学约需4万元费用。对于收入微薄的农民以及城市中低收入家庭来说，供子女读大学已经成为一个难以承受的负担。贫困学生需要政府和社会的资助，政府和社会也有当然责任提供这种资助。