破解农村宅基地浪费之痛

◎文/范东君 刘艳文

近年来，随着工业化、城镇化快速推进，农村人口大量转移，尤其是经济相对落后地区的农村更甚，大量农村人口转移导致农村“空心化”现象严重。与此同时，农村劳动力外出务工带来了家庭收入的大幅增长，家庭收入的增长使得农村占用耕地建房现象日益增多，许多农村出现了耕地资源紧缺与土地浪费并存的矛盾。

农村宅基地利用存在的主要问题

“农村工作两台戏，计划生育宅基地”，这一俗语客观地反映出长期以来宅基地问题是我国农村生产生活中最复杂、最棘手的问题之一。近年来，各级地方政府和国土资源管理部门加大了对《土地管理法》的宣传和实施力度，相关执法部门也加大了对违法违规用地的查处力度，对农村土地管理尤其是耕地保护作出了巨大努力，农村违法违规用地，乱占、滥用耕地建房的现象得到了一定程度抑制。随着农民收入的不断增加，农民生活观念的逐渐变化，农民住宅建设空前活跃。由于各地地理位置和自然条件的差异，土地尤其是耕地资源被破坏、浪费和占用的违法现象较为严重。

1.经济发达村庄宅基地超面积使用严重

经济越发达的村庄，农民的家庭收入往往越高，超面积建房动力也就越强烈，这些地区农村宅基地面积普遍大于审批用地面积，房屋实际建筑面积占地大于审批建筑占地面积情况比较普遍。如至2013年底，长沙县黄花镇某村超面积户数达48户，超出面积约2440平方米，黄兴镇某村超面积户数达82户，超出面积约4100平米，形成了土地日益减少与城镇建设用地增多的矛盾局面。

2.一户多基或多宅现象日益突出

长期以来，我国对农村宅基地管理相对松懈：继承父母、亲属宅基地的现象比比皆是；部分附属设施改变用途形成新的住宅；未经国土部门批准，非法占地建房等大量存在。又由于现行法律、政策限制农民住房的自由转让，在农村不存在合法、公开的房地产市场，这些闲置空房资源无法在城乡流转和循环利用，造成农村一户多基或多宅现象日益增多。很多农户建新房时旧房未拆除，或一户占用多处宅基地，或是祖辈故去后旧宅并未按照规定收回而是由后辈使用，特别是一些青壮年农民进城务工赚钱回乡后，他们首先要改善自己的住房条件，于是弃旧建新。而原来的旧房大多数都闲置或用来堆放一些柴草杂物，从而造成一户多宅现象较多。

3.宅基地闲置和空心房日益增多

由于城镇经济快速发展，越来越多的农民进城务工、购房，造成原有的宅基地闲置，形成空心房。笔者调查表明，2013年在湖南南县某村空心房户达到20%，还有危房10户左右。在张家界慈利县高桥镇某村全村有350户，空心房12户（大约300平方米每房），还有危房56户。此外，部分农民另建新房后仅留有极少数父辈老人居住，转化为空心房。

4.占用耕地建房现象日益严重

当前，越来越多的农民进城务工、购房，甚至转为城镇户口，但原宅基地一直保留，出现城乡二栖现象，造成原有的宅基地闲置。另一方面，农民在大城市落户仍然存在重重困难，中小城镇则由于缺乏就业机会和公共服务对农民的吸引力相对有限，导致农民更倾向于在本村建设新房。因为人地矛盾突出，农民建房选址时，占用自己的承包田建房较多，占用耕地建房的数量呈增加趋势。这一现象主要表现在一些人口规模较大的村庄，由于村庄人口基数较大，人口增长较快，村内的宅基地用完之后，只好向耕地进军。目前，由于我国加大了对耕地的保护力度，村民不能大面积占用耕地建房，便采用化大为小、化整为零、先荒后建的形式对耕地进行蚕食。其后果是耕地面积逐步萎缩，直接影响到国家粮食安全。

5.农村宅基地私下流转日益活跃

随着市场经济的发展和经济体制改革的深入，客观存在的土地市场供求关系使农村宅基地的转让行为难以制止，农村宅基地私下流转日益活跃。农村宅基地流转主要有三种类型：一类是转让闲置宅基地。越来越多的农户建新房后，将自有的老宅基地出售给他人，这是目前最主要的流转形式。二类是转让纯宅基地。少数农民从集体经济组织分配到宅基地后，由于自己无能力建房等原因，把宅基地流转给他人建房越来越活跃。三类是宅基地出租。在经济较活跃地区或城乡接合部，农民为了经济利益将自有住宅出租给他人用于经商或居住。

解决农村宅基地利用问题的对策

1.做好乡村发展规划

要从优化土地利用规划入手，综合考虑经济、社会与生态效益，做好不同类型村庄空间布局，采用合并、迁移或是转型治理的模式，着力推进生态移民搬迁工程，把农村宅基地整理与小城镇建设，中心村扩展与自然村合并结合起来，使村庄建设既不浪费土地，又能满足广大农户生产、生活需要，促进村庄内聚式发展。对于日益消亡的自然村落，应鼓励其恢复原始生态环境。对于交通便利、新建住宅较多的村落，要加强其用地规划和利用引导，强化宅基地管理，杜绝乱批乱占宅基地现象，试点废弃宅基地治理补贴，将一户一宅制度落到实处。

2.加快推进土地确权

可以以村为单位成立土地权属领导小组，对土地重新进行勘测、确权，将土地的村集体所有权明确到以村民小组为单位，解决所有人主体与分配主体不一致的矛盾；改革土地承包经营权的收益分配方式，可以按照当年可分配人口比例进行平均分配；对居民宅基地四界进行确认，严格按规定审批建房，防止违规建筑；明确村民对宅基地土地使用期限，到期自动续期，以节约土地利用。同时，要建立登记发证“一站式”服务，简化程序，服务群众。受理农村宅基地登记发证时，基层国土所既要严格按照法律操作，又要简化程序、全程代理，切实考虑有些农村路途偏远的现实，尽量采取“一站式”服务，进村入户，降低村民的办事成本，从而保障农村宅基地登记发证的各项工作顺利推进。

3.完善农村宅基地流转

进一步完善农村宅基地流转制度。出台宅基地登记发证的配套文件，严格宅基地管理，积极稳妥地开展农村宅基地置换和流转，制定农村宅基地流转的规范性办法。同时，必须明晰宅基地产权，以减少交易过程中的摩擦，降低交易成本。应从法律上统一明确农村宅基地所有权主体为村集体经济组织，并明确宅基地使用权能，从法律上确认农户有权对宅基地进行占有、使用、收益和处置。同时，还要完善农村宅基地使用权登记制度，依法明确农村宅基地使用权的主体。

4.引导农民适度集中居住

农民集中居住是有效解决土地浪费、确保粮食生产耕地红线不被突破的重要途径。但集中居住不可盲目求快，要实施差异化战略，围绕资源禀赋条件较好、农民集聚程度高的中心村、中心镇进行集中，先搞些县进行试点，坚持群众参与、城乡统筹、规划先行、分类指导和资源保护等原则，以组为单位实行集中居住，逐步引导自然村落迁并到集中居住点。对于集中后剩余宅基地，采取政府主导、市场化运作模式，实行异地置换或发展乡村地产，所得收益用于农民集中居住点的建设，剩余的集体建设用地由村统筹发展物业经济等，壮大村级集体经济组织。

5.强化宅基地使用监管力度

加大宣传，强化监督，加大违法违规用地查处力度，使违规用地能得到及时有效处理。对一些村庄违规建房、占用耕地建房的，加大处罚力度，促使村民建房进入规范化的轨道，有效防止土地浪费。