加拿大《国家身体健康法》和《健康与业余体育法》研究及启示

姜 熙

加拿大《国家身体健康法》和《健康与业余体育法》研究及启示

姜 熙

《体育法》修改是当前我国体育法治建设的一项重要任务。文章运用文献研究、比较分析等方法对加拿大的两部体育法——1943年《国家身体健康法》和1961年《健康与业余体育法》进行了研究,探讨了两部法律的立法背景、法律文本内容,并对两部法律进行了评析。研究认为,《国家身体健康法》的实施效果并不如人意,但却开启了加拿大体育立法时代;《健康与业余体育法》则标志着加拿大联邦政府正式从国家层面来推动体育的发展,并成为20世纪后半叶加拿大的主要体育法律,确立了政府促进体育发展的基本制度。就立法经验而言,根据社会发展的需求进行立法和修法、政府合理的介入体育发展、明确体育管理机构的构成和权责、建立体育发展的财政支持制度、对关键性概念进行界定、建立体育法实施评估制度等是对我国体育立法和修法最有借鉴意义的经验。

加拿大;体育;体育法;立法

十八大提出“全面推进依法治国”。十八届四中全会更是将推进依法治国上升到一个新的高度。在推进依法治国过程中,体育法治建设也是其中的重要内容,而《体育法》修改是当前我国体育法治建设的一项重要任务。《体育法》修改早在2005年就已被国家体育总局提上议事日程,被视为是2008年奥运会后我国从“体育大国”到“体育强国”转型的重要环节。体育在加拿大政治领域和社会生活中都有着重要的地位,加拿大政府将体育视为国家层面的重要事务。在体育立法方面,加拿大从20世纪上半叶开始就做出了诸多的努力,并于1943年颁布了《国家身体健康法》(National Physical Fitness Act)、1961年颁布了《健康与业余体育法》(Fitness and Amateur Sport Act),从而开启了从国家法律层面对体育的促进和支持。这两部法律反映了20世纪加拿大国家体育法治建设的发展历程,对加拿大体育事业发展和管理体制改革起到了重要作用。本文将对《国家身体健康法》和《健康与业余体育法》进行系统的研究,试图寻找加拿大体育立法实践中值得借鉴的经验,为我国体育法治建设提供参考。

1 1943年《国家身体健康法》

1.1 《国家身体健康法》的立法背景

“体育并不是生活中重要的方面”,这在20世纪30年代至50年代的加拿大是非常流行的观念。比如1936年,加拿大总理Mackenzie King在下议院被质疑参加1936年纳粹德国奥运会时的回答是“任何参加奥运会的人是代表这个国家的政府,这是值得怀疑的”,这一观点与下议院后来将运动员视为“善意的大使”形成鲜明的对比[1]。1937年, Mackenzie King政府还反对了一个政府建立体育部的议案,其理由是联邦政府不应该干预体育。接下来的Louis St Laurent政府也认为体育管辖权应该是省、市一级政府的责任而非联邦政府管辖[2]。虽然一些政府成员承认体育的价值,但是他们并不认为体育在健康计划中的有益作用[3]。虽然 Louis St Laurent政府采取了一些政策促进文化发展,但并没有把体育作为一种文化形式包含进去。即使到了1957年,在下议院的演讲中,Douglas Fisher仍然承认“许多人认为体育是花钱而轻浮的事情”[4]。此外,从19世纪末开始,加拿大的体育组织就形成了自治的特征,体育组织倡导自己的自主性和主导性,这种自治传统使得体育一直处于一种自发的发展状态[5]。然而,当加拿大步入城市化和工业化的进程后,尤其从20世纪40年代开始,加拿大农村人口开始向城市迁移,人们的生活方式开始变化,户外的体力劳动时间减少,这给加拿大公共体育服务带来了严峻的挑战,公民健康水平下降成为一个社会问题。于是加拿大联邦政府试图寻求通过立法来介入体育,从国家层面促进体育的发展,提高公民的身体健康水平。

1.2 《国家身体健康法》的主要内容概述

1943年,加拿大颁布了首部体育法——《国家身体健康法》。《国家身体健康法》的立法目的是通过建立一个国家健康委员会来促进国民的身体健康。该法共由14个条款组成。第一条为“名称”,确定该法为“国家身体健康法”;第二条为解释,该法中“委员会”是指“国家身体健康委员会”;“主任”是指“全国身体健康主任”;“基金”是指依据该法建立的“国家身体健康基金”;“部长”是指“国家健康与福利部长”;第三条是建立“国家健康委员会”,规定“国家健康委员会”由3人或3人以上,但不超过10人的成员组成,成员由总督会同行政局任命,成员的任期为3年,成员期满后可以获得重新任命;总督会同行政局还要指定1名委员会成员为委员会主席,并担任“全国身体健康主任”;委员会总部设在安大略省的渥太华市,委员会应该在健康与福利部长指定的时间和地点召开会议,且每年在渥太华开会的次数不得少于2次;《国家身体健康法》第四条是关于“国家身体健康委员会”的职责,将“促进加拿大人的身体健康”视为“国家健康委员会”的主要职责,且规定为履行这一职责,委员会应协助扩展所有教育或其它机构的体育教育;通过体育、竞技或其它类似的爱好,鼓励、发展与人身体相关的活动;根据体育教育和身体健康的原则,培训教师、讲师和导师;组织活动促进身体健康,并为此提供相关设施;委员会还应该与相关组织合作,比如第7条中的组织,通过体育练习,改善身体缺陷,实现身体健康发展。《国家身体健康法》第五条是关于“全国身体健康主任”的规定,“全国身体健康主任”是“国家身体健康委员会”的首席执行官,行使委员会授予他的权力;第六条是“国家身体健康委员会”的财产管理,规定在健康与福利部长批准的情况下,委员会为履行职责可以代表女王陛下订立合同和获得个人财产,超过5 000美元的合同须获得总督会同行政局授权;在获得总督会同行政局批准的情况下,委员会还可以代表女王获得不动产。《国家身体健康法》第七条是对省的财政资助,规定“凡为执行该法而建立相关组织与委员会合作的省,要制定一个身体健康计划,部长可以在获得总督会同行政局批准的情况下与该省签订协议,为该省实现健康计划提供基金和财政支持”。这一条款实际上就是加拿大联邦政府与省之间通过签订协议对发展体育的费用进行分摊,是加拿大联邦政府介入体育发展的重要条款,为后来加拿大建立从联邦到地方的多级政府体育管理体制确定了基本思路。《国家身体健康法》第八条也是一个非常重要的条款,通过该条款,加拿大在联邦政府“综合收入基金”中建立一个专门的“国家身体健康基金”的特别账户,为实现《国家身体健康法》的目的由议会在此账户中拨款,所有资金可以由拨款、遗赠、捐赠或其它方式获得。此条款实际上是联邦政府建立了发展体育的资金保障。在接下来的第九条,规定了“国家身体健康基金”的使用;《国家身体健康法》第十条是关于“国家身体健康委员会”为健康与福利部长提供咨询和建议的规定。规定健康与福利部长可以随时就本法执行的相关事项参考委员会的提议和建议,委员会应该进行调查研究,并立即向部长报告。第十一条是“国家身体健康委员会”的年度工作报告,规定委员会应该在每年4月以前的30天,就上一财政年度期间委员会的活动向部长做出报告,并应该随时根据部长的要求提供这些信息和报告给部长。第十二条规定了《国家身体健康法》的施行负责人,即由健康与福利部长负责该法的施行。第十三条是健康与福利部长就该法的实施情况对议会的报告。规定部长应该在每个财政年度结束后的3个月内向议会提交关于年度内本法施行的情况,该报告应该包含所有款项和费用支出及说明。第十四条是规定总督会同行政局可以为施行该法制定其它相关规章,这一条实际上是授权总督会同行政局可以出台配套政策。

1.3 对《国家身体健康法》的评价

1943年出台的《国家身体健康法》是联邦政府为了从国家层面促进体育发展而做出的努力尝试。通过该法,加拿大在国家层面建立了“国家身体健康委员会”和“国家身体健康基金”,试图建立起联邦与省之间促进体育发展的协调机制。但由于加拿大联邦制和当时体育在加拿大的发展传统,使得《国家身体健康法》的颁布没有对加拿大体育发展的现状产生更多的促进。因为从加拿大体育发展的历史看,体育事务的管辖一直是属于地方政府。比如19世纪末,一些地方政府如多伦多、蒙特利尔等城市就开始介入体育发展,对地方体育俱乐部组织给予积极的支持,地方政府也为支持俱乐部而提供体育设施,为促进加拿大人的体育参与和高水平竞技体育起到了重要作用。所以,联邦政府希望通过《国家身体健康法》介入体育的发展受到了各省的反对。1867年的加拿大宪法——英属北美法案(British North America Acts)对于体育也是没有涉及的。因为1867年起草宪法时,体育并没有被视为重要事项。而根据加拿大宪法第92条(3),省对于区域内的财产和公民权利、教育和其它一般地方属性的事务(如社区体育)拥有排他性的管辖权,这进一步影响了联邦政府的介入,不利于《国家身体健康法》的实施[6]。《国家身体健康法》颁布后,“国家健康委员会”的工作难以开展。比如在1943年至1946年期间任加拿大“国家健康委员会”主席的Jan Eisenhardt与魁北克省省长Honourable Maurice Duplessis会面讨论“国家健康委员会”与魁北克省共同建立身体健康计划的合作,省长在会谈后面对媒体说道:“这是联邦政府对省政府管辖权让人无法接受的侵犯”[7]。这是一个联邦与省之间关于体育管辖冲突的典型例子。可见《国家身体健康法》的实际效果并不明显。自由党政府在1954年废除了《国家身体健康法》,并解散了国家身体健康委员会。从此,《国家身体健康法》退出了历史舞台。所以,从《国家身体健康法》的实施看,一些学者认为《国家身体健康法》的实施效果非常有限。但《国家身体健康法》的颁布,意味着加拿大已经开始在国家层面重视体育的发展,并试图建立起从联邦到地方的多层体育管理体制,而《国家身体健康法》中对省的财政资助和“国家身体健康基金”的建立则意味着加拿大“联邦/省费用分摊”政策在体育领域的施行。所以,《国家身体健康法》的颁布的意义并不能仅仅从法的实施效果来看,因为《国家身体健康法》的实施受到了当时特殊的社会环境影响。事实上,《国家身体健康法》为后来加拿大的体育立法和体育政策制定确定了基本的思路,甚至立法体例也成为后来加拿大体育立法的基本样式。

2 1961年《健康与业余体育法》

2.1 《健康与业余体育法》的立法背景

2.1.1 国民体质健康水平的下降

1943《国家身体健康法》废除后,加拿大联邦政府开始重新考虑体育的发展。因为随着加拿大的工业化和城市化进程所引起的生活方式的变化,加拿大国民健康水平持续下降。多伦多体育学院院长Lloyd Percival作为加拿大健康与福利部的顾问,极力倡导政府要介入体育发展。加拿大医学协会在1959年会议上的焦点就是国民健康水平问题。在这次会议上,Philip亲王描述了加拿大的国民健康状况和所面临的挑战,希望采取措施扭转这一状况。1961年9月,加拿大社会福利部长在下议院就提出,加拿大政府已经不能提供给居民必需的参加体育活动的机会[8]。

2.1.2 加拿大精英竞技体育成绩的下滑

加拿大竞技体育在国际赛场上的成绩下滑是联邦政府考虑重新干预体育发展的一个重要原因。联邦政府逐步认识到,要想在国际竞技体育大赛中取得好的成绩,就应该向苏联等社会主义国家一样,政府强有力的介入体育发展中。从1948年开始,东西方冷战开始日益激烈。苏联在1951年成功加入国际奥委会,苏联将体育视为传播意识形态的重要工具。因此,苏联采取了强有力的措施发展精英竞技体育。在1952年奥运会上,美国和苏联位居第一和第二,而加拿大则以三块奖牌位居17位[9]。在1956年奥运会上,苏联超越美国,而加拿大仅获得6枚奖牌[10]。1956年,苏联第一次参加了在意大利举办的冬奥会,并打败了加拿大备受青睐的冰球队夺得金牌,这一事件在加拿大引起了轩然大波,因为加拿大的冰球一直是他们引以为傲的项目,在这一项目上的失利加上夏季奥运会的成绩下滑让加拿大开始反思自己的体育发展。二战后东西方冷战的政治气候使得体育成为西方资本主义工业化国家与苏联为主的社会主义国家共同角逐的一个领域。这一时期,体育开始逐渐成为国家荣誉的一个代表。1956年和1960年冬奥会加拿大低迷的成绩是一个重要的推动力,一些议会议员意识到,加拿大的精英竞技体育遇到了极大的困难,主张联邦政府采取措施支持加拿大竞技体育的发展。

2.1.3 城市化与工业化日益深入

二战后,加拿大城市化和工业化的进程使得国民生活方式发生了巨大的变化,这种变化使得人们对身体活动和体育的观念、态度发生了改变。二战期间,为了提供武器和战争资源,加拿大的工业产能大幅增加。大量的就业机会吸引大量农村人口进入城市。在1901年至1961年之间,农村劳动力从40.3%下降到10.2%。城市化进一步提高了社会生产力,在20世纪40年代后期出现了一个生育高峰。在1946年-1952年大量的欧洲国家移民进入加拿大。这些都使得加拿大社会经济环境发生了变化。1950年至1956年加拿大进入了一个经济繁荣期。人们的消费能力增加,在1951年至1961年之间,加拿大家庭实际收入有38%的增加[11]。家庭可支配收入的增加使得人们在体育方面的消费开始增加。体力劳动工种的劳动力比例下降,而白领阶层从1901年的15.2%在1961年上升至38.6%[12]。也就是说,加拿大中产阶级的人数增加[13]。而在政府领域,议会成员往往来自于中产和中产以上的阶层,中产阶级成为各党争取的对象。所以很多公共服务管理都反应了中产阶级的诉求[14,15]。Regenstreif认为,50年代初期和中期,是加拿大金融繁荣的时期,也是中产阶级活跃的一个时期,这样的环境使得很多专业人士和中产及以上的阶层很容易联合起来与政府一起试图进行一些新的立法来解决社会发展中所出现的问题[16]。比如健康和劳工立法就是其中重要的领域。在50年代后期,倡导体育成为个人和各利益团体共同的关注点。倡导政府发展体育的主要是一些议会成员、体育组织、体育专家以及其它中产及以上的阶层的人[17]。这一时期大部分人认为国家有必要加强体育的发展,发展公共体育服务,解决人们对体育的需求。

2.1.4 联邦政府活动的扩大

在50年代的政治、社会和经济发展情况下,加拿大没有出现体育立法。但是,这一时期联邦政府活动开始扩大,体育立法已经变得越来越可能。加拿大城市化及其伴随的社会发展使得人们认为联邦政府应该解决一些重要的社会问题。以前被认为是家庭和社会的责任、社会和道德的问题被转移到了联邦政府身上。一些个人和团体开始支持联邦政府介入到体育的发展中。此外,二战期间,为支持战争,加拿大税收大幅增加。战争结束后,联邦政府发现资金来源扩大了。凯恩斯经济理论开始流行[18]。凯恩斯认为,政府支出可以刺激经济发展和就业。于是联邦政府采取了扩张性的经济态势。从50年代开始联邦政府越来越多的涉及到健康和社会福利,“联邦——省费用分摊计划”在此期间大幅扩大。这些扩张政策延续到了政府对文化的态度。随着这种环境的变化,联邦政府介入体育发展开始得到人们的认可和支持。这为60年代即将到来的体育立法提供了重要条件。

2.1.5 保守党对体育立法的推进

保守党政府在1957年大选中的获胜是加拿大新的体育立法的催化剂。1957年保守党在选举中获胜,总理John Diefenbaker认为,联邦政府应该提供更多的社会支持,尤其是对低收入群体,对体育也大力支持[19]。更为重要的是,总理John Diefenbaker在年轻时出席了1936年的柏林奥运会。任总理后,又出席了1959年在芝加哥举办的泛美运动会,直接感受到了体育在提高国家荣誉、自豪感和促进团结上的作用[20]。John Diefenbake认为在体育方面的成功能够为加拿大带有荣誉和国家团结。于是,加拿大政府很快就开始着手准备体育立法, 1961年8月,内阁宣布原则上同意由国家健康和福利部长的立法建议,经过几次修改以后,1961年9月,加拿大下议院一致通过了促进健康和业余体育的131号议案,即《健康与业余体育法》。

2.2 1961年《健康与业余体育法》的基本内容概述

《健康与业余体育法》一共由6部分,13个条款组成。第一部分是“名称”,确定该法的名称为“健康与业余体育法”。第二部分是“解释”,对该法中的“协议”“委员会”“成员”“部长”4个名词进行解释说明。“协议”是指根据本法订立的协议;“委员会”是指本法第7条建立的“国家健康与业余体育咨询委员会”;“成员”是指“国家健康与业余体育咨询委员会”的成员;“部长”是指加拿大“健康与福利部长”。第三部分是“立法宗旨与权力”。该部分由第3、4条两个条款组成。第3条为立法目标和部长权力,规定立法目标是,“为了鼓励、促进和发展加拿大健康和业余体育,并规定部长可以为促进和发展加拿大人参与国家和国际业余体育提供支持;为教练员或其它个人提供训练;设立体育助学金或奖学金,以协助必要的人员培训;从事或协助有关健身和业余体育的研究或调查;为促进和推动《健康与业余体育法》的实施组织国家和区域会议;建立嘉奖政策,通过发布或授予证书、嘉奖和奖励对健康和业余体育领域取得的成绩予以表彰;支持相关团体的发展,与相关团体合作;协调联邦政府在鼓励、促进和发展健康和业余体育方面的相关活动,促进联邦政府部门和机构之间的合作;并且承担一些其它的项目和计划,包括为健身和业余体育提供援助服务和设施;第4条主要是“授权资助”,规定部长可以在获得总督会同行政局同意后资助在健康和业余体育领域从事活动的任何组织和机构。这一条款开启了联邦政府对体育社会组织的支持,政府开始利用体育社会组织来发展体育,包括大众体育和竞技体育。《健康与业余体育法》第四部分是“授权协议”,实际上就是加拿大联邦/省费用分摊协议在体育领域的进一步明确,由第5、6条组成,规定部长可以在总督会同行政局同意后,与各省签订一个期限不超过6年的协议,加拿大联邦政府提供款项,分担各省制定的旨在鼓励、促进和发展健康与业余体育的计划所产生的费用;《健康与业余体育法》第五部分是关于“国家健康与业余体育咨询委员会”的建立,由第7-9条构成。委员会由不超过30人的成员构成,成员由总督会同行政局任命,每位成员的任期不超过3年,总督会同行政局任命1名成员为咨询委员会主席,委员会的成员中,各省都要有1名;委员会为部长提供提议和意见。《健康与业余体育法》第六部分是“一般规定”,该部分由10-13条组成。第10条规定可以从“综合收入基金”中每个财政年度根据该法拨款不超过500万美元,这一条规定了联邦政府对体育的财政支持标准;第11条规定了执行该法所必需的工作人员、职员和其它雇佣人员应根据《公共服务雇佣法》的规定委派;第12条则是规定总督会同行政局可以制定相关规章,其中包括可以根据该法的目的,对“健康”和“业余体育”进行界定,重视健康与业余体育相关的设施供给;第13条则是对工作报告的规定,要求在每一个财政年度结束后的3个月内,部长应该向议会提交一份关于完成工作、收支款项与责任的年度报告提交给议会,如果提交报告后议会没有举行会议,则在下一次会议前的15个工作日提交。

2.3 对1961年《健康与业余体育法》的评价

2.3.1 多级政府体育管理体系的逐步形成

《健康与业余体育法》的颁布是联邦政府继《国家身体健康法》之后,试图从国家层面介入体育发展的再次尝试。这一时期的社会环境和执政党对体育的态度使得《健康与业余体育法》得到广泛的支持,并成为后来40年中(1961年-2002年)促进加拿大体育发展的主要法律。《健康与业余体育法》的出台,强化了联邦政府对体育的介入。联邦政府介入体育的发展主要是以协议的方式,通过资助和费用分摊支持省或地区体育发展,从而重构了加拿大体育管理体制,打破了以往体育事务全由地方政府负责的单一局面,使加拿大逐步形成了从联邦到地方的多级政府体育管理体制,且这一体制伴随着加拿大体育的发展而延续至今[21]。

2.3.2 “联邦-省费用分摊协议”在体育领域的实行

从历史的角度来看,加拿大的联邦制度治理传统使得联邦政府介入体育的发展并没有得到各省的认可。由于1943年《国家身体健康法》并没有起到很好的效果,在1961年《健康与业余体育法》以前,联邦与省之间的成本分摊协议从来没有得到各省的接受。《健康与业余体育法》颁布以后,“联邦/省费用分摊协议”正式在体育领域确立起来。联邦政府通过“联邦/省费用分摊协议”就健康和业余体育发展对各省进行拨款是从1962-1963财政年度开始,这一制度对后来几十年中加拿大体育事业的发展产生了重要的影响,包括大众体育、竞技体育等许多的体育促进计划都是通过“联邦/省费用分摊协议”来实施的。“联邦/省费用分摊协议”成为加拿大体育管理最具特色的特点。

2.3.3 资助体育组织

《健康与业余体育法》中明确规定,为实现该法的目的,通过支持、合作等方式争取相关团体的支持。于是联邦政府开始资助相关体育组织。国家咨询委员会首先制定了一个准入标准来衡量国家体育协会或组织,制定了资助门槛。有资格获得资助的组织有国家体育组织、非竞争性体育组织、协调和运行国家健康和业余体育计划的组织、国际体育赛事的协调组织(比如加拿大奥委会)。在这一过程中,国家咨询委员会通过调研认为,体育组织需要全职的职业管理团队,从而提高体育组织的管理效率和能力。这一建议在1966年得到采纳。所以加拿大体育组织的管理水平在《健康与业余体育法》颁布后在政府的支持下得到了大幅提升,各体育组织的管理更加职业化。此外,许多的经费被分配到体育组织,使得更多的人参与到国家或国际竞赛,一些体育项目的竞技水平得到了提高,公共体育服务也得到发展。

2.3.4 开始重视竞技体育的发展

1941年《国家身体健康法》没有涉及竞技体育的内容,但《健康与业余体育法》则将竞技体育视为国家体育发展的重要内容。研究加拿大体育政策的许多学者都将《健康与业余体育法》视为加拿大联邦政府正式介入加拿大竞技体育发展的标志。加拿大政府认为,竞技体育关系到国家荣誉,这在冷战时期尤为明显。从加拿大宪法来看,凡是涉及整个国家的事务联邦政府都有权介入,所以联邦政府介入竞技体育发展也具有合法性。通过《健康与业余体育法》,加拿大联邦政府正式开始了从国家层面支持竞技体育的发展。

3 加拿大《国家身体健康法》和《健康与业余体育法》对我国的启示

3.1 立法和修法要符合社会发展的需求

从1943年的《国家身体健康法》到1961年《健康与业余体育法》的立法进程可以看出,加拿大联邦政府已经充分认识到体育对于国家和社会发展的重要作用,并将加拿大工业化、城市化进程中所引起的国民健康水平的下降视为加拿大体育立法的主要动因。加拿大工业化和城市化的发展是《国家身体健康法》与《健康与业余体育法》立法的主要社会背景,立法目的就是促进加拿大人的体育参与,通过发展体育提高加拿大人的健康水平。所以,《国家身体健康法》与《健康与业余体育法》中大量的条款主要是围绕体育参与和健康促进而订立的,明确了政府对发展体育的责任和义务,回应社会发展对体育的需求。就我国而言,1995年颁布的《体育法》对我国体育事业的发展发挥了重要作用。但是,我国目前已经进入了一个新的历史发展阶段,在这一新的发展进程中,我国体育事业取得了飞跃式的发展,体育领域中的诸多新问题、新矛盾已经无法由颁布于十几年前的《体育法》来解决,所以根据当前的社会发展进程,适时修改《体育法》符合我国的现实需求,也符合体育立法的基本规律。

3.2 合理的政府介入

体育自治对于体育发展而言是非常重要的,而社会发展到一定的阶段,当体育与国民体质健康和国家声誉密切相关时,体育的发展需要政府的支持,比如与国民健康相关的公共体育服务,与国家荣誉相关的竞技体育,都需要政府的合理介入。《国家身体健康法》与《健康与业余体育法》反映了加拿大联邦政府介入体育发展的进程。但加拿大联邦政府的这种对体育的介入则主要是对体育事业的促进,尤其是财政上的支持,并不是通过立法来干预各省市和体育组织的管理,所以联邦政府介入的同时保证了体育组织的自治权。这样的一种政府介入值得我们思考,因为在我国,政府体育主管部门对体育的介入一直以来广受批评,政府主导型的体育发展方式在当前的历史发展阶段体现出了诸多的问题,所以我国体育立法应该改变这种政府主导型的体育管理体制,重新定位政府在体育发展中的角色,将以往政府“管理者”的角色转变为对体育事业发展的“支持者”“服务者”,维护体育组织的自治管理,减少行政干预,这一点应该在我国的《体育法》中加以明确。

3.3 明确体育管理机构的构成和权责

加拿大1943年的《国家身体健康法》和1961年《健康与业余体育法》中大量的条款都是围绕建立一个专门的委员会来促进体育的发展,规定了委员会的构成、权责和义务,以立法的形式赋予这一机构的合法性。这对我国而言具有重要的借鉴意义,我国《体育法》仅仅在第四条规定“国务院体育行政部门主管全国体育工作……县级以上地方各级人民政府体育行政部门或者本级人民政府授权的机构主管本行政区域内的体育工作。”可以看出,我国《体育法》的这种规定非常的概括,仅仅规定了体育的管理机构,没有明确体育管理机构的结构及相关权责、义务的分配和执行,在实践中造成了权责不清。所以,在我国《体育法》修改中,可以吸收加拿大的经验,对体育行政部门的职责、权力和义务加以具体明确,尤其是把体育行政管理部门与体育社会组织之间的责任和义务划分清楚,建立政府体育主管部门的权力清单。事实上,明确体育管理机构的构成和权责就是对政府合理介入体育发展的具体化。此外,加拿大的两部立法都规定了国家健康与福利部长为实现该法的目标承担责任,而我国的《体育法》并未明确实施该法的具体负责人或负责部门,从这一点看容易造成法的实施难以落实。

3.4 建立体育发展的财政支持制度

《国家身体健康法》在“综合收入基金”中建立了“国家身体健康基金”,而《健康与业余体育法》规定,在“综合收入基金”中每个财政年度500万美元的财政拨款用于发展体育。可见通过这两部立法,加拿大建立了联邦政府对体育的财政支持制度,通过对省级政府的财政支持,与省级政府就体育的发展通过针对具体发展计划的“费用分摊协议”开展合作。就我国而言,我国施行的是国家统一财政,但并没有明确对体育的财政支持制度,所以我们可以在《体育法》中确立国家对省或地区的体育财政支持制度,就像目前国家对教育的投入一样,确定政府对体育的投入标准。在我国《体育法》修改过程中还可以结合体育彩票基金制度,尝试探索建立国家体育基金,资金来源可以是政府拨款、彩票以及企业、社会组织和个人的捐赠,尤其是要鼓励社会组织或个人支持体育以及对支持体育事业进行捐赠,对体育赞助、捐赠实行税收减免,并探索信托等各种基金运作模式。通过体育基金的建立,再结合对体育社会组织的规范化管理,将体育财政支持制度覆盖到体育社会组织。

3.5 我国《体育法》应该对“体育”等关键性概念进行界定

加拿大《国家身体健康法》与《健康与业余体育法》的一个重要特点是在一开始就会用单独一部分来对相关关键词的含义进行解释。而《健康与业余体育法》更是在第13条规定,总督会同行政局可以制定规章文件来定义“健康”和“业余体育”的概念。在我国,关于“体育”这一概念一直存在着激烈的争论,对于一部调整体育的法律而言,需要对“体育”从法律的层面对其进行界定,这也是明确我国《体育法》调整的对象到底是什么,否则“体育”概念的模糊将影响到法的实施效果。

3.6 建立体育法实施的评估制度

加拿大《国家身体健康法》与《健康与业余体育法》都规定了对法实施的年度报告制度。每个财政年度,委员会都要提交法的年度实施报告,让议会掌握法的实施动态,尤其是对实施该法的财务情况进行检查。我国目前立法的普遍情况是重立法、轻实施,而《体育法》的实施效果也是受到质疑,所以我国《体育法》修改可以考虑建立体育法实施的评估制度,对《体育法》的实施动态进行检查。目前我国也开始重视立法后评估工作,就体育立法而言,通过《体育法》修改建立立法评估制度,将提高《体育法》的实施效果,对其它法律的实施也会起到示范性作用。

3.7 以配套立法促进法的实施

任何一部国家层面的法律都不是面面俱到的,很多法律都是较为概括,所以通过配套立法和配套政策来完善法的实施是许多国家的通常做法,这也是我国的立法传统。在加拿大《国家身体健康法》与《健康与业余体育法》中都有对相关配套政策的制定进行授权,总督会同行政局可以为法的施行制定相关规章。这就为政府出台相关配套法规提供了空间。我国《体育法》是基本法的性质,同时配套法规和地方性配套法规是我国的立法传统。所以,我国《体育法》也可以做出授权规定,鼓励国务院和地方政府根据《体育法》的基本目标和内容,出台相关配套政策和地方性配套政策。

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Reseach and Enlightenment of Canada's National Physical Fitness Act and Fitness and Amateur Sport Act

JIANG Xi

Themodification of“Chinese Sports Law"has been an important task for China.This paper is concerned with Canada's sports law,specifically the 1943 National Physical Fitness Act and 1963 Fitness and Amateur Sport Act.The paper discusses the legislative background and contents of the two laws,with the conclusion that the 1943 National Physical Fitness Actand 1963 Fitness and Amateur Sport Act played an important role in late 20th century.The purpose of this study is to provide references for Chinese Sports Law.

Canada;sports;sports law;legislation

G80-051

A

1001-9154(2015)01-0055-07

G80-051

A

1001-9154(2015)01-0055-07

10.15942/j.jcsu.2015.01.010

国家社科基金项目(14CTY018)。

姜熙,在读博士,讲师,研究方向:体育法学,E-mail:xiaojiqingfeng@sina.com。

上海政法学院体育法学研究中心,上海20170 Shanghai University of Political Sciences and Low,Shanghai 201701

2014-09-01