新形势下党的群众路线制度化建设初探

路婷南京师范大学公共管理学院 江苏南京 210023



新形势下党的群众路线制度化建设初探

路婷
南京师范大学公共管理学院 江苏南京 210023

[摘要]当前，群众路线教育实践活动已告一段落，从群众路线践行的成效来看，群众满意度提升，但对于党的群众路线仍然需要融入到党员领导干部的思想当中，化为他们不自觉的行动，实现群众路线的常态化。

[关键词]新形势下；群众路线；制度化

“群众路线是党的制度性要求，坚持和贯彻群众路线，必须依靠制度建设加以保证。”[1](P186)近几年，随着群众路线教育实践活动的大力开展，学术界的许多学者都在研究群众路线的制度化。邓小平同志曾说：“我们过去发生各种错误，固然与领导人的某些思想、作风有关，但组织制度、工作制度方面的问题更为重要。这些方面的制度好可使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[2](p170-330)所以，要从根本上解决当前脱离群众的问题，必须重视制度建设。这就需要全体党员领导干部在始终坚持和完善人民代表大会制度的总的前提之下，通过各种方式了解群众的所思所想，认真听取群众的意见并作出科学民主的决策，而群众的意见和建议也需要通过反馈传送到党内，以保证党的决策更加科学和民主。

一、群众路线制度化的内涵

1943年，毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》一文中首次较为系统的阐明了群众路线的基本内容，即“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须从群众中来，到群众中去…”。[3](p899)1956年，邓小平同志在党的八大上进一步阐发了群众路线理论，并概括了群众路线的内涵，指出：群众路线一方面是从党的性质和宗旨上强调每一个党员要为人民服务，向群众负责，遇事同群众商量；另一方面强调了从群众中来，到群众中去的工作方法。[4](p217)关于群众路线的科学内涵，学界一直沿用这四句经典论述。

从词的本意来看，制度就是需要大家共同遵守的规范或准则。由此可以看出，制度具有指导性和约束性的特点。正是基于这一特点，才使群众路线的制度化具有了刚性的约束力，这也是群众路线制度化的意义所在。而制度化是一个动态的过程，群众路线制度化是指将群众路线的基本内容和基本要求转化为操作性强的和广泛约束力的具体制度的过程。

二、群众路线制度化的必要性

在群众路线的实际操作中，许多领导人还仅仅停留在作风层次上，缺乏具有约束力的制度保证群众路线的贯彻实施。因此，群众路线的制度化成为一个需要迫切解决的问题。

（一）群众路线制度化是使群众路线实践活动常态化的重要条件

改革开放以来，党中央曾多次部署开展群众路线贯彻落实活动，比如学习贯彻“三个代表”重要思想活动、深入学习实践科学发展观活动、创新争优活动以及十八大以来党的群众路线教育实践活动等等，特别是群众路线教育实践活动是党的历史上首次以群众路线为主题开展的活动，取得了较为明显的实际效果。

（二）群众路线制度化是发展社会主义民主政治的必然要求

在革命年代，中国共产党人从最初的依靠工人，到农民，到最广大的人民群众，逐渐走出了一条群众路线的道路。为了保证群众路线的贯彻实施，近年来我国在制度建设中进行了不断探索，并不断提升群众的参与度。

三、关于群众路线制度化的具体措施

目前，党的群众路线制度还不够系统和完善，现有制度的实践操作性不强，更多情况下还得依靠领导干部的政治自觉。而且，现有有关群众工作的制度大多从宏观的角度出发，在实施过程中很难解决群众面临的具体问题。因此，笔者认为，要在坚持人民代表大会制度根本政治制度的前提下，制定一套完整的、操作性强的群众路线制度体系应该从以下几个方面来考虑：

（一）完善调查研究制度

“没有调查，就没有发言权”这是毛泽东在革命战争年代就总结出来的真理。如果没有运用正确的方式进行全面的调查研究，就无法掌握人民群众的所思、所需、所忧，也就无法真正做到密切联系群众。当下，由于群众工作的时代背景、群众工作对象等方面都发生了巨大的变化，这就要求我们要不断继承和创新调查研究制度。

1、健全领导干部直接联系群众制度

密切党同人民群众血肉的关系，不仅要靠领导干部的个人作风和政治自觉，更需要制度化作保证。健全干部联系群众的制度，一是要规则化领导干部与人民群众的联系方式，促使密切联系群众成为领导干部工作中不可逃避的一个程序性环节。各级政府，尤其是基层领导干部，需从文山会海中摆脱出来，探索定期走进田间地头，与群众同吃、同住、同劳动的基层体验生活开展工作的制度。二是，探索领导干部不定期的暗访制度。通过突击暗访的形式才能掌握最真实的材料，从而作出正确的决策。三是，在领导干部的每年年终考核中，可以采用民意调查等形式考察领导干部的政绩，帮助领导干部树立正确的政绩观，倾听群众的意见，履行为人民服务的宗旨。

2、建立和健全调研工作分析制度

在做了全方位的调研之后，需要由专业人员对调研资料进行分析，这就需要建立和健全调研工作分析制度。在做调查研究之前，要明确主题和目的，紧紧围绕事关老百姓的切身利益，事关大局，事关发展方向的问题进行。深入实际，深入群众，不仅要接触党员干部，而且要接触一般职工，特别是基层群众；不仅要了解机关的情况，还要了解各个企事业单位的相关情况；不仅要及时发现问题，更要及时和妥善处理问题。

（二）完善民主决策制度

群众中蕴藏着无穷的智慧。中国共产党90多年的实践证明，党的每一项正确决策的制定和实施都离不开广大人民群众的积极参与。为此，必须建立能深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的民主决策制度。“坚持在决策和实施决策的过程中体现民意，进一步完善决策程序，实行重大决策听取群众意见的制度。”[5](p119-120)

1、完善群众听证制度

完善听证制度是保证群众政治参与渠道的有效途径。群众听证制度，保证了群众的知情权，有利于推进科学民主决策机制建设，维护广大人民群众的根本利益，而且有利于调动广大人民群众参政议政的热情，形成稳固的党群、干群关系。目前，我国的听证制度仍然处于起步阶段，在很多方面还不够完善和成熟。

2、完善决策责任追究制度

按照“谁决策、谁负责”的原则，建立健全责任追究制度。首先，要有错必究。要不畏强权，坚持“老虎、苍蝇一起打”。其次，要执法必严。“对于决策执行中因决策不力造成的不良影响和后果，根据责任区分，以不同的方式追究责任。”[6](p305)决策不能随意被更改，如因发生特殊情况确实需要更改的，需要通过召开群众代表会议进行讨论决定。“任何组织和个人擅自以集体名义进行更改所造成的后果由责任人承担，构成违纪的要给予党纪政纪处分，涉及犯罪的移交司法机关进行处理。”[7]

(p125)

（三）完善群众监督制度

强化监督是现代民主政治发展的必然要求，建立人民监督体系是我们党执政后贯彻执行群众路线的一个新的重大课题。

1、完善信访制度

十八大报告明确指出：“正确处理人民内部矛盾，建立健全党和政府主导的维护群众权益机制，完善信访制度。”[8](p122)信访制度是一项具有中国特色的制度，它是发扬社会主义民主，听取群众意见和建议，接

受群众监督的重要渠道。改革和完善信访制度，解决信访问题，要求党员领导干部坚持群众观点，真心实意地为群众着想，切实维护和代表群众利益。在信息化、网络化的时代，要通过开通信访专线、网上信访、微信、微博等多种渠道，认真听取人民群众的意见和建议，完善信访诉求的表达方式；在全国范围内广泛实施领导干部定期接待群众来访制度，领导干部定期下访等制度，拓宽社情民意表达渠道，倾听群众的所思所想，做人民的好公仆。

2、完善社会公示制度

社会公示制是发挥党密切联系群众的政治优势的有益探索，是党的群众路线在新的历史条件下的创造性实践。公式制度的内容包括所有涉及行政相对人权利、义务、利益的行政信息公开制度，各级各类代表选举、身份、工作的公示制度，干部任职公示制度和公职人员财产信息公示等等。

（四）完善群众反馈制度

信息反馈是政府决策的重要依据之一。建立和完善群众反馈制度，有利于政府吸取群众反馈的意见和建议，总结上一步实践的经验教训，为下一步决策提供依据，同时有利于领导干部自觉联系群众，在坚持群众路线中做好自己的工作。

1、完善民主评议工作制度

对党员干部考核的领导者是上级组织，考核的主体是人民群众。党员领导干部践行群众路线的效果如何，群众满意度是最终的评价标准。但在实际操作过程中，政府内部精英分子代替人民群众成为了干部考核评价的主体。

2、建立和健全奖惩制度

建立和健全奖惩制度，将群众工作和群众反馈的结果作为党员干部奖惩的重要标准。要坚持“惩前毖后，治病救人”的方针，对于深入基层，认真听取群众意见，关心群众的生产生活的实际问题，维护群众利益的优秀党员干部给予公开表彰，并授予荣誉称号；对形式主义严重、脱离群众的，要严肃批评；对严重侵犯群众民主权利、损害群众合法利益的，要严肃查处。

参考文献

[1]朱云河,郑治.党的群众路线教育实践活动读本[M].北京:人民出版社,2013.

[2]邓小平文选.第二卷[M].北京:人民出版社,1994.

[3]毛泽东选集.第三卷[M].北京:人民出版社,1991.

[4]邓小平文选.第一卷[M].北京:人民出版社,1994.

[5]新形势下党的群众路线教育实践十讲[M].北京:中共中央党校出版社,2013.

[6]为民务实清廉:党的群众路线教育实践活动党员干部读本[M].行政学院出版社,2013.

[7]中共中央文献研究室.十六大以来党和国家的重要文献选编[Q].北京:中央文献出版社,2007.

[8]新形势下党的群众路线教育实践十讲[M].北京:中共中央党校出版社,2013.

路婷，湖北荆门人，南京师范大学硕士研究生，中共党史专业，主要从事中国共产党和中国现代化研究。

作者简介