北京市人口规模调控的实践及其面临的问题

于丽娜北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所



北京市人口规模调控的实践及其面临的问题

于丽娜
北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所

[摘要]北京市人口的快速增长为城市的可持续发展带了巨大的压力。为了缓解人口快速增长的压力，2014年，北京市通过调整城市功能、产业结构定位以及疏解非首都核心功能等战略措施来调控人口规模的快速增长。

[关键词]北京；人口规模调控；实践

北京市作为一个大型城市，人口增长连续突破城市人口规划预期，为北京市的城市发展、资源环境带来了巨大的压力。为了缓解这种人口、资源、环境的压力，为了城市长期的可持续发展，北京市采取了多种措施来进行人口规模调控。2014年，北京市调整城市功能、产业结构定位以及疏解非首都核心功能等战略措施来实现人口疏解的目标，严格控制北京人口规模的增长，取得了一些效果，但在实践过程中，北京市人口规模调控工作将仍然面临巨大的压力。

一、北京市人口规模调控的实践

（一）推进产业结构调整升级

1.制定产业准入制度。北京市编制并向社会发布了《北京市新增产业的禁止和限制目录（2014年版）》，提高产业准入门槛，严把审批关，有效控制不宜发展的新增项目。北京市国土局严格依据《目录》禁限产业项目用地供应；环保部门严格依据《目录》制止一批污染较重的项目。各区县参照制定了适应本区发展的新增产业禁止和限制目录。

2.构建高精尖经济结构。调整退出不符合首都战略定位的存量产业，瞄准高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化的发展方向，着力构建“高精尖”的经济结构。例如东城区，不仅完成中关村科技园区东城园空间布局调整和机构整合，还充分利用东城深厚的历史文化资源，走文化强区路线，做大文化要素市场，引进多元产业融合的要素交易市场。目前，北京文化艺术品交易所、北京文化产权交易中心建设进展顺利。

3.搬迁转型升级低端市场。据市工商局统计，截至2014上半年，全市共有各类市场1307个，市场内有经营主体20多万户，从业人员40多万人。2014年已完成小商品、农贸等市场关闭、拆除、提升、改造总数217个。其中关闭和拆除了148个，升级改造53个，转型16个。

4.关停部分工业企业。研究出台《北京市工业污染行业、生产工艺调整退出及设备淘汰目录（2014年版）》，与市财政局、市环保局、发布实施《不符合首都功能定位的工业企业调整退出奖励资金管理办法》，对符合条件的关停企业按照节能减排量给予资金奖励。2014年共关停退出一般制造业和污染企业392家。

（二）严控违法出租房屋

1.加强群租房治理。通过对房屋租赁中介经纪机构的整治以及对房屋业主主体责任的监管和约束，加强群租房治理。如位于海淀核心区域的中关村街道，实有人口22.5万人，其中常住人口17.8万人，流动人口4.7万人。由于区位优势明显，群租房现象严重，据统计，2014年中关村街道共有出租房屋12721套，其中群租房557套，通过努力已全部完成清理整治，疏散流动人口3999人。

2.加强地下空间治理。严格执行《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理办法》，加强地下空间治理。2014年东城区关停、治理非法违法使用、合同到期的人防工程及存在安全隐患的普通地下室1438处，疏解人员3457人。西城区共关闭普通地下室168处，5607间，疏解人口8727人。

3.坚决遏制违法建设。与调整产业结构、消除城市安全隐患、环境整治、棚户区改造等工作紧密结合，加快拆除现有违法建设，特别是城乡结合部地区违法建设，减少人口无序聚集；并坚决遏制新生违法建设，从源头上控制违法建设。2014年，东城区共拆除违法建设2007处，5.27万平方米，通过拆违工作直接消除安全隐患78处、清理群租房屋200余间，拆除利用违建从事经营房屋53处，有力疏解人口3150人。朝阳区共拆除违建813处，317.7万平方米；海淀共拆除违法建设1610处、163.5万平方米。

4.清理农村地区出租大院。石景山区对辖区内185个出租大院进行系统梳理，整治出租大院16个，清退3600余人。昌平区对辖区内工业大院进行清理整治，共清退26个。

（三）加快中心城区功能疏解

1.加快推进棚户区改造。2014年6月26日，北京市政府印发《关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，作为棚户区改造纲领性文件，对棚户区改造的指导思想、原则、目标、措施和优惠政策作出全面部署。2014年全市棚户区改造和环境整治任务为205个项目(其中2013年结转项目95个，本年新增项目110个)。 2014年1-12月，全市累计完成搬迁居民22823户，累计完成投资约275.64亿元。

2.推进部分商品批发市场升级改造和外迁工作。丰台区政府专门成立了大红门市场疏解办，进行市场疏解工作。2014年9月28日，白沟大红门国际服装城开门营业，600多家商户正式落户白沟。2014年大红门市场共减少商市场建筑面积12万平方米，4200个摊位。

3.严格限制医疗、教育、商业等大型服务设施的新建和扩建，外迁中心城部分医疗、教育等公共资源。例如，101中学怀柔分校、中科院和首师大怀柔幼儿园建成招生，北京实验二小怀柔分校项目获得市发改委批复。

（四）优化公共交通

公共交通路线的增设与展延，不仅可以满足人们的生活需求，而且对人口空间拓展和人口密度均衡化起到一定的作用。

1.加大轨道交通建设力度。2014年北京市共有4条地铁线路建成并通车，分别为6号线二期、7号线、14号线东段以及15号线西段。6号线是通州副中心核心区的交通干线；7号线是平行于地铁1号线的又一条东西向骨干轨道交通线路；14号线东段方便了望京等沿线地区居民出行；15号线西段为奥林匹克公园、学院路高校区等重点功能区提供交通支持。

2.加大公路建设力度。2014年5月，京新高速（五环至六环段）于份实现全线通车；12月，京昆高速北京段（大苑村—市界段）、111国道二期（怀柔汤河口—市界段）与河北省同步通车。京台高速、110国道二期正在大力推进。

（五）加强社会秩序管理

1.打击各类黑中介、非法一日游、乱贴小广告等行为。

2.调整退出或关闭小歌厅、小网吧、小洗浴、小旅馆、小市场、小餐饮等“六小”场所。

3.清理整顿环境恶劣，存在安全隐患的“小作坊”式生产加工企业，以及生产经营、仓储、人员居住为一体的“多合一”场所。

（六）推动京津冀区域协调发展

1.北京与天津、河北分别签订了合作框架协议和备忘录，实施交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破工作方案。

2.北京新机场开工建设，首钢曹妃甸、张承生态功能区、中关村示范区与滨海新区合作等重点工作取得进展，中关村企业在天津、河北累计设立分支机构1532个。

3.一般制造业和高端产业中比较优势不突出的制造业加快向京外转移疏解。北京凌云医药化工公司整体转移到河北，金隅、京东方、京仪、展讯、榆构、精雕科技等众多北京企业在河北设立生产加工基地或分支机构。面向华北区域的物流仓储分拨功能逐步向京唐港、黄骅港、天津武清等地转移。

2014年，北京市多措并举，控制人口过快增长，并取得了一定成效。据统计，2014年末北京市常住人口为2151.6万人，比2013年末增加36.8万人，增速为1.7%。与上年相比，增量减少8.7万人，增速下降0.5个百分

点。其中，常住外来人口为818.7万人，比上年末增加16万人，增长2%，不过增量比上年减少12.9万人，增速比上年回落1.7个百分点，人口增量和增速逐步放缓。尽管如此，北京市的人口调控工作仍然面临诸多困难。

二、北京市人口规模调控面临的问题

（一）从人口调控政策看，政策碎片化有待完善

北京施行了包括产业优化升级，疏解非首都核心功能等一些人口调控政策。从统计数据来看，这些政策在人口调控中发挥了一定的作用。而从实际情况看，这些政策在施行过程中存在一些问题，有待进一步完善。一些政策从宏观层面给出了框架性的意见，没有具体细化，导致基层在实际贯彻执行过程中，面临无政策可依、有政策不好落实的困境。例如棚户区的改造。棚户区的改造主要集中在中心城区，常涉及中央、市属产权单位的拆迁，而北京作为一个市是无法协调的。还有拆迁巨大的资金支持问题，也缺乏相关政策的引导。也有一些政策不够系统。例如企业的搬迁和淘汰。一批落后的工业生产业项目淘汰后，原有项目的用地闲置，由于土地性质、规划调整、行政审批等缺乏宏观层面的政策引导和详细的实施办法，导致发展方向不明确，影响其他产业迁入，无法实现产业的接续发展。事实上，政策的不完善直接导致人口调控工作的低效率。所以，人口调控工作最基础的，应是在做好调查研究的基础上，制定一系列科学的、合理的、连贯的、可操作性强的政策，使基层在工作中有强大的政策支撑，能够最大化人口调控工作的效率。

（二）从人口调控措施看，行政措施是主要手段

北京目前主要依靠行政政策来推动人口调控工作，如清理整顿“六小”场所，加强地下空间和出租房屋的管理，搬迁、转型、淘汰低端市场等，都是行政色彩浓厚的人口调控措施。这些措施表面上的确取得了一定的效果，但这些人是真的离开了北京，还是从这个区县迁移到了那个区县，我们无从得知。政府依赖行政政策的症结在于未认识到影响人口流动的根本性原因。人口的流动是理性的、趋利的。因为北京集中了全国的优质资源，能够为人们提供更多、更好的工作机会和发展机会，所以人口才向北京集中；因为中心城区的就业机会、基础及公共设施较其他城区更加集中，所以人口向中心城区聚集。因此，人口问题的本质是发展问题。只有让北京与周边区域同步发展起来，使公共资源分配更加均衡，才有望真正减轻北京人口持续增长的压力。而北京500公里半径以内没有富竞争力的城市，东北、西北以及黄河以北的人毕业后的工作首选地就是北京。那么北京的人口调控目标仅仅通过行政手段是无法实现的，而缩小区域间的差距、促进各地区均衡发展才是疏解人口压力的根本。

（三）从人口调控效果看，人口调控工作仍面临较大压力

北京人口调控措施是否能达到预期效果，还有待进一步观察。以清理低端产业为例，低端产业主要是以商业服务业为主，这些产业是为人口提供服务。即使将这些低端的服务业疏散出去，保留高附加值的高端产业，也未必能有效控制人口增长。因为高端产业人才要生活，必然需要服务业的存在。同时，新城是承担疏解中心城人口和功能、集聚新的产业，带动区域发展的规模化城市地区，建设好新城对推动北京城市空间结构调整具有重要的战略意义。通过多年建设，新城地区人口集聚趋势逐步显现、建设规模有序增长、产业功能区正在培育建立。但是从宏观上看，新城地区的人口、建设及经济规模总量在全市所占比重不高，作为中心城反磁力系统的吸引力尚未形成。新城的建设事实上更多地促进了人口由全国向北京市内的集聚，而非城市内部空间结构的优化。如果新城不能在产业发展方面保持一定的优势，为外来人口提供更多就业岗位和更好的发展机会，那么进入新城的部分流动人口有可能进一步向中心城集聚，造成中心城更加拥挤。另外，京津冀区域协调发展是缓解北京人口持续增长的根本。但是，三地的协调发展必然需要一定的时间。所以，就目前来看，北京市人口调控工作仍面临较大压力。

于丽娜（1978——），女，硕士，现任北京市社会科学院首都社会治安综合治理研究所助理研究员，研究方向为社会治理、宗教问题。

政治理论|POLITICAL THEORY

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