找准发展战略性新兴产业的政府定位

◎ 文/卢山

找准发展战略性新兴产业的政府定位

◎ 文/卢山

战略性新兴产业是有“中国特色”的概念

2010年10月国务院发布了《关于加快培育和发展战略性新兴产业的决定》，2012年7月又发布《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，规划明确指出：战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，是知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。

1.战略性新兴产业是战略产业和新兴产业的优化组合，是两个维度的“集成创新”

一是战略性，判断的标准是全局性、长远性、导向性和动态性；二是新兴性，判断的标准是创新性、需求性、盈利性和成长性。现阶段我国要加快培育和发展的战略性新兴产业包括节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料和新能源汽车等。《战略性新兴产业分类目录》把我国的战略性新兴产业分为 7 个门类、34 个大类、152 个中类、470 个小类和332 个次小类，共包含721种产品。

2.战略性新兴产业，更多的是一个政策概念，国外并没有完全一致相对应的概念

国外多数类似语境下提的概念是“新兴产业”，指处于产业生命周期中“初创期”的产业，其衡量指标是把“产业替代性”放在时间的维度下进行考察。与“战略性产业”相近似的概念是“主导产业”，其衡量指标是“产业关联度”。国外研究较多的是新兴产业，而国内提战略性新兴产业则更多强调其“战略性”。

3.战略性新兴产业是有“中国特色”的概念

正是对于“战略性”和“新兴性”的不同理解，在培育和发展战略性新兴产业过程中，如何发挥市场与政府的作用这一重要问题，还缺乏权威一致的结论。各国政府都把新兴产业提升为国家战略，纷纷出台政策，而且力度越来越大，但实践中各国选择的领域各有侧重，举措各不相同。

各国政府均扮演“积极干预者”角色

美国、德国、日本和韩国等国家在新兴产业发展方面比较成熟且取得了公认的成绩。借鉴其成功经验，这些“积极干预”有两个关键要素：一是政策扶持，如制定出台相关财政、金融和产业政策等；二是重视创新，对产业技术研发、支撑体系建设给予了大量资金投入。当今，新兴产业的发展已经从过去单纯的企业化行为，发展成为一种宏观化特别是政府职能化、政府推动和引导的社会化行为。

1.以欧美政府为代表的创建制度环境模式

欧美国家政府在促进新兴产业发展时往往以维护市场竞争秩序为原则，更加偏重创造有利于创新的制度环境，主要表现在：

（1）注重规划的可操作性。美国等发达经济体高度重视新兴产业发展，制定了一系列重要的中长期产业规划；同时制定了相配套、成体系的中短期专项规划和行动计划，以细化分解长期规划目标，提高可操作性。

（2）积极为新兴技术及产业发展提供市场空间。如美国全力实施新能源计划，计划在18年内把能源经济标准提高1倍，在2030年之前将石油消费降低35%；计划每年耗资1200亿美元对美国国家电网进行改造，对国家电网升级换代，打造一个立体式能源框架结构，希望以新能源革命驱动整个工业体系的新一轮能源转换，发动一场新的经济、技术、环境和社会的总体革命。

（3）加大财政支持力度，突出和强调科技进步和技术创新。一方面加大对基础科学、重大共性关键技术的政府直接投入；另一方面积极推动研发资金税前扣除政策固定化，采用重大成果奖励等方法刺激、带动私人部门加大科技投入。如法国宣布将建立200亿欧元的“战略投资基金”，主要用于对能源、汽车、航空和防务等战略企业的投资与入股。

（4）通过严格的反托拉斯法维系自由开放的交易体系，保障市场公平竞争和资源自由流动。

（5）加强知识产权保护，改革知识产权保护流程和知识产权行政管理机构；突出政府决策的公开性和透明度，强调政府与企业、社会团体和个人的互动，利用政府外的力量提升政府决策水平。

2.以日韩政府为代表的直接干预模式

日本政府将政策支持的重点放在与其传统优势产业关联度较高的行业领域。这些新兴产业和领域与民众生活息息相关，如发展以信息化社会、老龄化社会和环保型社会为服务对象的一大批新兴产业，通过增加投资、税收优惠和研发创新等手段，达到产业发展与社会进步互为促进的目的。

韩国新兴产业发展模式同韩国经济的特点是一致的，可以概括为：大企业集团主导、出口导向和政府积极介入。与美国、德国等国家以“政府引导”为主的做法不同，韩国政府采取更加直接的干预措施，突出表现为对重点行业、重要企业提供政策、资源和资金支持，将国家命运与行业、企业发展捆绑在一起，举全国之力发展若干重点产业。结合韩国产业基础，选择能源与环境、新一代运输装备和新兴信息技术产业等六大产业22个重点方向，作为重点支持，并通过具体项目实施达到预期目标。

我国政府的角色定位及面临的挑战

发展战略性新兴产业，发达国家是加强政府作用，实施“积极干预”；我国则强调通过宏观调控的“积极作为”。两者表面上看都是重视并发挥政府在资源分配过程中的作用，但实质上，发达国家呼吁加强政府力量，是因为很多情况下政府决策缓慢，导致“缺位”情况出现。而我国经济领域中的许多不完善，恰是因为政府干预过多。我国过去一度长期实施计划经济，没有丰富的实践经验以牢牢树立对市场的尊重和信任，过分强调通过政府解决市场失灵，结果对政府过于依赖，导致经济领域出现很多严重问题。战略性新兴产业发展过程中的成绩，政府有份；问题，政府也有份，且很多问题恰恰是由于政府过多干预资源分配导致的。归纳起来，以下三方面问题是我国政府在促进战略性新兴产业发展中面临的主要挑战：

1.共性与个性的矛盾

发展战略性新兴产业，共性是指站在全国层面选择了七个产业方向，个性是指各个地方发展特色产业。有人讲，造成同质化的原因是缺乏“全国的总体区域布局和相应的宏观指导”，通俗的说法是缺乏一盘棋的规划。这其实是一种似是而非的说法，问题的真正原因是各地政府机械理解和执行“全国的总体区域布局和相应的宏观指导”，排斥了市场自由选择。现在各地区都在发展战略性新兴产业，都在围绕中央政府的意图和导向进行产业布局，积极争取纳入国家战略。各地参考的都是《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》，但往往只看到相似的发展机遇，却忽视了各自不同的资源禀赋和产业基础，导致产业布局的同质化。

2.确定性与不确定性的矛盾

战略性新兴产业本身具有不确定性的特点，“新”字意味着技术路径、技术方向的不确定性和高风险性。而政府行为追求的是确定性，强调的是基于充分调查研究下科学决策选定产业方向，明确产业目标，并且作为绩效考核的指标。不确定性必然导致决策信息的不完全性，是导致政府失灵的一个重要原因，这个问题在发展战略性新兴产业时更为突出。政府部门离技术前沿比较远，不可能随时准确洞察发展趋势和方向，更不可能随时作出调整。在这方面，日本政府的经验教训非常有启发性。在战后几十年中，日本政府通过推行扶持新兴产业发展的产业政策，实现了经济的赶超。从20世纪80年代开始，赶超期基本结束后，进入了国际技术前沿的探索时期。尽管日本政府运用产业政策的经验更加丰富，财力也更加雄厚，但产业政策对战略性新兴产业的扶持效果却大不如前，在实现技术跨越方面屡屡无功而返，第五代计算机开发计划的失败就是一个比较典型的例子。为什么政府主导的产业政策在赶超阶段比较奏效？这是因为，赶超阶段往往有发达国家的产业发展经验和失败的教训可借鉴，面对产业的确定性，可以较好发挥“后发优势”。但到了领先探索阶段，随着产业结构的高科技化，经济结构日趋复杂，政府认知能力的局限性越来越突出，预测失误的可能性越来越大。一旦政府对下一个阶段战略性产业和关键技术的判断出现较大的失误，挑选并扶持主导产业不仅可能导致大量资源的浪费，还有可能延缓相关产业的发展。

3.短期与长期的矛盾

在现行任期制对政府的考核体系下，政府多追求短期成绩；而战略性新兴产业的技术创新以及有效市场需求培育，都需要长期积累才能实现真正突破。尽管我们选择战略性新兴产业有明确的目的性，很多地方政府的战略性新兴产业规划都做得非常详细，但最后真正实现的并不多。产业发展实践必须尊重规律与目的的对立统一，战略性新兴产业的长期性不会以人的主观意志为转移。现在因为战略性新兴产业多数处于萌芽和成长期，过度强调产业化，追求产业的规模效应，强调战略性新兴产业的跳跃式发展是不现实的。所以，政府应该防止以纯粹引进技术和招商引资为核心的传统发展方式，否则关键技术无法自给，容易丧失对产业链的控制权。

对政府发挥作用的建议

战略性新兴产业的发展不仅是产业的发展，也是探索产业发展新方式和政府支持管理新方式的过程。笔者建议政府从七个方面促进我国战略性新兴产业发展：

1.制定可操作的产业发展规划

中央政府在战略性新兴产业发展方面，应该专注于产业战略、规划和政策的制定；地方政府应侧重于产业培育与发展的具体实施。

2.出台可调整的扶植、培育和保护措施

综合运用立法、财政、税收和金融等政策，组合出台相应扶植、培育和保护措施，并且随着产业发展的不同阶段而相应调整。

3.更加重视从需求端拉动产业发展

如政府采购、试点示范、设立技术准入门槛、鼓励开拓市场等；又如可以把智能电网、新一代交通体系作为国家基础设施建设来发展。

4.发挥政府投资引导效应，建立多元投融资体系

实践证明，政府投入的资金可以带动企业新增投资，创造新增工作岗位，刺激创新和研发。如创新投融资模式，通过产业基金、贷款担保、税收减免，带动风险资本等市场化方式，对战略性新兴产业进行支持。

5.大力培养和引进高素质创新人才和创新团队

从供给端促进产业发展，无论是企业家、高新技术专家还是高素质的劳动者，对战略性新兴产业发展都十分重要。注重从全球引进创新性人才，并大胆启用专业人才担任领导。

6.强化创新驱动战略

技术创新、管理创新和商业模式创新是发展新兴产业的关键环节。建立以企业为主体的创新体系，依托企业打造技术创新平台，推进产学研用一体化，在全社会营造良好的创新环境。

7.实施“负面清单”制度

除了特殊产业或行业需要政府规划外，其他都应留给市场、企业家去做。政府该做的是真正建立透明而公正的市场准入制度。

（作者系工业和信息化部软件与集成电路促进中心主任）

■ 编辑：田佳奇