欧盟与东盟的公共外交比较及对中国的启示

谷名飞

欧盟与东盟的公共外交比较及对中国的启示

谷名飞

欧盟和东盟作为两个重要的区域性组织，受政治文化、成员构成和机构目标等因素的影响，在公共外交的策略和实践上都存在一些差异。随着数字化外交和网络外交的兴起，以及一些新议题的出现，每个国际组织的公共外交都必须做出改变以适应新形势的需要。而这些经验将对中国公共外交的发展提供有益的借鉴。

在全球化以及信息技术革命的背景下，传统的公共外交领域越来越受到一些新兴议题如经济危机、恐怖主义、自然灾害和气候变化等的影响。特别是随着网络以及社交媒体的兴起，越来越多的国际组织和国家，开始意识到运用公共外交手段来获取更高公众认可度的重要性。因此，越来越多国际组织开始利用新平台、新技术推动新形式的公共外交（即所谓的“数字化外交”或“网络外交”）。在此背景下，本文以欧洲联盟（European Union，简称EU）和东南亚国家联盟（Association of Southeast Asian Nations，简称ASEAN）为例，它们分别代表主要由发达国家和发展中国家组成的区域性组织，分析它们在公共外交方面的异同，以展现不同的区域环境、政治目标、组织结构和文化传统对国际组织在公共外交实践上的影响，以对中国公共外交的建设和发展提供有用的建议。

欧盟与东盟的公共外交

相比于其他国际组织，欧盟和东盟的公共外交策略具有一个很明显的共性，就是它们两个都没有使用“公共外交”这个名词，也不存在一个从事“公共外交”的专门机构（比如，北大西洋公约组织就有一个“公共外交委员会”），但它们的公共外交策略和实践又各具特点。

由东盟宪章所确立的“同一愿景，同一认同，同一群体”（One Vision， One Identity， One Community）是东盟公共外交的核心概念，并以此为基础，强调东盟发展的目标是呈现给地区和全球“一个面向世界、爱好和平、稳定繁荣的东南亚国家联盟，一个致力于经济发展和社会关怀的东南亚国家联盟。

在组织机构上，1989年成立的东盟信息部长会议（The conference of ASEAN Ministers Responsible for Information，简称AMRI）在东盟公共外交中扮演重要角色，它主要负责将与东盟有关的信息传达给各成员国及全世界其他地区。另外，东盟的门户网站（www.asean.org），东盟的文化和咨询网站（www.aseancultureandinformation.org），以及各成员国的信息交流计划也都对推动东盟公共外交起到重要作用。

在发展上，2007年东盟通过的东盟宪章（ASEAN Charter）在东盟公共外交发展史中具有里程碑的意义，它正式确立了东盟的公共外交机制。根据东盟宪章，东盟成立了东盟基金会，一个专门负责东盟公共外交的机构，用于支持东盟共同体建设，促进东盟的身份认同，加强东盟国家人民之间的互动以及推动区域内不同成员之间的密切合作。另外，根据2007年第十二届东盟首脑会议的决议，2015年将建成东盟共同体，它标志着东盟公共外交将进入一个新的发展阶段。东盟共同体将由东盟政治安全共同体（ASEAN Political-Security Community），东盟经济共同体（ASEAN Economic Community）和东盟社会文化共同体（ASEAN Socio-Cultural Community）三部分组成，其中东盟社会文化共同体建设的目的就是“提供公众意识、增强公众认识和提高公众参与度”，它将是东盟公共外交的重要组成部分。

长时间以来欧盟并未明确使用“公共外交”这一名称，与公共外交有关的内容被分散到信息、通讯、教育、文化等不同的计划中。直到欧盟驻美国代表处专门负责新闻和信息的机构成立，欧盟才开始使用“公共外交”这一词，并明确表示该机构设立的目的就是为了“深化和影响美国对欧盟政策的看法和理解”。

在组织机构上，欧盟的公共外交是在一个分散的，由多层级、多部门共同决策和执行的组织框架内实现的。其中，欧盟委员会在欧盟公共外交的实施中扮演关键性作用，通过欧盟委员会下设的不同总司（Directorate-General）及其负责人总司长（Director General）来掌管欧盟公共外交策略的制定和执行。比如，欧盟的对外交流司在欧盟的的公共外交中主要负责“对大众传达和交流有关欧盟的政策”。而文化和教育司则负责发展对外的文化和教育交流活动，这是欧盟公共外交的支柱之一。另外，欧盟对外行动服务（EU External Action Service，简称EEAS）也是欧盟公共外交的重要工具，它在欧盟的对外关系上扮演外交部的角色，通过它设在各国的办事处，实现欧盟与其他国家的沟通和交流。

在发展上，在欧盟的公共外交机构是随着整个欧盟的一体化进程发展起来的。欧盟的公共外交活动直接服务于欧盟委员会所确立的外交与安全政策。其最终目的在于通过运用沟通、交流、介绍和推广等手段以维护和促进欧盟国家在全球的利益。

欧盟与东盟公共外交的差异及对中国的启示

在东盟的发展史上，一直以欧盟作为发展目标，因此两个机构在公共外交领域存在一定的共性。但是，由于双方在政治文化、成员组成以及机构目标方面的差异，导致双方的公共外交策略也存在许多的不同之处，主要有以下几点。

一是目标的差异性。一般而言，国际组织的公共外交的目标是确保成员国的国内民众对该国际组织持积极看法，支持该国继续参与该组织的相关活动。因此，国际组织公共外交的目的总体上可以分为两类：内部目标和外部目标，也就是该机构公共外交活动针对的对象是内部的民众还是外部的民众。以此为标准，我们认为欧盟公共外交的主要目标在于对外，特别是在意美国对欧盟的态度。而东盟公共外交的主要目标在于对内，目的在于争取更多东盟国家民众对东盟计划的支持。

从中国的角度来看，我们认为我国的公共外交策略应该内部和外部目标兼顾，并以外部目标为主。作为一个“崛起中的大国”，它的主要目的在于更好地融入国家环境，而不是挑战现有秩序，同时实现自身发展。因此，它必须通过公共外交全面客观地向国际社会介绍我国的情况，解释我国在不同问题上的立场和做法，表达我国与他国和谐共处，追求世界和平、稳定与繁荣的良好愿望，才能够有效化解国际社会对中国的担心和忧虑。同时，中国又是一个国内情况复杂、人口众多、文化多样的国家。如何让本国民众更好地了解中国的对外战略，对外投资和对外援助的目标、方式和效应，也应该是我国公共外交活动必须承担的任务之一。

二是方式的差异性。从政治文化上来说，欧盟已经发展成一个庞大的官僚体系，它的成员众多，涉及的领域广泛，使它总体上很难有一个集中、协调、统一的公共外交的结构。而东盟是作为一个受亚洲文化影响的地区性组织，成员数量有限，成立时间不长，同时组织形式松散，目前还没有一个专门负责公共外交的机构，但在朝这个方向发展。因此，如果将国际组织公共外交的方式分为两种：集中式和分散式，那么我们认为东盟公共外交的方式偏向集中式，而欧盟公共外交的方式偏向分散式。

从中国的角度来看，我们认为最适合我国的公共外交的方式还是以集中制为主，以分散式为辅的方式，这也是由中国的国情和政治体制所决定。目前，我国公共外交还缺乏统领和协调，中央各个机关，如全国政协、国务院新闻办、外交部、对外友协、文化部、中联部、教育部等各自为战。为了解决这些问题，我们认为中国的公共外交最终应该形成以外交部、宣传部和文化部为首，其他部委以及各省市和地区相关部门为辅的体系。在实践中，还应该把各种社会力量、非政府组织和个人，甚至包括海外华人华侨纳进来。

三是原则的差异性。任何一个国际组织的公共外交策略本质上是由它所奉行的基本原则所决定的，具体表现为公共外交策略与外交方针的一致性上。欧盟是一个由主权国家组成的区域性组织，超国家主义和国家主义之间一直不断发生斗争，而欧盟的公共外交策略必须反应和维护所有成员国的利益，作为一个拥有27个成员国的机构，欧盟很难形成一个统一、协调的公共外交战略，这也是为什么欧盟不愿使用“公共外交”这个词语的原因。而东盟成立的背景是20世纪60年代，因此“平等互利”“尊重主权”和“不干涉内政”等国际关系基本原则成为了东盟建立和发展的基础，同时东盟也没有要成为超国家机构的目标，这也解释了为什么该组织也没有使用“公共外交”这一词。

从中国的角度来看，我国作为一个独立自主的国家，随着经济的快速发展，在中央的领导下，完全有能力发展出一个统一、协调和有效的公共外交策略。在短期内，我国公共外交的目标还是要以增强其他国家对中国的认识，改变对中国的不利舆论环境为主。在中期内，主要是要让其他国家民众理解中国的政治意图、动向和话语，实现中国的“和平崛起”。而从长期来说，最终是要实现中国与全球其他国家的和谐相处，互利共赢，“大道之行，天下为公”的局面。

结 论

欧盟和东盟很早就认识到通过公共外交手段与公众展开互动和沟通的重要性，并且开始建立相关机制。作为区域性组织，欧盟和东盟的公共外交策略存在很多的共性，比如，欧盟和东盟都没有明确使用“经济外交”这一词语。欧盟和东盟从事公共外交的机构都是比较分散、多层级的，不存在一个集中管理的机制。但是，由于双方在政治文化、成员结构以及机构目标方面的不同，双方的公共外交策略也存在很多差异。

随着全球化的加深，特别是网络的发展以及社交媒体的兴起，所有的国际机构都意识到要在成员国民众面前树立正面形象，赢得民意支持的重要性。尤其是如何加强与年轻一代的沟通，变得比以前更为关键。为了适应这一形势变化，各国际组织从事公共外交的机构和人员，包括领导开始利用新技术手段推动公共外交。比如，东盟秘书处利用脸书和推特发布与东盟有关的消息，欧盟领导人开通自己的社交网络账号，与民众进行直接交流，都是为了适应这一发展趋势，并且取得良好效果。

因此，在这一背景下，我国的公共外交发展也必须做到“适应形势”和“发挥优势”。所谓的“适应形势”是指无论在公共外交的手段上（网络化、数字化和虚拟化等）还是内容上（新兴议题如气候变化、流行疾病、经济危机和恐怖主义等）都必须适应时代的变化，以满足民众的需要。所谓“发挥优势”是指中国的公共外交必须发挥中国政治体制和文化传统的优势，采取中央集中领导，其他机构参与辅助的方式，有计划、有步骤和有延续性地执行我国的公共外交策略，这样才能取得良好效果。另外，中国也必须发挥自身文化影响力的优势，让中国的文化、思想和认识真正深入人心，做到“让世界了解中国”和“让中国了解世界”，这才是其他国际组织公共外交经验给中国的最大启示。

谷名飞：广西大学—中国东盟研究院助理研究员，法国巴黎第五大学（Paris Descartes University）国际经济法博士。