“一带一路”建设需考虑难民问题

文/王海滨

2015年6月18日，联合国难民署发布“2014年全球难民趋势”报告。根据该报告显示，由于地区动荡和冲突加剧，2011年到2014年间的全球流离失所人数增加了41%，现已接近6000万，达到二战后的最高点。其中，西亚、南亚、北非是民众流离失所最为严重的地区，欧洲则是难民涌入人数增长最快的地区。而上述这些地区多是中国“一带一路”战略的必经之路，从而也意味着难民问题将成为中国“一带一路”战略实施过程中不可回避的重要问题。

“一带一路”地域的难民危机

2013年9月至10月，中国国家主席习近平在访问哈萨克斯坦和印度尼西亚期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略倡议（简称“一带一路”战略），从而推动地区之间的双边及多边经贸合作进程。一般认为，“一带一路”地域范围覆盖东南亚、南亚、西亚、中亚、北非、欧洲等地。然而，上述区域亦存在着较大的政治风险，特别是西亚、北非地区最为突出。其中，这种政治风险的直接“副产品”就是大量难民的存在。难民潮不仅反映出该地区政治、经济等局势的不稳定，也会殃及到经贸合作的进程。

联合国难民署“2014年全球难民趋势”报告显示，全球流离失所人数在2014年底达到历史新高的5950万，较2013年的人数又增加了830万。主要分布在西亚、北非、东非等地区，又以叙利亚、阿富汗、伊拉克、索马里、乌克兰等地最为突出。而这些地区，又多是未来我国“一带一路”战略实施的重要对象。在2014年，这些地区要么发生政治危机或者内部动乱，要么既有的战火冲突依旧未熄，导致大量民众不得不背井离乡，或者逃到国外去寻找新的生活之地，或是在国内寻找相对安全的地区。

东南亚地区难民问题相对不太严重。据报告显示，本地区难民来源国主要是缅甸、泰国等。特别是作为本地最大难民来源国的缅甸，居全球难民来源国第七位，现有47.9万人。近年来缅甸政治危机及内战冲突，导致难民人数急速增长。2014年难民署也只安置了1.52万人，其他国家则接收了1.79万。除此之外，自20世纪70年代末以来，中国还陆续接收了近30万印支难民，安置在云南、贵州、广西、广东、福建等各省区，这也使得中国长期在全球难民容纳国中位列前茅，2014年居第十位。此外，近年来泰国的政治动乱频繁，也导致部分民众不得不逃离海外。

南亚地区难民问题较为严重，主要来源国是阿富汗和尼泊尔。特别是阿富汗难民问题，自20世纪70年代以来延续至今，收容的主要国家是巴基斯坦与伊朗。难民署报告显示，全球超过1/5的难民居住在亚太地区，而有64%即250万难民居住在巴、伊两国。其中，巴基斯坦有150万难民居住，基本上都是阿富汗难民，因部分难民返回家园，难民数较上一年度已减少了11.1万人。而伊朗的阿富汗难民亦有95万。自从1979年阿富汗内战以来的36年间，巴基斯坦与伊朗两国轮流位居全球难民数量收容国的首位长达33年，其中巴基斯坦22年，伊朗11年。

西亚及北非地区难民危机相当严重，特别是数百万叙利亚难民问题。2014年是叙利亚内乱的第四年，至少有760万叙利亚人因此而被迫流离失所。据难民署估计，全球每5个流离失所的人口中就有1个是叙利亚人。该国也因此在2014年“荣登”全球最大数量难民来源国的“宝座”，一举超过位居难民数量来源国之首已长达30年的阿富汗。同样，由于大量叙利亚难民被迫逃亡国外，伊拉克、黎巴嫩、埃及、约旦等国2014年底收容近220万人。特别是临近的土耳其成为叙利亚人逃难的首选地，也导致该国一举取代已位居10年之久的巴基斯坦，成为世界最大的难民收容国。

叙利亚4年内战导致该国有760万人流离失所，几乎占该国人口半数，位居全球之首。联合国把这场危机称之为本世纪最严重的“人道主义灾难”。图/CFP

欧洲地区难民形势也不容乐观，主要原因在于大量外来难民的涌入和乌克兰危机。据难民署估计，2014年大约有21.9万来自西亚、北非地区的难民跨越地中海，该数额3倍于2011年北非动乱之时。目前，欧洲居住了大约310万难民，占全球比例的22%。其中，来自叙利亚的难民有170万（其中土耳其容纳了160万，占据欧洲难民总数51%），乌克兰危机产生的难民有23.46万，流落欧洲的伊拉克难民有13.22万。其中，由于乌克兰内部政治动荡，大量难民被迫流落到俄罗斯境内，到2014年底达23.18万人，占据俄境内难民总数的98%。

难民危机源于部分国家动乱频仍

难民问题从来不是国际问题中的新现象。一般而言，难民是指遭到自然灾害或人为灾祸而生活无着落、流离失所的人。不过，国际社会在严格意义上的难民认可，是根据联合国1951年7月签订的《关于难民地位的公约》和1967年1月关于难民身份修订的《难民议定书》所共同确定的，即难民是指因种族、宗教、国籍、特殊社会团体成员或政治见解，而有恐惧被迫害的充分理由，置身在原籍国领域外不愿或不能返回原籍国或受该国保护的人。由此可见，难民的来源主要来自战争、民族压迫、种族歧视及国界变更等因素，导致大批人口被迫离开家园的强制性迁移。

纵观“一带一路”地域的难民危机，主要成因在于部分国家内部动乱不止。从东南亚国家来看，以缅甸最为突出。缅甸本是以佛教徒为主的国家，但20世纪初以来孟加拉国大量穆斯林民众涌入缅甸后，导致本土佛教徒日益不满而不断发生冲突。2001年以来，穆斯林组建多支武装与之展开武力冲突，两派教徒陷入持续对抗的恶性循环之中。2012年以来，双方冲突再度加剧，并爆发数次大规模的宗教流血冲突，导致大量难民流离失所。除此之外，2011年6月缅甸政府军与克钦地区武装战事再起，2012年底双方战事急剧升级，导致大批居民流离失所，许多人逃到中国、泰国等他国境内以求庇护。直到现在，缅甸这场冲突仍然没有停火，导致邻国也承受着越来越大的难民压力。

南亚地区动乱则主要发生在阿富汗。巴基斯坦难民问题难以解决根源之一即是邻国阿富汗的政局问题。20世纪70年代末阿富汗发生政变及其随后苏联的入侵，导致该国大批民众出逃；冷战后不久，阿富汗各派又陷入内战状态，随之而来是塔利班崛起并攻陷其首都喀布尔掌权，从而再度导致大规模的难民潮出现；进入新世纪之后，由于特大旱灾袭击全境以及随后的阿富汗战争，大批阿富汗人再度出逃到邻国。因此，阿富汗内部始终动乱不休，导致大批难民难以返回家园。

西亚地区动乱主要是伊拉克战乱与叙利亚内战。进入新世纪以来，伊拉克难民问题主要源自2003年伊拉克战争之后国内各派之间的内战，2006年曾以150万难民逃离该国而位居世界第二位，仅次于阿富汗难民。而近年来的伊拉克难民问题，则主要由于“伊斯兰国”兴起后在伊中、北部攻城掠地，而中央政府及北部库尔德自治区都无力有效应对，更无法应对大批的难民问题。更值得关注的是，叙利亚4年内战导致该国有760万人流离失所，几乎占该国人口半数，位居全球之首。联合国把这场危机称之为本世纪最严重的“人道主义灾难”。目前，由于叙利亚政局始终未能实现缓和，从而导致其邻国及其相关收容国深受难民之困。

欧洲地区因动乱产生难民问题主要是乌克兰危机。2013年底以来，乌克兰因政界亲欧派与亲俄派斗争而爆发政治危机，继而从2014年4月以来演变为多次武装冲突，导致近百万人逃离家园。目前国内冲突依然持续，双方争相抢夺地盘，争夺十分激烈，短期内更无缓和迹象。因此，未来乌克兰难民问题仍将是欧洲国家面临的较为头疼问题之一。

实施“一带一路”战略需考虑难民问题

“一带一路”倡议是我国推行的一项重大国家战略，其实施地域面临着诸多风险与挑战。而其中所存在的难民问题，则与相关国家政局是否稳定、宗教或民族问题是否突出、经济发展水平是否较高密切相关。也可以说，难民问题是上述风险的一种综合体现，并将对“一带一路”战略能否顺利实施产生直接的影响。

第一，难民问题会进一步加剧来源国及收容国的政治不稳定性。“一带一路”战略的有效实施需要相关国家有较为稳定的国际环境。难民问题本身就是来源国政治不稳定性的直接体现，而收容国难民数量大幅度增长也必然加剧该国政治的不稳定性。对于我国而言，“一带一路”战略实施对象国如果是难民主要来源国，那么该国政治动荡必然会导致相关投资要冒较大政治风险。如近些年来伊拉克国内动荡不止，中国投资企业受到的冲击也相当严重。而收容国政治不稳定性也会加剧，对外来投资亦有较大政治风险，例如缅甸。缅甸难民问题之一是大量来自孟加拉国的穆斯林民众涌入而导致该国教派冲突严重，难以为我国提供一个稳定的投资环境，甚至有时会殃及中国投资项目。

第二，难民问题亦有可能被某些国外政治势力作为排外的借口。目前，东南亚、南亚、中亚和中东地区许多国家国内政治形势复杂，甚至内战冲突不断而使难民问题突出。“一带一路”战略进行的基础设施建设一般投资时间长且收益较慢，很大程度上有赖于这些国家政治及对华关系的稳定。然而，一些国家内部政治势力为了自身政治目的，有时会鼓吹“中国威胁论”等论调，并借机煽动不明真相的民众蓄意阻挠、甚至破坏相关工程建设。近年来，我国在伊拉克、乌克兰、叙利亚等国家遭遇的投资困境和风险损失案例明显增多，其中亦有这些难民裹胁其中，应引起高度重视。

第三，难民问题加重相关国家经济及社会承受压力。“一带一路”战略需要相关国家与中国的双边及多边合作，共同推进相关项目建设，以求互惠互利。但是，由于部分国家难民问题严重，该国大部分财力、物力不得不应付难民问题，使本国经济及社会压力空前加大，导致其无力进行相关合作。以黎巴嫩为例，2014年进入黎巴嫩的叙利亚难民已达100多万，占该国人口总数的近1/4。这使得黎巴嫩对外贸易受到严重影响，投资也迅速下降，旅游收入锐减，这对经济本不景气的黎巴嫩来说简直是雪上加霜。据世界银行估计，叙利亚危机给黎巴嫩造成的损失已超过75亿美元，该国不得不呼吁国际社会加大对其援助来解决难民问题。可见，如果在类似国家实施合作，短时间内也不太可能取得有效收益。因此，“一带一路”战略实施，必须对该国难民问题进行有效评估，以便做出审慎决策。

因此，对于中国而言，要想有效实施“一带一路”战略，并能够取得较好的战略收益，必须关注该地域的难民问题。第一，要积极评估相关国家难民现状及其成因，并全面了解该国未来政局及社会走向，以及对难民问题的应对能力，以便对相关投资作适当调整。第二，积极推动相关国家特别是近邻国的政治和解进程，促进其国内政治环境缓和以减少难民的产生，并提高相关国家民众对华投资的信任度。第三，对投资重点国要积极宣传“一带一路”战略对相关国家有益之处，使其民众了解该战略所带来的收益以缓和部分民众的恐惧心理，有效抵制某些政治势力在该问题上的兴风作浪。第四，积极与国际难民署及相关国际组织加强合作，推动相关国家难民问题的解决，为今后“一带一路”战略的实施奠定良好基础。