我国创新医疗器械审评问题与策略探讨

【作 者】杜然然，欧阳昭连，李扬，杨渊，杨国忠，池慧中国医学科学院医学信息研究所，北京市，100020

我国创新医疗器械审评问题与策略探讨

【作 者】杜然然，欧阳昭连，李扬，杨渊，杨国忠，池慧
中国医学科学院医学信息研究所，北京市，100020

该文通过分析我国创新医疗器械产品审评现状、存在问题，探讨创新医疗器械产品审评策略，最终提出审评流程框架，旨在为科学、有效审评提供一定参考。

创新医疗器械；审评；问题；策略

0 引言

2014年5月，习近平[1]在两院院士大会上指出：“实施创新驱动发展战略，最根本的是要增强自主创新能力，最紧迫的是要破除体制机制障碍，最大限度解放和激发科技作为第一生产力所蕴藏的巨大潜能。”医疗器械是技术创新体现最为迅速的高技术产业，是最能体现科技与经济结合、科技与民生结合的产业，具有高度战略性和成长性。医疗器械领域的原始创新可以使全世界数百万病人在疾病诊断和治疗上获益[2]。发展创新医疗器械产品能够突出解决我国医疗器械创新能力不强、产业竞争力弱等问题，提升我国医疗装备水平和医疗卫生服务能力。因此，这更需要政府部门统筹发挥其调控作用，以实现其激励创新的正确导向。

1 我国创新医疗器械产品审评存在的主要问题

目前，随着我国创新医疗器械逐步涌现，创新医疗器械所需的政策环境与现有政策环境之间的矛盾日益突出，成为制约我国创新医疗器械发展的主要因素之一。2014年2月，国家食品药品监督管理总局下发了《创新医疗器械特别审批程序（试行）》[3]，拟设创新医疗器械审查办公室，对受理注册申报的创新医疗器械，优先进行审评、审批，审查时一并对医疗器械管理类别进行界定，并加强与申请人沟通交流。虽然我国已开始重视创新医疗器械产品审评工作，推出促进其发展的措施，但在实际工作中仍面临诸多问题，具体主要体现在以下几方面。

1.1 审评周期时间长，效率偏低

创新医疗器械产品属于高科技和学科交叉产品，风险性高，技术审评难度大。由于评审员在审评过程中对新技术不甚了解，更是增加创新产品类别鉴定、标准制定及认证等环节，且各阶段要针对新技术反复召开专家论证会，流程较一般产品更加繁复，效率瓶颈明显，在一定程度上阻碍了创新。

1.2 审评机构能力不足

根据《创新医疗器械特别审批程序（试行）》规定，虽然我国设立创新医疗器械审查办公室，但受限于人员数量和专业范围，在具体审评时，仍存在技术、法规和重大疑难问题，缺乏针对创新医疗器械产品专门技术管理与技术决策架构。主要包括：（1）审评人员缺少中心层面技术支撑；（2）对共性问题，缺乏统一规范指导；（3）对重大疑难问题，缺乏有效解决程序；（4）缺乏针对审评技术规范统一的监督反馈机制。

1.3 安全责任过度集中在政府层面

首先，政府职能定位不明确，创新产品安全责任过度集中政府层面，使审评人员承担较重责任，导致决策时议而不决。其次，社会缺少产品安全信用机制。主要表现为：（1）部分企业信用制度差，造成国人对国产器械普遍有不信任态度；（2）在审评具体环节，各机构仍需提高能力，加强诚信，以减少重复审评。其中，动物实验阶段，缺乏监督管理指导，医疗器械GLP有待完善；检测阶段，检测机构水平跟不上新技术发展；临床试验阶段，根据《医疗器械临床试验规定》，要求试验基地须在已获得药品临床试验资格的医疗机构中选择，但创新医疗器械和药物基本性能不太一致，使有资质医疗机构在对其进行临床试验时面临很多问题[4-5]。

1.4 专家审评制度不完善

首先，专家选择和审评形式需规范。目前我国专家库人员如何构成、入组还未形成标准机制，专家间配合度和审评形式也没有明确规范。此外，审评过程各阶段邀请专家不同，给出观点也不一致，造成主审对创新产品技术风险把控尺度缺乏。其次，专家咨询会机制尚不完善，对专家的权责利界定不清，会议效率偏低。第三，专家信用和退出机制缺乏，专家行为尚缺乏制度激励和约束，对专家及其研究领域和成果缺乏实时跟踪，不能及时吐故纳新，难以保持审评专家团队整体水平。

1.5 技术审评过程缺乏前瞻性布局

首先，我国创新医疗器械审评技术与产品创新能力不匹配，主要体现在技术审评提前服务意识不足，宏观管理思路欠缺，不能将掌握的政策资源与创新产品实现优化对接，往往在创新产品出现后才制定相关规则，延缓了科研成果转化，消弱了市场国际竞争力。其次，未能充分发挥大学、科研院所等机构在技术审评方面的支撑作用，未能有效实现审评与智库、人才库的对接，引智工作尚存制度壁垒，造成了不必要的智力、人力资源浪费，延缓了技术审评进度。

2 审评策略探讨

2.1 提前布局，提高能力

2.1.1 增加科技投入，提高创新医疗器械提前服务能力

(1) 紧跟创新需求，建立超前部署计划

根据国家食品药品监督管理总局统计数据，医疗器械领域科研投入总共不到7 000万，建议国家每几年部署满足大众需求的预测性课题。如通过技术预测项目，预测未来几年具有战略性、前瞻性的医疗器械关键技术点，并针对这些关键技术点，设立相关科研项目。

(2) 产学研共同探索新技术标准、检测指标等

当企业所研发的创新医疗器械，在预期效果方面取得实验室成果，并成功实现原理样机时，即应着手开展针对安全性和有效性的技术性能标准及其相应检测方法研究。引导和鼓励有条件的科研院所、大专院校和临床医院的专家，积极与创新企业从立项和设计开始全程合作，共同探索和拟定可供审评参考的技术标准和检测方法，从而提高审评效率。

2.1.2 加强第三方机构能力

(1) 完善GLP体系，设立国际认可的GLP实验室

一方面，加快创新医疗器械产品GLP相关法规和实施指导原则的制定，推进创新医疗器械产品注册与国际接轨及注册的国际标准化进程，提高医疗器械临床使用的安全性。另一方面，由于国内还没获得有关国际组织认可的GLP实验室，建议在动物试验阶段，按照国际通行原则建立我国的GLP实验室监控体系，不仅可以加强动物试验阶段安全性检测，同时对实现我国GLP实验室检测数据获得OECD等国际组织的承认也有重要意义。

(2) 加强检测中心检测报告权威性

首先，合理布局检测机构，提高检测整体质量；其次，加强检测人员培养，鼓励参与创新产品标准制定。

(3) 完善临床试验规定，设立独立的GCP实验室

我国《医疗器械临床试验规定》要求医疗器械临床试验基地必须在已获得药品临床试验资格的医疗机构中选择。即目前医疗器械和药品共用有资质的临床试验机构。但医疗器械和药物相比，有其自身特点，在实验设备、实验人员选择等方面都会有差别，如果所有创新医疗器械利用有药品临床试验资格的医疗机构进行试验，其各项标准势必无法满足要求。因此，建议将创新医疗器械临床试验和药物分开，根据其自身特点，设立专门的GCP实验室，或让有资质的机构专门针对新型器械特点进行临床试验。

2.2 制度保障，促进安全

2.2.1 建立专家信用和退出机制

(1) 优化专家库组成，完善专家咨询制度

首先，优化专家库成员，细化学科差别，多方面考虑专家组成。其次，在具体进行专家咨询过程中，规范专家咨询程序。

(2) 探索建立技术委员会机制

技术委员会相对于专家咨询会，一方面有其灵活便捷特点，另一方面拥有决策权，主要采用集体决策方式完成对某产品审评。由一个审评小组共同对一系列产品负责，不仅能分散审评员个人风险，还能实现组员间知识互补，可有效解决审批标准不统一情况。因此建立技术委员会机制有重大的现实意义。

(3) 建立专家信用评级制度和退出机制

建立专家委员会信用评级制度。针对技术审评前后专家意见不统一，经常出现重复论证现象，建议各阶段邀请的专家进行认证签字后统一备案，同时各阶段出现问题也将由各阶段相关专家承担责任。同时还应明确“主审、专家、协调人员”的“角色”定位，旨在兼顾效率与公平。此外，根据专家研究领域的转移，及时更新。

2.2.2 建立企业和第三方机构的信用和惩罚机制

(1) 加强企业和第三方机构自律性，推进诚信体系建立

建议鼓励企业加强自我监管，建立企业良好诚信机制，提高企业信誉，不仅可以保证创新医疗器械的安全有效，同时还可以减少技术审评的工作量，提高审评效率。鼓励企业和医疗机构建立良好的沟通渠道，企业派代表定期收集共同评价发生的不良事件，弄清不良事件发生的原因，以便完整、准确地报告发生的不良事件，进一步加强企业的诚信度。同时，提供实验/试验数据的第三方机构应来自于国家食品药品监督管理总局认可的有资质的检测中心和相关医疗机构，建议加强这些机构的自律性，以保证提供的数据公正、客观。

(2) 建立企业和第三方机构严格惩罚制度

首先，应针对承担实验/试验的第三方机构不负责任或过失行为，建立责任追究程序和制度，并加强实验室检测技术和方法的培训，以提高实验室对检测项目的认识水平。其次，推进GMP强制认证，建议从目前的试行GMP认证尽快向GMP强制认证转变，并建立相应的过程管理配套措施，保证GMP认证实施。第三，设立企业法人个人责任制度。当创新医疗器械产品上市后出现不良事件时，责任追溯到个人。

2.3 加强监管，提升效率

2.3.1 加强对第三方机构的监管

欧盟的医疗器械管理部门将产品的具体审批权交给由各成员国指定的第三方机构（公告机构）进行，而美国则将部分需要510（k）申请的器械交由第三方机构审核并形成意见或建议供FDA参考。参照发达国家/地区的做法，根据我国具体国情，提出以下两点建议：

(1) 借助社会团体力量，成立实验室审查和仲裁委员会

借助中国医疗器械行业协会、生物医学工程学会等社会团体力量，成立实验室审查和仲裁委员会。加强对第三方机构的监管力度，建立日常巡视制度，并对各阶段审评报告进行不定期监督抽查，防范和处罚不负责任的随意检测或试验行为和随意出具检测或试验结论的行为。

(2) 建立专业检查队伍

FDA检查员队伍非常专业化，不仅有较强专业背景，也不允许有任何社会兼职。对所有新加入的监管人员，都要对其进行科学技术、监督技巧、管理规范程序等上岗培训和教育，并由有经验的监管官员至少带教1年。同时，为适应科学和社会发展，FDA还保证提供不间断的专业教育和核心能力的培训，以维持监管人员工作水平。目前FDA有GMP、GLP、GCP专职检查员1 200名左右，并根据每项检查工作具体要求，制订工作守则，指导FDA检查员工作。我国应借鉴美国做法，加强培养和培训，建立满足需求的专业检查队伍，加大对第三方机构的监管。

2.3.2 建立创新医疗器械市场准入绿色通道

建议为具有特殊预期用途的高风险创新性医疗器械在完成符合GLP和GCP要求的动物实验和临床试验研究的基础上，建立市场准入绿色通道，使大多数已经证明安全有效性的创新性医疗器械在风险可控的情况下快速通过市场准入的批准程序，及时为社会服务。例如，可建立临床预试验的评价与临床方案的审批程序，为申请人提供豁免检测的一些方法，如替代实验和试验，以及用生物学评价替代生物学检测的方法。

2.4 加强政策引导，探索建立我国创新医疗器械审评流程框架

目前，各国对医疗器械市场准入前的审评工作都有相关管理方式。美国FDA在评估高风险新开发的医疗器械时会考虑疾病的严重程度和可用的替代选择[6]。例如新开发用于人道主义的医疗器械（HUD）[7]。欧盟在审评高风险创新的医疗器械，只要能提供产品可以按照预期工作的证据就可能获准上市。例如，一个用于冠状动脉干预的远端保护系统在进行了包含22人的单组别研究表明器械可以按照预期工作之后，就获得CE标识。实际上，各国根据本国实际情况制定审评模式时的出发点在于让医疗器械真正造福患者[8]。

十八届三中全会提出，“全面正确履行政府职能。进一步简政放权，深化行政审批制度改革，最大限度减少中央政府对微观事务的管理，市场机制能有效调节的经济活动，一律取消审批，对保留的行政审批事项要规范管理、提高效率；直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。”以下创新医疗器械产品审评流程框架（具体见图1）正是根据十八届三中全会精神，结合我国创新医疗器械产品技术特点，同时借鉴国外创新医疗器械审评经验等综合因素基础上进行探索建立。但在实际审评过程中，仍需不断调整完善，使之趋于科学化，以期为更好完善创新医疗器械产品审评工作提供科学参考依据。

图1 我国创新医疗器械产品审评流程框架Fig.1 The frame of evaluation of innovative medical devices in china

3 结语

随着生活水平提高及公众健康意识的增加，居民对疾病预防、治疗、康复和保健的重视程度越来越高，对创新医疗器械产品的需求也不断增加。因此，统筹好政府、公众、行业和企业间的关系，兼顾经济发展与社会稳定，对创新医疗器械产品制定科学、有效、适合我国国情的审评策略显得尤为重要[9]。

[1] 新华网. 习近平在两院院士大会上的讲话[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/mrdx/2014-06/10/c_133395287.htm.

[2] 科技部, 卫生部. 国产医疗器械创新产品应用示范工程[EB/OL]. http://www.sbqw.org/.

[3] 国家食品药品监督管理总局.《创新医疗器械特别审批程序（试行）》[EB/OL].http://www.sda.gov.cn/WS01/ CL0051/96679.html.

[4] 岳伟. 我国医疗器械注册制度与美国510k注册的比较[J].中国医疗器械杂志, 2009, 33(1): 51-58.

[5] 薛玲, 孙京, 任志军. 中美临检类医疗器械产品监管比较[J].中国医疗器械信息, 2007, 13(4): 34-38.

[6] 美国医疗器械临床试验管理规范简介[EB/OL].http://www. druggcp.net/homepage/a/zhuanyeguandian/2011/0331/576.html.

[7] 法比安妮.桑特尔. 人道主义用途器械[EB/OL].http://www.fda. gov/downloads/Training/CDRHLearn/UCM231939.pdf.

[8] 美国和欧盟的医疗器械的有效监管[EB/OL].http://www.chinaehc. cn/index.php?option=com_content&view=article&id=5382:2012-07-19-03-31-57&catid=9:industry&Itemid=6.

[9] 吕大雷, 杨悦, 李非, 等. 基于技术审评的医疗器械风险管理[C].第一届中国医疗器械风险管理研讨会论文集, 2008.

Exploring Current Problems and Corresponding Strategies for Evaluation of lnnovative Medical Devices in China

【Writers】DU Ranran, OUYANG Zhaolian，LI Yang, YANG Yuan, YANG Guozhong, CHI Hui
Institute of Medical Information, Chinese Academy of Medical Sciences, Beijing, 100020

Through the analysis of the current status and problems of innovative medical devices evaluation, this paper discussed the strategies of evaluation, and ultimately raises the frame of evaluation, so as to provide reference for scientific evaluation of medical devices in China.

Innovative medical devices, evaluation, problems, strategy

F203

A

10.3969/j.issn.1671-7104.2015.02.018

1671-7104(2015)02-0142-04

2014-11-20

国家科技支撑计划课题（2012BAI13B02）

池慧，E-mail: chi.hui@imicams.ac.cn