专项引导资金促进公共体育服务市场化的局限性研究①

陈英英　孙铁　刘帅　薛亚琼（江西师范大学体育学院　江西南昌　330022）

专项引导资金促进公共体育服务市场化的局限性研究①

陈英英孙铁刘帅薛亚琼
（江西师范大学体育学院江西南昌330022）

摘要：采用文献资料法、逻辑分析法对专项引导资金促进公共体育服务市场化的作用进行研究，以期为公共体育服务市场化改革提供理论参考。研究发现：市场化是市场经济和运行机制发展到高级阶段的产物，专项引导资金在促进我国公共体育服务市场化方面存在巨大的局限性，体制弊端才是影响公共体育服务市场化进程的根本原因。目前，我国公共体育服务市场化改革不仅缺少市场经济基础和非政府组织的助力，同时，法律体系和监督机制方面有待健全。

关键词：专项引导资金公共体育服务市场化局限性

专项引导资金，是指政府为扶持和发展某一产业或事业，由财政专项投入的专用资金。公共体育服务专项引导资金可以理解为：为了更好地扶持符合公共体育服务发展总体规划和相关政策的项目，由政府财政每年安排的专项专用资金，我国也是近年来才开始设立公共体育服务专项引导资金。2007年，北京市委、市政府在下发的《关于促进体育产业发展的若干意见》（京发〔2007〕15号，以下简称《意见》）最早提出“体育产业发展引导资金”；2010年12月，为促进江苏省体育产业的加速发展，根据《江苏省省级财政专项资金管理办法》和《江苏省人民政府关于加快体育产业发展的实施意见》（苏政发［2010］110号），2011—2015年，设立了省级体育产业发展引导资金；2012年8月，为贯彻落实《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》和《国务院办公厅关于加快发展体育产业的指导意见》精神，切实鼓励和引导社会资源流入体育领域，国家体育总局出台《关于鼓励和引导民间资本投资体育产业的实施意见》。政府设立公共体育服务专项引导资金是想“利用社会资本发展公共体育，把公共体育服务推向市场”，促进公共体育服务市场化，但市场化会受政治、经济、社会等多重因素影响，设立专项引导资金作为体育改革的一种措施，无法对公共体育服务市场化的发展进程产生根本性影响。

为了解专项引导资金促进公共体育服务市场化的局限性，运用中国知网、维普数据库以及江西师范大学图书馆等工具，以“专项引导资金、公共服务、公共体育服务、公共服务市场化、公共体育服务市场化”等为关键词，共对697篇相关论文和书籍进行查阅分析，以期为我国公共体育服务市场化发展提供理论参考。

1　公共体育服务市场化的概念

20世纪80年代为了改善日益复杂的行政环境，西方国家进行了公共服务市场化改革，财政、信任和管理危机是政府推行改革的直接动因［1］。公共体育服务市场化是指以政府为主导，以市场组织和社会组织为主体，通过市场运作实现公共体育服务生产与供给的行为［2］。

目前，政府在公共体育服务领域暴露出投入不足、供给能力有限等问题。据第5次全国体育场地普查数据显示：以我国最近的人口普查数13亿计算，平均每万人拥有体育场地6.58个，人均体育场地面积1.03 m2，人均投入体育场地建设资金148.15元；在85万多个体育场地中，属于大、中、小学校的场地占总数的65.6%，对社会开放的只占29.2%；公共体育场地设施所占比例很小，即使我国经济较发达的广州地区，公共体育场地设施仅仅占总数的4.13%，全国公共体育场馆仅占各类体育场馆设施的2.3%，真正为普通大众享有的公共体育资源还是极少的［3］。所以，为了利用市场化在引入多样化的方式、竞争机制和成本意识方面的天然优势去配置公共体育资源，减少政府财政负担，缓解公共体育服务供给不足的矛盾，提升公共体育服务质量，我国政府近年来不断进行公共体育服务市场化改革尝试。

2　体制弊端导致我国现阶段无法实现公共体育服务市场化的三个本质，从根本上影响了公共体育服务市场化进程

公共服务市场化具有三层本质含义：第一，决策与执行分开；第二，多元化供给模式，打破垄断，竞争发展；第三，消费者具有在多元供给中选择的权利和可选择的服务资源。受中央高度集权的政治经济体制影响，我国实行“政府管理型”体育体制，现阶段无法实现市场化的三层本质。首先，决策与执行短期内无法分开。政府高度控制公共体育服务领域，行政手段成为体育领域的主要管理方式，各级政府不仅直接决策公共体育服务相关事宜，负责服务生产、供给、经营管理等活动，同时负担公共体育服务的经费开支，形成怪异的“包办服务”，政府管办合一，决策与执行不分。其次，不能实现公共体育服务多元化供给机制。多元化供给强调两方面：第一，供给主体多元化——政府不是公共体育服务的唯一供给者，追求“政—企—社”三元发展，但由于体制障碍，我国公共体育服务的供给一直以政府为主导，企业和社会组织成为政府部门的延伸，听从政府的安排，政府对“企社组织”控制过度导致可承接供给服务的组织不断萎缩，公共体育服务仍在体制内发展，无法实现供给主体的多元化；第二，供给内容的多元化——政府一头独大导致市场无法作用于供给内容，各种服务内容和项目都是由政府或上级行政单位直接决定，下级单位根据上级的指示与要求执行，内容死板，与受惠公众的需求脱节，缺乏制度化与长远规划。再次，无法打破政府垄断，引进竞争机制。我国体制决定政府在公共体育服务供给中占主导，体育产业的行政垄断性特征突出，从中央到地方，各级各类运动项目中心直接控制着每一类运动项目绝大部分的市场资源和市场份额，形成了特殊形式的体育市场资源寡头垄断格局［4］，且非政府组织依附于政府机构，独立地位无法得到保障。最后，消费者能够选择的资源有限。由于生活环境和经济收入的影响，公众的公共体育需求具有多样化和参次不齐的特性。作为公共体育服务的决策方和主要供给方，“一元”体制的政府只能尽量供给一种基本性的公共体育服务，并且我国市场经济体制不健全，无法及时反馈市场信息，政府自身调节功能有限。所以，政府能够提供给消费者的公共体育服务选择资源有限。

3　　市场化是市场经济和运行机制发展到高级阶段的产物，我国的市场经济基础还不成熟

公共服务市场化实施是以对私益物品和公益物品的分析为基础，目的是通过公私领域的不断渗透和有效竞争与合作，弥补政府对公共服务供给能力的不足［5］。“化”本义是指进程、过程，公共体育服务市场化简言之就是公共体育服务在市场经济中发展的过程。市场发挥优化资源配置的天生优越性需要以高度发达的市场经济为基础，在发育成熟的市场经济环境下，市场手段才能有效弥补政府在配置公共体育服务资源方面的不足。目前，我国正处于“经济转轨期”，社会主义市场经济发展时间短、速度快，但经济水平和成熟度都无法与西方发达国家相比，基础薄弱，没有形成完全自由竞争的市场秩序，很难有效地促进公共体育服务市场化改革。

受体制弊端和市场经济建设时间影响，我国尚未形成健全的市场经济运行机制，市场化行为和责任未规范化，这一方面导致公共体育服务体系仍沿用传统的行政管理模式，体制转轨中仍维持着国家强势，政府在市场经济领域存在“管制扩大化”，相关体制机制与市场化不匹配，使得公共体育服务市场化不能在相对宽松、自由的政府管制机制下运行，抹杀了市场主体的积极性，影响了市场化推行的效果；另一方面，可能会引发市场化与公益性诉求冲突，我国是一个集“农业社会、工业社会和后工业社会”三位一体的共时态社会［6］，虽然公众的公共体育需求呈不断增长趋势，但由于经济发展和收入水平的制约，公众的体育消费能力有限。据2000年群众体育调查统计资料显示：在2000年，我国东部地区体育人口为21.5%，人均体育消费为74.27元；中部体育人口为21.4%，人均体育消费为49.57元；西部体育人口为8.1%，人均体育消费为47.52元［7］。社会主义市场经济体系发育不全，运行机制不顺，未形成健全的价格机制，可能导致市场化的公共体育服务“坐地起价”，超出了公众的体育消费能力，加剧了公共体育服务的供给矛盾。

4　非政府组织实力薄弱，多元市场主体的培育需要一个较长的过程

公共体育服务市场化中的非政府组织一般包括体育社团、体育类民办非企业单位（中心、俱乐部、场馆等）组织以及社会企业组织。供给主体多元化是公共体育服务市场化的必然要求，只有非政府组织与政府进行合作，作为主要的市场主体参与到公共体育服务市场化活动中，承担起供给公共体育服务的责任，才能有效促进公共体育市场化进程。

体育产业属于一个新兴领域，由于市场活动的未知性，不能保证投资既有盈利，所以很多非政府组织还处于观望状态，没有按照政府和市场需要做出改变或调整，同时，还处于初级发展阶段的体育产业，无法提供一个良好的产业环境促进非政府组织的发展。在市场化改革之前，政府不太注意培育非政府组织，不仅在协会组织成立方面的要求比较严格，而且还存在不平等的市场准入制度。政府在很多领域进行行政性行业垄断，在项目审批、资金优惠、政策倾斜方面对非政府组织实行不平等待遇，导致非政府组织数量少，全部依附于政府机构而生存，地位不独立，自主能力弱。近年来，政府有意逐渐放松对非政府组织的管制，但短期内无法彻底剥离政府机构对社会企业组织的控制力，无法保证企社组织能够摆脱政府指令，自由行使经济权利。目前，我国的非政府组织对市场的主动适应能力有限、管理技术和运作方式比较落后，暂时还不能承担起供给公共体育服务的社会责任，多元市场主体的培育仍需一个较长的过程。

5　法律体系和监督机制的健全程度会影响公共体育服务市场化改革的推行效果

健全的法律体系和监督机制是进行公共体育服务市场化改革的有力保障。我国由于历史原因，“人治”情况严重，且进行公共体育服务市场化改革时间短，法律体系和监督机制方面还有待健全。在法律体系方面，市场化活动缺乏健全的行政法律、法规体系，服务操作流程方面无法可依，责任无法落实到具体单位或个人，容易引起市场化运作混乱；产权和收益权不明晰，私人财产缺乏法律保障，导致很多企社组织出于对自身资产安全的考虑，不敢贸然将资源投资到公共体育服务领域。监督机制的缺失容易引起两方面的问题：一方面，公共体育服务领域的供给和绩效考核工作都是由政府机构一力承担，所有活动都是在体制内运行，缺乏第三组织对政府的监督，政府一头独大，容易引起“决策失误”，降低政府工作效率；另一方面，现阶段公共体育服务市场化活动中的监督机制不完善，营利组织都具有明显的趋利性，存在谋私利的动机，如果缺乏对市场主体的有效监督，会导致服务供给质量下降。所以，法律体系和监督机制的健全程度，会影响我国公共体育服务市场化改革的进程。

6　结语

政府设立专项引导资金的出发点是好的，但作为一种改革措施，它对公共体育服务市场化的促进作用有限。为了不断深化我国公共体育服务市场化改革，引导市场组织和社会力量进入公共体育服务领域，缓解公共体育服务供需矛盾，必须从消除体制障碍，完善市场经济，大力发展非政府组织，建立、健全法律体系和监督机制等根本层面着手。不能苛求任何一种改革措施能对公共体育服务市场化产生明显促进作用。

参考文献

［1］金正帅.当代西方公共服务市场化改革的取向及启示［J］.内蒙古农业大学学报：社会科学版，2006，8（1）：118—120.

［2］唐立慧，郇昌店，肖林鹏，等.我国公共体育服务的市场化改革研究［J］.西安体育学院学报，2010，27（3）：257—261.

［3］江亮.我国群众体育有关资源的现状分析及对策［J］.解放军体育学院学报，2004（3）：39-42.

［4］问梅，孙雯.政府引导基金促进公共体育服务体系市场化模式分析［J］.河北体育学院学报，2013，27（4）：26—29.

［5］孙璐，吴瑞明.公共服务市场化存在的问题与对策［J］.安徽农业科学，2007，35（8）：2479—2481.

［6］李萍美，许玲.我国公共体育服务市场化分析及路径选择［J］.西安体育学院学报，2008，25（6）：17—22.

［7］中国群众体育现状调查课题组.中国群众体育调查与研究（2001年）［M］.北京：北京体育大学出版社，2005：63-85，317.

［8］何海兵.公共服务市场化：西方理论与中国实践［J］.学术交流，2006（4）：127—130.

中图分类号：G8

文献标识码：A

文章编号：2095-2813（2015）08（b）-0129-02

基金项目：①2014年江西省研究生省级创新基金项目《公共体育服务专项引导资金的绩效评价研究》，项目编号：YC2014—S169。