社区戒毒社区康复委托管理的实践探索

谢 伦（重庆市教育矫治局局长）

社区戒毒社区康复委托管理的实践探索

谢 伦（重庆市教育矫治局局长）

《中华人民共和国禁毒法》（以下简称《禁毒法》）、国务院《戒毒条例》确立了自愿戒毒、社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复“四位一体”的戒毒工作体系，赋予了社区戒毒社区康复在戒毒工作中的法律地位。据国家禁毒委统计数据，2014年全国共查处吸毒人员88.7万人次，责令社区戒毒社区康复25.2万人次。社区戒毒社区康复人员存量大，覆盖面广，已成为戒毒工作的重要阵地。《禁毒法》规定城市街道办事处、乡（镇）人民政府负责社区戒毒社区康复工作。但由于社区戒毒社区康复工作专业性强、工作量大，城市街道办事处、乡（镇）人民政府戒毒专业技术人才缺乏，戒毒康复功能设施落后，工作保障经费欠缺，导致社区戒毒社区康复工作开展难度大，戒毒人员呈现脱管率高、复吸率高、违法率高以及管控率低、就业率低、操守保持率低的“三高三低”特征。重庆市坚持以问题为导向，充分发挥戒毒场所专业资源优势，在戒毒场所开辟社区戒毒社区康复管理服务区，创新开展社区戒毒社区康复委托管理工作，以“五步法”实现有效管控，以“五举措”落实就业帮扶，以“五环节”强化操守保持，实践效果明显。

一、当前社区戒毒社区康复工作存在的主要问题

国家禁毒委、中央综治委、公安部等十部委联合下发的《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》（禁毒办通〔2013〕5号）指出，“受种种因素影响，当前社区戒毒社区康复工作仍存在一些突出问题，成为整个戒毒工作中的薄弱环节。”综合来看，当前社区戒毒社区康复工作主要存在以下几个方面的问题：

（一）组织机构不全。《戒毒条例》第15条规定：“乡（镇）人民政府、城市街道办事处应当根据工作需要成立社区戒毒工作领导小组，配备社区戒毒专职工作人员，制定社区戒毒工作计划，落实社区戒毒措施”。有的地方由于缺乏对社区戒毒社区康复重要意义的充分认识，工作重视程度不够，组织领导不到位，社区戒毒社区康复机构不健全，存在一处场所多种功能、一个机构多份职责的现象，个别地方甚至存在无组织机构、无办公场所、无专职人员的“三无”情况，社区戒毒社区康复工作开展困难。

（二）缺乏整体合力。《禁毒法》第34条规定：“城市街道办事处、乡（镇）人民政府负责社区戒毒工作。……公安机关和司法行政、卫生行政、民政等部门应当对社区戒毒工作进行指导和协助”。然而，有的地方尚未将社区戒毒社区康复纳入工作计划和议事日程，没有形成具体系统的责任落实制度，对社区戒毒社区康复工作目的、职责划分、工作程序等认识不清，相关部门间尚未形成有效的联系协调机制，优势得不到互补，资源得不到整合，部门“单打独斗”现象突出。

（三）工作力量薄弱。《关于加强社区戒毒社区康复工作的意见》规定“每30名实有吸毒人员原则上至少配备1名专职工作人员”。但在实际工作中，还存在工作主体缺位、专职人员缺少、专业技术缺乏等问题，特别是社区戒毒社区康复工作人员兼职的较多，普遍缺乏专业意识与专业知识，难以提供专业化服务。有的地方，社工身份难以落实，待遇保障低，流动性大，制约了社区戒毒社区康复工作的开展。

（四）人员管控困难。在社区戒毒社区康复相对宽松开放的工作模式下，约束手段十分有限，戒毒人员与毒品市场和“吸毒圈”无法形成有效隔离，容易出现边戒边吸、戒后复吸等不良结果。社区戒毒社区康复人员超期未报到、严重违反协议和脱管失控等问题突出。以重庆市抽样调查为例，2013年主城某区社区戒毒社区康复人员按时报到率仅为37.06%，被决定社区戒毒社区康复人员复吸率达到42%以上，违法犯罪率在51%以上。

（五）经费保障不足。有的地方戒毒经费财政预算不足，社区戒毒社区康复工作配套经费保障机制尚未建立，工作人员工资待遇、津贴奖金、保险补助等保障难，工作人员学习培训、戒毒教育宣传、事务性活动组织等落实难，社区戒毒社区康复人员报到谈话、尿检体检、康复训练、就业培训、困难帮扶等开展难。

二、重庆市社区戒毒社区康复委托管理的实践探索

为贯彻落实《禁毒法》、《戒毒条例》对社区戒毒社区康复相关规定，重庆市结合工作实际，于2012年对《重庆市禁毒条例》进行了修订，作出了“社区戒毒由乡（镇）人民政府、街道办事处负责实施。不具备社区戒毒条件的，乡（镇）人民政府、街道办事处可以委托实行社区化管理的戒毒康复场所实施”的明确规定，由专业戒毒场所在所内开辟社区戒毒社区康复管理区，为开展社区戒毒社区康复工作存在困难的乡（镇）、街道提供社区戒毒社区康复人员委托管理服务。各戒毒场所与划片区（县）有关部门共同成立社区戒毒社区康复工作领导小组，负责领导社区戒毒社区康复工作。领导小组下设社区戒毒社区康复综合办公室和矫治中心，负责社区戒毒社区康复协调工作及具体事务。

2013年3月社区戒毒社区康复委托管理试点开展以来，重庆市坚持把管控率、就业率、操守率作为衡量评价社区戒毒社区康复委托管理工作的“三把尺子”和“三大指标”，始终以人员有效管控为先决条件，以安置帮扶为有力保障，以操守保持为成果体现，切实提高管控率、就业率和操守率。截至2014年底，重庆市已开辟10个社区戒毒社区康复委托管理区，接收社区戒毒社区康复委托管理人员2333人，管控率达88.6%，就业率达67.9%，半年期操守率达75.5%，较实行委托管理前分别提高了21.1%、32.8%、35.6%，涉毒人员“两抢一盗”案件发案率下降达40%。

（一）“五步法”实现有效管控

第一步：签订协议。（1）签订委托协议。由戒毒场所与乡（镇）、街道签订《社区戒毒社区康复工作委托协议》，为乡（镇）、街道提供社区戒毒社区康复人员委托管理服务，乡（镇）、街道指定专门工作人员参与、配合、协助、督促辖区相关部门支持配合有关工作。（2）签订戒毒（康复）协议。依据《社区戒毒社区康复工作委托协议》，矫治中心及时与公安机关联系，全面收集新增社区戒毒社区康复人员资料，在吸毒人员被依法责令社区戒毒社区康复后7个工作日内联系到本人，签订《社区戒毒社区康复协议书》，明确戒毒（康复）人员享有的权利义务以及违反协议的法律后果。（3）建立档案。矫治中心在执行后24小时内向作出决定的公安机关和执行地派出所通报执行情况，建立信息档案，实行专人专档，规范决定书、登记表册、检测记录等档案文书。

第二步：制定方案。（1）掌握情况。通过个人问谈、走访调查等形式，完善社区戒毒社区康复人员基础情况信息表，全面反映其成长经历、生活工作、吸毒经历、社会关系等情况。（2）制定方案。召开社区戒毒社区康复工作会议，通报社区戒毒社区康复人员基础情况信息，充分吸纳社区专职人员、社区民警、社区医生、社会工作者、禁毒志愿者、监护人或家属、所在单位代表等的意见建议，制定个人戒治康复方案，采取针对性措施。（3）守约告知。对签订协议的吸毒人员进行首次谈话，明确规定要求，宣传禁毒戒毒知识和社区戒毒社区康复基本常识等。

第三步：督导执行。（1）定期约谈见面。根据《社区戒毒社区康复协议书》规定，社区戒毒社区康复人员定期报到，真实汇报思想动态、工作生活、戒毒康复等情况。保持通讯畅通，需要变更或暂时离开社区戒毒社区康复地点及请假的，必须书面报告获准。（2）定期检测随机抽检。社区戒毒社区康复人员定期到指定机构接受尿样检测，检测结果记入个人档案，对检测结果呈阳性的，及时报告公安机关处理。（3）定期召开联席会议。定期与公安、街道（社区）等召开联席会，开展戒毒康复分析研判，掌握社区戒毒社区康复人员动态情况，强化预防管控。

第四步：清理核查。（1）排查梳理摸清底数。强化与公安、乡（镇）等的联系协调，依托吸毒人员动态管控数据库、逾期未报到和严重违反协议社区戒毒社区康复人员统计表，通过调取卷宗、查阅台账等方式，逐一进行核对，摸清脱管或严重违反协议的人员底数。（2）强化分析集中查找。分析社区戒毒社区康复人员逾期未报到或严重违反协议的原因，联系协调社区民警、戒毒社工等专门力量和戒毒人员家属，采取网上布控、落地查找、走访了解、跟踪追查等方式，组织开展查找工作。（3）依法依规分类处理。依照相关法律法规规定，坚持严格依法、教育为主、区别对待、分类处理的原则，对违规者进行相应处理。

第五步：违规处置。（1）批评教育。对违反社区戒毒社区康复协议的人员，视情节轻重分别进行口头批评教育、书面告诫、限期整改等，并及时向乡（镇）、街道、辖区派出所等通报相关情况。（2）降减扶助。对批评教育不接受、不整改或屡教不改的，提请民政等部门考虑降低社会救助和就业帮扶等的标准。（3）强制戒毒。对因主观恶意严重违反协议的社区戒毒社区康复人员，由公安机关作出强制隔离戒毒决定。对吸毒检测结果呈阳性、且有证据证明复吸毒品的社区戒毒社区康复人员，由公安机关依法作出强制隔离戒毒决定。

（二）“五举措”落实就业帮扶

举措一：建立台账。（1）明确帮扶对象。严格落实司法部《关于加强戒毒康复人员就业扶持和救助服务工作的意见》要求，建立社区戒毒社区康复人员就业情况信息台账，综合其家庭收入情况、个人就业意愿能力、吸食毒品种类等，划定I、II、III三级就业帮扶对象。（2）加强失业登记。积极做好社区戒毒社区康复人员生活就业状况的调查摸底和就业信息的登记录入工作，协助基层组织、相关部门和用工企业加强对社区戒毒社区康复人员的日常管理。联系人力资源社会保障部门，帮助符合失业登记条件、有就业愿望的社区戒毒社区康复人员及时进行失业登记，争取免费的职业指导和职业介绍服务。（3）制定方案计划。根据社区戒毒社区康复人员身体状况、技能特长、就业愿望、劳动能力等情况，制定就业帮扶计划。积极争取政策支持，对符合条件的帮助其获得就业援助，争取享受税费减免、信贷支持、社会保险补贴、公益性岗位补贴等优惠政策。

举措二：搭建平台。（1）提供专项资金支持。重庆市戒毒管理局每年筹集资金400万元，帮助社区戒毒社区康复人员自主创业、自谋职业。（2）打造就业安置基地。依托全市10余家戒毒场所习艺基地、街道社区、社会企业和其他社会力量，打造集戒毒、康复、培训、劳动、就业、救助于一体的就业安置基地，集中安置帮扶社区戒毒社区康复人员。（3）建立戒毒互助会。成立社区戒毒社区康复人员互助会，为社区戒毒社区康复人员搭建提供困难救助、精神鼓励、戒毒监督、法律援助、就业指导等的帮扶平台，帮助他们重新融入正常社会生活。

举措三：培训指导。（1）开展职业技能培训。协调人力资源社会保障部门将社区戒毒社区康复人员纳入职业培训规划，组织开展职业技能培训，经职业技能鉴定合格的颁发相应职业资格证书。（2）争取职业技能培训补助政策。协调人力资源社会保障、财政等部门对符合申领条件的社区戒毒社区康复人员，参加职业技能培训或创业培训按规定给予职业培训补贴，对通过初次职业技能鉴定并取得职业资格证书或专项职业能力证书的按规定给予一次性职业技能鉴定补贴。（3）发布就业信息动态。及时提供最新用工信息，强化择业就业指导，帮助戒毒人员正确分析认识劳动力市场情况，鼓励他们积极参加市场招聘。

举措四：就业创业。（1）积极拓展就业岗位。协调街道社区有关部门提供社区就业岗位，吸纳社区戒毒社区康复人员。积极向社会用工企业宣传有关优惠政策，动员鼓励企业吸纳社区戒毒社区康复人员就业。（2）实行就业直通车计划。与戒毒场所合作企业签订就业直通车协议，定向为企业培训所需工种，对有就业愿望和能力的人员，直接推荐就业。（3）建立“X+1”就业帮扶机制。重庆市戒毒管理局联合有关部门，每年举办一次现场招聘会，与有关部门、社会职业学校、场所自有企业、社会用工企业等建立多部门、多渠道、多方位的“X+1”就业帮扶机制。对有创业愿望和创业能力的社区戒毒社区康复人员，积极组织创业培训，帮助制定创业规划书。积极联系公益基金为社区戒毒社区康复人员就业创业提供资金支持，联系专业院校为社区戒毒社区康复人员创业提供技术支撑，帮助创业人员落实保险补贴、项目扶持、信贷提供。

举措五：跟踪督导。（1）跟踪服务。定期开展回访本人、回访家庭、回访单位的“三回访”活动，及时了解掌握社区戒毒社区康复人员就业情况，做到就业有指导、帮扶有记录、效果有保障。（2）督促指导。积极邀请禁毒、综治等有关部门领导深入基层，实地检查指导社区戒毒社区康复委托管理工作，分析研究问题，强化监督检查，帮助解决工作中遇到的实际困难和问题。（3）考核考评。积极争取有关部门将社区戒毒社区康复人员就业扶持工作纳入平安建设和综治工作考评范围，积极争取禁毒委将其纳入禁毒工作总体绩效考评和吸毒人员动态管控考核范围，建立考核奖励机制。

（三）“五环节”强化操守保持

环节一：制定计划。（1）制定个人守约计划。根据社区戒毒社区康复人员当前身体状况、戒毒治疗措施、所处期限阶段等情况，结合个人性别、年龄、性格、爱好等，制定个人守约计划，明确戒毒康复流程、明确行为要求等。（2）制定守约帮促计划。由戒毒康复专干、社区工作人员、社区民警、禁毒志愿者、戒毒人员家属等组成社区戒毒社区康复人员守约帮促小组，综合戒毒人员吸毒史、吸毒种类、家庭情况、社会关系等因素，为其量身制定操守保持帮促计划，强化督促帮助。

环节二：教育矫治。（1）落实“五个一”规定。每周组织1次自愿性康复训练，每月开展1次见面访谈，每季度开展1次巡回家访，每半年开展1次集体教育辅导，每年开展1次回顾总结，确保教育矫治的连续性、针对性、实效性。（2）落实“五项”教育。按计划开展法律法规教育、思想道德教育、戒毒常识教育、传统文化教育和形势政策教育，帮助社区戒毒社区康复人员树立法纪观念，提升道德情操，认清毒品危害。（3）强化心理矫治。依托戒毒场所心理咨询资源，以心理普测、针对性心理测试、发展性心理测试等多项测量，全面掌握社区戒毒社区康复人员心理状况，积极开展针对性心理咨询，帮助其调整认识、改善情绪、转变行为、健全人格。（4）强化拒毒训练。通过直观教育、戒毒专题教育等方式，帮助社区戒毒社区康复人员正确认识毒品危害，改变错误认知。以“4+2”治疗促进心理脱瘾，通过综合运用系统脱敏、行为奖励、厌恶刺激、意象对话四种方法以及放松训练和心理承受能力训练两种措施，逐步减轻消除毒品心理依赖。

环节三：戒毒治疗。（1）依托戒毒场所医疗资源综合治疗。采取西医脱毒疗法，对吸食传统毒品的实行西药替代治疗（阿片类药物成瘾替代治疗），对吸食新型毒品的实行西药对症治疗（苯丙胺类药物成瘾对症治疗）。采取中医扶正疗法，以耳穴疗法缓解稽延性症状，以传统养生功法促进身心康复。采取仪器疗法，以韩氏治疗仪缓解戒断症状，以中频治疗仪舒筋通络，以生物反馈治疗仪帮助身心健康。（2）依托社会医疗资源扶助治疗。充分借助社区卫生医疗服务机构、自愿戒毒医疗机构等卫生医疗资源，积极为戒毒康复人员提供门诊治疗、住院治疗、药物维持治疗、心理咨询等戒毒医疗服务。会同有关部门，根据工作需要，稳步扩大戒毒药物维持治疗覆盖面，探索建立激励机制，加强对服药人员的管理和综合服务，提高维持治疗保持率，确保治疗效果。

环节四：困难帮扶。（1）落实专项基金。建立“温暖·希望”戒毒人员困难帮扶基金，对生活困难者或有特殊困难的人员及时提供帮助。（2）落实社会保险。积极协调联系人力保障和卫生计生等部门，帮助引导社区戒毒社区康复人员参加职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或新型农村合作医疗，帮助引导社区戒毒社区康复人员参加养老保险和失业保险。（3）落实社会救助。争取民政等部门及时将符合条件的社区戒毒社区康复人员及家庭纳入专业社会工作服务范畴，纳入城乡最低生活保障和农村“五保”供养范围，对因特殊原因造成基本生活出现暂时困难的及时给予临时救助。

环节五：综合评估。（1）制定评估办法。根据《禁毒法》《戒毒条例》等法律法规，科学制定社区戒毒社区康复人员戒毒康复情况评估办法。（2）成立评估小组。由矫治中心专管民警、社区民警、社区禁毒专干等组成社区戒毒社区康复人员戒毒康复情况评估小组，对所管社区戒毒社区康复人员戒毒康复情况进行评估，评估结果报社区戒毒社区康复领导小组核定。（3）公正客观评估。综合履行协议情况、工作情况、家庭生活、社会活动、有无复吸行为等方面情形，定期对社区戒毒社区康复人员进行综合评估，评估结果记入个人档案，作为开展下阶段工作的重要依据。

三、重庆市社区戒毒社区康复委托管理的实践成果

重庆市实行社区戒毒社区康复委托管理以来，有效整合了戒毒资源，形成了工作合力，专业化服务管理水平不断提高。经过近两年的探索实践，重庆社区戒毒社区康复委托管理模式不断成熟，取得了五个方面实践成果。

一是建立了较为完备的工作体系。《重庆市禁毒条例》为社区戒毒社区康复委托管理工作提供了法律支撑，戒毒系统与地方政府组建的社区戒毒社区康复工作领导小组加强了委托管理工作的组织领导，戒毒场所与乡（镇）、街道签订委托管理协议明确了相关权利义务责任，社区戒毒社区康复领导小组综合办公室充分发挥协调功能，戒毒场所矫治中心负责组织委托管理服务，专职戒毒工作民警落实各项具体管理工作，形成了较为完备的社区戒毒社区康复委托管理工作体系。

二是形成了多方联动协调机制。相继出台《关于社区戒毒社区康复工作的指导意见》《社区戒毒社区康复工作实施方案》《社区戒毒社区康复工作暂行办法》等11项规章制度，对社区戒毒社区康复委托管理指导思想和基本目标作了阐述，对责任主体作了进一步明确，就建立健全工作体系、落实工作措施、强化组织领导等具体工作作了细化要求，形成有关政府部门、公安机关、禁毒部门、司法行政机关和乡（镇）、街道的联系协调机制，以多部门联席会议、专题会议、信息共享等形式，强化合成作战、多边联动。

三是搭建了综合管理服务平台。在戒毒场所矫治中心设立社区戒毒社区康复工作网络平台，整合政府、公安、民政、司法行政等部门有关信息数据，以数据库的形式建立社区戒毒社区康复人员服务管理平台，实现有关单位、机构和社区戒毒社区康复人员数据动态链接，形成“一对多”关系，为戒毒人员提供多层次、多样化、多功能的管理服务，不断提升社区戒毒社区康复工作吸引力，扩大社区戒毒社区康复工作覆盖面和辐射面，突出社区戒毒社区康复工作的服务性、管理性和实效性。

四是推动了社区戒毒社区康复专业化发展。依托重庆市戒毒系统专业优势资源，先后组织心理咨询、医疗康复、技能培训等专职民警3200余人次，为社区戒毒社区康复人员累计开展团体心理辅导2100余人次、个别心理咨询850余人次、心理危机干预86人次，开展稽延性症状治疗辅导650余人次、康复训练辅导1100余人次，开展创业、就业辅导咨询1500余人次，帮助协调解决社会养老保险、医疗保险、困难救助等350余件次，切实为社区戒毒社区康复委托管理人员提供专业化戒毒康复服务。

四、结束语

当前，我国禁毒工作形势十分严峻，吸毒人员数量多，适用社区戒毒社区康复的人员也比较多，大力开展社区戒毒社区康复探索实践，有着重要的理论价值和实践意义。重庆市结合工作实际，将社区戒毒社区康复工作与专业戒毒资源有机结合，创造性开展社区戒毒社区康复委托管理工作，立足戒毒人员社区，依托戒毒场所专业优势，通过有关基层组织和机构实施戒毒管理，更加体现了“以人为本、科学戒毒、综合矫治、关怀救助”的戒毒工作原则，建立了“戒毒治疗、康复指导、救助服务”兼备的工作体系，为推进社区戒毒社区康复管理工作进行了有益探索。

（责任编辑 张文静）