中新和中澳自贸协定对中国乳业的影响

文│刘艺卓（农业部农业贸易促进中心）

中新和中澳自贸协定对中国乳业的影响

文│刘艺卓（农业部农业贸易促进中心）

乳业是畜牧业的重要组成部分，为推动中国畜牧业乃至农业发展、改善居民膳食结构和增加农民收入等方面发挥了重要作用。近年来，随着中国-新西兰自贸区的建立以及国内乳业安全事件的频发，中国乳制品进口激增，国内乳业发展面临严峻挑战。澳大利亚是中国第四大乳制品进口来源国，中澳自贸区建成后，中国乳制品也将对澳逐渐开放。因此，中新和中澳自贸区的建立究竟对中国乳业产生多大影响，是一个值得我们研究的问题。本文对当前中国乳业的发展形势进行了系统分析，并在对比分析中新和中澳自贸协定中方乳制品降税模式的基础上，研究和预判了自贸区建设对中国乳业的影响，提出中国乳业健康发展的政策建议，以期为乳业研究和相关政策制定提供参考。

一、中国乳业发展形势

1.生鲜乳产量波动增长。受消费续期、进口冲击和养殖成本等因素影响，近年来中国生鲜乳产量不稳定，整体增长缓慢。2011—2013年，中国原料奶产量分别为3655.9万吨、3743.6万吨和3531.4万吨，其中2013年产量大幅下降5.7%；全国奶牛存量总量分别为1440.2万头、1493.9万头和1442.9万头，其中2013年下降3.4%。由于2013年下半年到2014年上半年，国内生鲜乳价格和养殖效益提高，国内奶牛养殖积极性增加，2014年中国生鲜乳产量达到3725万吨，比2013年增长5.5%；奶牛存栏量1460万头，增长1.2%。

2.乳制品消费增长乏力。近年来，国内乳制品消费市场增长缓慢。根据国家统计局数据，2008年以来，中国大中城市人均乳制品购买量逐年下降，城镇居民的人均鲜奶消费量从17千克下降到14千克左右；农村居民的人均乳制品消费量增速也十分缓慢，目前人均消费仅约为6千克。这远低于发达国家的平均消费水平。造成国内乳制品消费市场疲软的主要原因，一是受频繁发生的乳制品安全事件影响，消费者信心始终未得到完全恢复；二是随着乳制品零售价格的提高，居民购买力下降，导致人们尤其是农村居民需求下降；三是受消费者偏好影响，部分消费者更青睐国外品牌，导致进口乳制品挤占了小幅增长的国内消费市场。

3.乳制品进口依存度提高。中国乳制品一直是单一净进口状态。尤其是2008年以来，受婴幼儿奶粉事件和中新自贸协定实施等影响，进口乳制品快速增长。2014年中国乳制品进口再创历史新高，全年进口乳制品合计181.2万吨，比2013年增加22.0万吨。其中液态奶（鲜奶和酸奶）进口32.89万吨，同比增长68.8%；进口干乳制品（奶粉、乳酪、乳清粉和黄油）148.3万吨，同比增长6.1%。将进口乳制品按比例折算，2014年中国进口原料奶1196.2万吨，出口乳制品折算13.3万吨，净进口1182.9万吨，乳制品自给率由2000年的90%以上降低至76.4%。

此外，近年来中国乳制品进口激增的另一个重要原因是国内外乳品价格倒挂。受国际金融危机和国际原料奶供给增加等因素影响，2013年以来，国际乳制品价格持续走低，其中奶粉价格从2013年最高5245美元/吨跌至2014年最低仅2400美元/吨，下跌54%。按此价格折算，中国奶粉港口到岸价仅为19700元/吨，即便加上关税和增值税，其价格仍远低于国内奶粉3.5万～4万元/吨的生产成本。

4.生鲜乳收购价格持续下降。受全球奶业巨头恒天然的肉毒杆菌事件影响，2013年下半年，中国乳制品市场发生了一次全国性的“奶荒”，国内奶源紧张，生鲜乳收购价持续高位运行，从4元/千克迅速提高至5～6元/千克。2014年，受乳制品进口增加和中国消费增长乏力等影响，奶源紧张情况逐渐得到缓解，国内原料奶供大于求，造成国内生鲜乳价格持续走低，导致4月后山东、河北和黑龙江等部分地区出现卖奶难甚至倒奶现象。而与此同时，国内养殖饲料成本和劳动力成本逐年提高，养殖户效益不断下降，一些小规模养殖户退出养殖行业。目前，全国奶农数量不足200万人，比2008年减少了60多万人。

表1 中新和中澳自贸协定中方乳制品降税处理方式对比

二、中新和中澳自贸协定中方乳制品降税处理方式

新西兰和澳大利亚在产业经济结构上具有极强的相似性，两国农牧资源丰富，均是世界畜牧业强国。而且，两国的关税结构也十分相似，货物尤其是农产品市场开放程度较高。因此，在中新和中澳自贸协定谈判中，中方在农业方面均处于全面防守地位，农产品尤其是两国均十分关注的乳制品降税处理方式大致相同，仅在部分具体技术细节上略有不同。中方对新澳两国的乳制品降税方式主要有以下三个特征：

1.对自两国进口的全部乳制品最终取消关税，但个别产品降税过渡期略有不同。中方对自新西兰和澳大利亚进口的所有乳制品最终全部取消关税，但酸奶等部分乳制品在中澳自贸协定中的降税过渡期相对较长。中方对自新进口的乳制品在5～12年内全部免除关税，实现完全自由化。列入关税减让表的8位税号乳制品共有6类20个，逐年降低关税0.8～4个百分点。其中，9种乳制品5年内关税降为零，7种乳制品10年内关税降为零，4种奶粉12年内关税降为零。中国对自澳进口的乳制品在5～12年内全部免除关税，实现完全自由化。列入关税减让表的8位税号乳制品共有6类21个，逐年降低关税0.9～2个百分点。其中，3种乳制品5年内关税降为零，13种乳制品10年内关税降为零，5种奶粉12年内关税降为零。见表1。

2.均采取了数量触发的特殊保障机制，但触发水平和适用产品有所差异。鉴于乳制品是中方较为敏感的农产品，中方除了争取到尽可能长的降税过渡期外，又在协定中设置了数量触发的特殊保障机制，即如在任何给定的日历年中，所列的自新西兰和澳大利亚原产乳制品的进口量达到该日历年的触发水平，中方相关乳制品的关税将恢复至最惠国MFN关税税率。考虑到新西兰的乳制品相对更有竞争力，中方对自新乳制品特保机制的触发水平相对澳更低，适用产品相对更多。根据“中新自贸协定”，中方对鲜奶、奶粉、黄油和奶酪四类11个8位税号乳制品，设置了特保机制，其中奶粉的适用期最长，为16年，基期触发量为9.5万吨，年均递增5%，最终触发量为19.8万吨；其他乳品的适用期均为14年。根据“中澳自贸协定”，中方仅对2个8位税号的全脂奶粉设置了特保机制，适用期为15年，基期触发量为1.75万吨，年均递增5%，最终触发量为3.4万吨。

3.均实施了审议制度，但审议机制存在根本性区别。为防止进口对国内乳业产生较大冲击，中方还在谈判中对自两国进口的乳制品实施了中期审议制度，中方在中澳自贸协定乳制品审议中的话语权明显提升。根据“中新自贸协定”， 在协定实施中期即2013年关税减让实施后，2014年关税减让实施前，货物贸易委员会应进行审议，以确定截至当时实施关税减让造成的进口增长，是否在总体上对中国奶业造成了负面影响。如双方认定降税在总体上造成了负面影响，则4个奶粉产品（海关税号HS04021000、HS04022100、HS04022900 及HS04029100） 将推迟一年降税。

根据“中澳自贸协定”，双方将在实施特保机制的2个全脂奶粉产品（海关税号HS04022100和HS04022900）降税完毕后开展审议，只要一方认为进口对国内产业造成严重影响，则特保措施继续实施。这意味着，在“中新自贸协定”中，只要新方一方不同意关税减让对中国奶业产生负面影响，则特保措施将取消，中方乳制品将全面取消关税，不存在任何边境保护措施；而在“中澳自贸协定中”，中方只要出示客观证据证明关税减让对国内乳业造成严重影响，则特保措施将持续有效，中方在审议中具有明显的主动权。

三、中新自贸协定对中国乳业的影响分析

新西兰是发达的农产品出口国，虽然“协定”为中国乳制品等产品进口设置了降税期和特殊保障机制，但因存在一定局限性，中国乳制品的生产和贸易仍面临较大挑战。尤其是中方从新进口乳制品激增，对国内奶业形成压力。

1.进口数量激增。“协议”签署后，新西兰乳制品生产潜力明显释放，国际竞争力得到进一步强化，同时“三聚氰胺”事件又使国内消费者对国产乳制品质量信心不足，更加剧了新西兰乳制品对中方的出口，在协议中设置的特殊保障措施尽管也在发挥作用，但未能对大量进口起到明显的抑制作用。“协定”签署后，中国自新西兰进口乳制品持续高速增长。2008—2014年，奶粉、鲜奶、酸奶、黄油和奶酪的进口数量都呈现出大幅度增长，分别增长1350.8%、1167.5%、2418.7%、 694.2%和362.5%。

由于中方奶粉最惠国实施税率不高，仅为10%，因此，特殊保障措施实施后，中方从新进口奶粉数量仍激增。2009—2014年，进口量分别达20.4万吨、33.7万吨、36.7万吨、49.6万吨、68.7万吨和73.9万吨，分别是2008年进口量的4倍、6.6倍、7.2倍、9.7倍、13.5倍和14.5倍。

2.进口份额提高。进口乳制品占国内市场消费量比重已从“协定”生效时2008年的22.4%增长到目前的一半，并呈持续上升态势。其中新西兰奶粉份额扩大更为明显，2009-2014年，自新进口奶粉占国内奶粉进口总量比重均为80%左右。进口量急剧增加和进口市场过度集中，给国内保持乳制品生产发展空间、保持乳制品价格稳定及提高奶农利益带来很大困难。

3.数量触发时间提前。为防止进口乳制品激增对国内相关产业造成不利影响，“协定”对中国自新西兰进口乳制品设置了数量触发的特殊保障措施，即在任何给定的日历年中，自新西兰原产乳制品的进口量超过该日历年乳制品的触发水平时，中方将停止按自贸协议的优惠进口税率征收税款，而改为按降税前的最惠国进口税率征收税款。根据“协定”，2009—2014年，中国进口奶粉的触发水平分别为9.9万吨、10.4万吨、10.9、11.5万吨、12.1万吨和12.7万吨。据中国海关统计，中方自新进口奶粉量分别于2009年8月、2010年4月、2011年3月、2012年2月、2013年1月和2014年1月达到当年触发水平，触发时间逐年提前。

4.国内奶牛养殖业受到严重打击。奶粉进口急剧增加使得国内原料奶收购量明显减少，收购价下降，奶农收入明显降低，奶牛养殖积极性受到挫伤，对周期性较长的奶牛养殖业的健康发展形成严重打击。据国内行业部门测算，每进口10万吨奶粉，将直接挤占国内85万吨鲜奶的消费市场，影响3.4万产业工人就业。2013年中国乳制品产量3649.5万吨，分别比2008年和2012年下降132万吨和225.9万吨。

2014年，中国奶类消费量折合原料奶为5118.1万吨，与当年3840万吨奶类总产量之间有1278.1万吨的缺口。如果脱脂奶粉、全脂奶粉、乳清粉、黄油和奶酪按中新自贸协定附件三中的折算率规定折算， 2014年自新西兰进口乳制品折合原料奶为707.9万吨，相当于中国牛奶产量的18.4%。也就是说，本来可以由消费来拉动的奶牛养殖行业的增长，其中半数以上（55.4%）被新西兰进口乳制品所抵消。2014年，受进口奶粉大量增加和进口价格下降对国内市场的冲击，生鲜乳收购价格持续下降，规模牧场生鲜乳价格平均下降10%以上，山东、河北和黑龙江等部分地区出现鲜奶拒收和倒奶现象。

四、中澳自贸协定对中国乳业的影响预判

根据“中澳自贸协定”，中国对自澳进口的乳制品在5～12年内全部取消关税。澳大利亚乳业竞争力强，是世界重要的乳制品出口国。澳大利亚是中国乳制品第四大进口来源地，中国取消自澳乳制品进口关税，将进一步给国内脆弱的乳业带来压力。

1.短期内自澳乳制品进口量增长有限。虽然根据“协定”，中国将在5～12年内全部取消自澳乳制品进口关税，但从目前中国乳制品消费、进口格局及澳大利亚乳业发展情况看，短期内中国自澳乳制品进口量不会激增。这主要因为：

一是，近年来，中国乳制品消费总量增长缓慢，年均增幅仅为4%左右，乳制品进口总量增长空间有限。

二是，受新西兰乳制品竞争影响，中国自澳乳制品进口份额短期内提升缓慢。目前，中国自新乳制品进口额所占比重远超过澳，中国自澳乳制品进口额占中国乳制品进口总额比重较小，2014年仅为4.6%。从出口潜力看，新西兰奶牛约450万头，牛奶年产量约2000万吨，约95%的乳品用于出口，相比较而言，澳奶牛约200万头，牛奶产量约1000万吨，约40%～60%的乳品用于出口，远低于新西兰，且目前澳原奶价格约为3.2元/千克，远高于新2.7元/千克，因此，新方乳制品短期内仍具相对竞争力。

第三，中方对自澳进口乳制品实施了合理的保护措施，给中方乳业发展预留了一定空间。由于“中澳自贸协定”尚未生效，即便生效，也需要经过5～12年的过渡期才能全部取消关税，且中方还对相对敏感的奶粉设置了特保机制和较为严格的审议制度，因此，短期内，“协定” 将不会对中国乳制品市场造成太大冲击。

2.国内液态奶尤其是鲜奶生产将面临较大挑战。目前，国内乳制品企业在液态奶产品上具有价格和距离优势，特别是在高端液态奶产品上可以获取较高利润，维持行业的盈利水平。但受养殖成本上升和环境资源双重约束，进口液态奶正逐渐打破国内乳企垄断的局面，大量进入中国市场。中国鲜奶进口量从2008年的7235吨增至2014年的32万吨，年均增长87.2%。近年来，中国自澳大利亚鲜奶进口量快速上升，2008—2014年，中国自澳鲜奶进口量从1618.8吨增至4.3万吨，年均增长72.4%。目前，澳大利亚已成为仅次于德国和新西兰的中国第三大鲜奶进口来源国，2014年自澳大利亚进口的鲜奶占中国鲜奶进口总量的13.3%。与国内鲜奶相比，澳大利亚鲜奶具有强大的价格和质量优势，即便加上目前10%的进口关税，价格仍低于国内生产成本。中国将在5～10年内取消全部鲜奶产品的进口关税，随着关税的逐年降低以及检验检疫程序的便利化，澳鲜奶等液态奶必将大量进入国内市场，对中国乳制品加工业甚至整个产业产生较大冲击。

五、促进中国乳业健康发展的政策建议

中新自贸协定虽然为乳制品设置了一定的特殊保障措施和中期审议机制，但仍对中国乳业产生了较大冲击。而随着欧盟牛奶生产配额的取消和中澳自贸协定的实施，中国乳业将面临更激烈的市场竞争。为合理维护中国乳业利益，需采取相应措施支持和保护乳业，促进其健康发展。

1.提高国内乳业竞争力。产业竞争力是乳业发展的内在动力，应加强产业自身建设，提高中国奶业应对贸易自由化的能力。一是加强奶源基地建设，对生产进行合理布局，加强牛群的品种改良工作，建立高产母牛核心群；二是建立奶牛风险基金，当奶价下跌时，用基金来弥补生产者损失，在一定程度上防范市场风险；三是进一步推进奶牛标准化规模养殖，加强养殖场圈舍、水、电、路等基础设施建设，完善粪污处理、疫病防控、饲草料贮存（或青贮）等配套设施，支持养殖场装备全混合日粮饲养、挤奶、良种繁育、生鲜乳质量检测等配套设备，推进规模化奶牛养殖场良好农业规范认证。

2.充分利用现有的边境保护政策。中国在入世时对农产品做出了重大承诺，关税成为保护乳业惟一的边境政策。目前，中国乳制品关税水平较低，其中鲜奶的最惠国税率为15%，奶粉为10%，酸奶为10%～20%，乳酪为12%～15%，其他乳制品税率最高不超过20%。在中新和中澳自贸区中，乳制品关税最终降至零，但设定了数量触发的特殊保障机制，为我产业发展争取了一定的时间。乳业是中国幼稚产业，今后在多双边贸易谈判中，应充分考虑中国乳业的发展状况，吸取中新和中澳自贸区对乳制品特殊保障机制和审议机制的经验教训，维护好有限的关税和国内支持政策空间。此外，应充分利用自贸区平台，加强同新西兰等乳业大国的科技交流及人员交流和培训，推动中国奶业竞争力提升。

3.引导消费者提升国内乳制品消费。一是提振消费者对国产乳制品消费信心。三鹿牌婴幼儿配方奶粉事件及后续发生的乳制品安全事件，使得消费者对国产乳制品尤其是奶粉的信心大大降低。今后应加大对国产乳制品宣传，组织权威部门对国产乳制品进行定期抽检，并公布抽检结果，让消费者了解国产乳制品质量，逐步恢复消费者对国产乳制品的消费信心；二是加大巴氏鲜奶消费的宣传和引导力度。巴氏奶具有营养价值高和不便于长途运输等特征，因此，国产巴氏奶相对具有优势。美国、英国、澳大利亚等发达国家巴氏奶消费量占整个乳制品消费的90%以上，而目前国内巴氏奶消费仅占30%左右。因此，可通过医学、营养专家的影响力，广泛开展巴氏鲜奶优势的宣传，让人们更多地了解和认知巴氏鲜奶的经济价值与社会价值。

4.建立和完善贸易预警和救济措施。加强对乳制品进口对中国乳业影响的跟踪预警，在国内乳业受到冲击和损害时，根据WTO《关于实施1994年关税与贸易总协定第六条的协定》、WTO《补贴与反补贴措施协定》、GATT1994第十九条及《保障措施协定》享有的权利义务，有效利用反倾销、反补贴等贸易救济措施，确保农业健康可持续发展。