外来拆迁户的利益诉求及弥合机制

◎ 文/高刚

外来拆迁户的利益诉求及弥合机制

◎ 文/高刚

“外来拆迁户”的拆迁诉求及冲突

1.法理与情理的冲突

笔者对某小区502个外来拆迁户家庭的调查显示，有59.4%的外来拆迁户建房的土地是向本地农民私自购买的，有12.0%的建房户的土地是亲戚朋友赠送。根据法律规定，这一群体私自买地建房已经违反了“不准私自买卖土地、不准擅自改变土地用途”等规定，属于典型的违法建筑。从法理的角度出发，对违章建筑是需要“自行拆除”并“恢复土地原貌”的。当地政府对“外来拆迁户”的拆迁安置原则是：补偿其建房成本。但在实践操作的过程中，却存在着法理与情理的冲突。

（1）部分外来户在当地建房时间较长，在情感上已经认为自己是本地人，希望得到与本地人一样的安置。“大家都是贵州人，拆迁何必区别对待”；“城市建设我们支持，但拆迁后我们找不到住处”；“总得考虑我们的出路”等是外来拆迁户反映比较集中的问题。

（2）拆迁户建房的成本较高，而拆迁补偿款无法实现“收支平衡”，资产流失较大，或者因为拆迁无法“获取收益”，拆迁户在情感上接受不了。

（3）拆迁户法制意识薄弱，难以从“法理”的角度理解和处理拆迁问题。农民法制意识和法律知识的薄弱，一方面使得他们很难通过法律途径维护自身利益。另一方面，因为对法律法规的不了解，他们思考问题往往不从“合法性”的角度考虑，而多从“合情”的角度考虑，这就容易出现矛盾。政府拆迁只能从法律政策的角度设计安置补偿政策，但是农民却往往因为不懂相关法律，而不理解甚至排斥政府政策，认为政府制度“不合情”，因此产生怨气，出现规模性上访。

2.制度设置与实践操作的冲突

完善的制度是工作有序推进的基本保障。尽管《城市房屋拆迁管理条例》对房屋拆迁作出了明确的规范，但是，该条例却不适用于“外来拆迁户”这一特殊群体。可以说，目前还没有专门针对这一群体的政策措施。如果按照国家法律严格实施拆迁，虽合法但不合情，必然会引起部分群众不满，甚至引发群体性事件，危害社会稳定。针对外来户拆迁制度的不完善，各地在工作中出现的难点集中地体现在四个方面：

（1）各区县的补偿标准不一样，导致拆迁户之间相互比较，补偿标准偏低的拆迁户情绪较大。

（2）由于缺乏统一的宏观政策指导，地方政府在拆迁过程中有顾虑，一旦拆迁安置处理不好引发群体性事件，政府官员将面临较大的政治风险。

（3）外来户与本地户的补偿安置标准不同，容易引起不公平感、激发外来户的不满情绪。

（4）政绩考核体系不完善，使地方官员重经济发展而轻社会建设，重经济发展成绩而轻民众利益的保护。

3.拆迁户知情权与拆迁执行不规范的冲突

对于拆迁，群众主要是关注两个层面的因素：一是拆迁的公平透明问题。反映“补偿不公平”和“拆迁工作不透明”的，占调查户的44.9%。二是拆迁后的生存问题。反映“拆迁后没地方住”和“拆迁后生活无着落”的，共占48.8%。

因此，让外来户认可拆迁工作的公正透明是和谐拆迁的关键环节。调查中群众反映较多的有：“拆迁公司与农户谈补偿价格都是关门谈，农户相互间是不知道各自具体补偿价格的”；“补偿多少钱，政府说了算，群众只得接受”；由于相互间不知道各自的具体补偿价格，农民们甚至怀疑：“有关系的补偿价格就会高很多”；“会谈价的钉子户得的钱多”等。总之，拆迁户对拆迁工作的评价是：拆迁政府说了算，群众没话语权；能“闹腾的”和“有关系的”获益多。以上这些认识，增加了拆迁户对拆迁工作的不满情绪。

4.保障体系滞后与公共服务需求的冲突

对外来拆迁户而言，保障其在城市享受基本的公共服务，是实现城市融入的基本保障。把外来拆迁户纳入城市公共服务体系，降低其在城市的生活风险，是弥合其因拆迁产生的不满情绪的重要手段。然而，由于城市社会建设的滞后，很难满足外来拆迁户的基本公共服务需求。

以教育为例，问卷调查结果显示，在502户家庭共1930人中，12岁以下儿童352人，占总人口的18.24%，入学需求较大。但由于公办教育资源有限，全区入学矛盾较突出，无法将流动人口子女全部纳入公办学校，剩余学生只得劝入民办学校就读。

从就业保障的角度看，不管是本地户还是外来户，进行就业安置，实现“生活有来源，管理有单位”，是减少拆迁户顾虑，降低社会冲突风险，推动外来拆迁户实现城市融入的关键。但是，由于外来拆迁户个人技能的不足，使得就业安置很难实现。

从社会保障看，由于社会保障与户籍直接挂钩，因此外地农民基本无法享受本地的任何社会保障。在住房保障方面，虽然有刚出台的《贵州省流动人口管理条例》及G市相关规定，即办理居住证后享受与本地人一样的住房保障条件。但从实际情况看，由于保障住房数量与实际需求之间悬殊较大，能真正享受到保障住房的流动农民很少。

外来拆迁户利益诉求冲突的弥合机制

通过对外来拆迁户利益诉求及其冲突的调研分析，结合国家相关法律，本着以人为本、和谐拆迁、城乡统筹、融入城市的基本原则，笔者提出外来拆迁户利益诉求冲突的弥合机制。

1.建立“三大制度”，提供政策支撑

（1）出台省级层面的指导意见。在省级层面出台一个专门针对外来户拆迁安置的指导意见，确定拆迁补偿及安置标准，为各地拆迁补偿标准的具体执行提供更加权威的合法性依据，消除地方政府的顾虑，降低在拆迁工作中的政治风险，进而更加科学有效地推动各地的城镇化进程。

（2）探索试点户籍流转地间用地指标的占补平衡机制。建立农民在流出地公共资源的退出机制，然后把农民户籍地的用地指标转到流入地，增加流入地城市建设的用地指标。在用地指标占补平衡的基础上，流入地把外来拆迁户当做本地农民一样进行补偿安置，并配套相应的公共服务资源。这是减少拆迁摩擦，实现外来农民的城市融入，推动城镇化进程和城乡协调发展的重要出路。

（3）建立多方参与且公开透明的拆迁补偿方案。为了疏导群众因不公平感而对拆迁工作产生的怨气，消除“能闹腾才能多获益”的错误认识，减少规模上访和群体性事件发生的可能性，可建立多方参与且公开透明的拆迁安置补偿方案。如设立听证制度，建立被拆迁人利益表达机制以及建立补偿价格公示制度等。

2.协调“三种关系”，尽量平衡利益

（1）协调外来户与本地户的关系。通过建立拆迁户流出地与流入地之间用地指标的占补平衡机制，实现本地户与外来户之间安置补偿标准的统一化。

（2）协调长住户与临建户的关系。对于建房年限较长的外来拆迁户，可适当提高补偿标准，并推动社会保障及就业扶持等优惠政策的配套。同时，制定私自买卖土地的惩罚机制，落实对因买地获利农户的惩罚。加强对违章建房的监管力度，落实违章建房监管问责制。从源头上减少土地的私自买卖，阻断各种投资性违章建房。

（3）明确公益拆迁与商业拆迁的关系。对于政府主导的公益拆迁，除了必要的资金补偿之外，应尽量为外来拆迁户解决子女入学、社会保障、医疗保险等社会福利问题，以弥补因拆迁给外来流动农民带来的损失，让外来拆迁户感受到政府的关怀，减少怨气。对于商业开发，应引入市场化拆迁机制，推动市场化价格评估体系建设，尽量提高外来拆迁户的补偿安置价格，维护群众利益。

3.构建“三大机制”，避免暴力拆迁

（1）构建拆迁监管机制。加强对强制拆迁、暴力拆迁行为的惩戒，杜绝先拆后签或者不签就拆。加强对房屋拆迁过程中存在的拖欠、挪用、滞留安置资金以及安置滞后现象的监管。

（2）构建官员问责机制。外来拆迁户是一个庞大的特殊利益群体，对他们的拆迁安置，如果处理不当，极易引发群体性事件。因此要坚决落实国家相关政策，杜绝强制拆迁。建立官员问责制，督促官员加强对拆迁过程监管和各种问题的统筹协调。

（3）重构官员政绩考核机制。从维护群众利益，实现城乡统筹发展，构建和谐社会的角度出发，改革官员政绩考核机制，着重从推动社会建设，解决民生问题的层面考核官员政绩。避免政府官员为了单纯追求发展经济而在征地拆迁中出现不规范的行为。

4.搭建“三个平台”，畅通诉求渠道

（1）搭建信息公开平台。让涉及拆迁的一切行为都置于阳光之下，甚至可推行拆迁户的点题公开，把拆迁户所想知道的事项全部公开，以此打消被拆迁群众的不平等感和被剥夺感。

（2）搭建司法救助宣讲平台。为被拆迁群众提供法律援助服务，充分发挥司法在调节矛盾纠纷中的法律作用，完善相关法律制度，使被拆迁群众的相关纠纷能够在司法框架内得到合理解决。

（3）搭建矛盾多元化解平台。充分运用多元化的矛盾解决机制，包括灵活高效的行政性处理机制、信访咨询机制、被拆迁人谈判代表机制等，使拆迁工作中出现的矛盾能够通过多元途径得到化解而使社会回归和谐。

5.建设“三大支持体系”，解除后顾之忧

（1）建立就业创业支持体系。针对房屋被拆迁人的困难和需求，进行免费的就业技能培训。进一步完善公共就业信息网络，及时为被拆迁群众、培训机构和用人单位提供就业信息平台。大力开发城市管理公益性岗位，安排被拆迁群众就业，实施扶助工程，鼓励被拆迁群众创业，对被拆迁群众自谋职业和自主创业进行扶持。

（2）建立住房支持体系。把所有拆迁农户（包括外来拆迁户）纳入城市廉租房保障体系，解决房屋被拆迁人的住房问题，确保其基本的住房需求。探索实行先建后拆或者帮助被拆迁人寻找过渡安置房后再拆的模式，为被拆迁群众解除后顾之忧。试点在城市规划区以外，规划一定的区域让有建房意愿且符合条件的群众自主建房。

（3）建立公共服务支持体系。关于外来拆迁户的社会保障问题，也可建立流出地与流入地之间社保基金的动态补偿机制。或者在全省范围内统筹社会保障基金，实现农民就地享受相应的社会保障待遇。对被拆迁的外来群众实行跟踪服务，不要一下子“买断”关系。把符合享受城市居民最低生活保障条件的外来拆迁户，考虑纳入城市居民最低生活保障范围。对不符低保条件且生活相对困难的被拆迁群众，按其困难程度分别给予临时生活救助。

加强学校等基础设施建设力度，从最近几年的发展情况看，外来流动人口在不断增加，可学校的数量基本上没什么改变。这就需要尽快弥补学校建设方面的历史欠账，尽量满足外来流动人口特别是拆迁户的教育需求。从改善公共服务的角度增加对外来拆迁户的福利供给，减少他们的不满情绪。

（作者单位：贵州省社会科学院社会学研究所）

■ 编辑：云霞