县域治理要注重四个结合

◎ 文/张国玉

县域治理要注重四个结合

◎ 文/张国玉

“放”和“管”相结合

县级政府究竟应当做什么事，这是县域治理改革中首先遇到的问题。从理论上来说，就是要明确县级政府在国家治理体系中的角色定位问题，这需要从两个维度把握，一个维度是在纵向治理层级体系中合理划分上下级政府间各自的权限问题，另一个维度是在横向治理结构体系中厘清政府、社会和市场各自的边界问题。在纵横两个维度的交叉点就是县级政府的治理空间和权力空间。当前，需要结合简政放权处理好“放”和“管”的关系，使“放”和“管”相结合。

1.“放”要一放到底

十八届三中全会决定提出要进一步简政放权，深化行政审批制度改革……直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理。因此，县乡（镇）政府是承接上级简政放权的主要载体。特别是县级政府承接上级下放的权力尤其是行政审批权之后，要积极稳妥推进简政放权，把适合下放的行政审批权继续下放到乡镇、街道甚至社区，真正把权力一放到底，这样才能真正发挥基层政府贴近群众的优势，积极回应群众关切，提升服务群众的效果。

2.“管”要管住用好

权力与责任从来都是一致的，有权必有责。管住权力重在“三单一图”制度，即权力清单制度、职责清单制度、负面清单制度和行政审批权力运行流程图。其中，权力清单强调“法无授权不可为”，划定政府权力的边界；职责清单强调“法定职责必须为”，规定政府必须承担的责任；负面清单强调“法无禁止皆可为”，明确市场主体的权利；行政审批权力运行流程图强调把行政权力运行的程序、期限、主体、责任等向社会公开。“三单一图”制度强调既要把权力关进制度的笼子里，也要把权力晒在法治阳光下，真正管住权力、用好权力。

3.简政放权重在有序推进

笔者在调研中发现，一些企业纷纷反映现在简政放权放得太多，放得太快，反而一下子不习惯了。过去做事情虽然需要层层审批，在一定程度上降低了企业生产经营的效率，实际上是在帮助企业把关，既降低了管理风险，也节约了管理成本。现在的情况是审批和事前监管突然全部没有了，企业也有些不知道如何是好了。这种情况的出现在很大程度上折射出简政放权中的一个难题，放权相对来说比较容易操作，关键是把权力下放给市场和社会之后，如何提升企业的自治能力，如何提升社会组织的服务能力，切实跟上政府简政放权的脚步。因此，简政放权重在放管结合，有序推进。既不能放得过快，一放了之，出现权力真空；也不能放得太慢，明放暗不放，虚放实不放。有序推进简政放权的关键是一切要从企业和社会的需求和能力出发，先小步后大步，做到简政放权不停步，行政运行流程优化不停步。

“减”和“加”相结合

推进县域治理要做好工作中的加减法，把减和加有机结合起来。

1.减少权力，增加权利

国家治理现代化需要简政放权，同样，县域治理现代化也需要简政放权。简政放权要求政府首先要做减法，减少行政审批的事项，缩小政府职能的范围，缩小政府权力的边界，归根结底，就是要减少权力。在既定的治理空间内，减少权力意味着有可能出现治理缺位，这就需要同时增加社会、市场和民众的权利。在政府抽身而退的同时，要引导和激励社会、市场和民众各种治理主体顺势而为，在党委领导下、政府主导下积极参与到县域治理中去，有效运用参与治理的权利，切实发挥参与治理的作用，推动社会、市场和基层进行更多的自治，最终实现自治和共治的有机结合。

2.减少管理，增加责任

减少权力是减少行政审批的事项，减少政府的直接管理，并不意味着政府责任的减少，相反，在很大程度上意味着政府责任的增加。管理关注动机和投入，责任关注结果和满意，从减少管理到增加责任意味着政府要真正承担起全心全意为人民服务的责任，把全心全意为人民服务的良好动机切实转到为人民群众创造幸福生活上来。但这种幸福生活的获得并不是通过政府直接管理、直接提供来获得，而是对政府的角色和责任提出了更高的要求，重点是通过保障和改善民生方面做好保健工作，通过营造环境提供服务做好激励工作，通过依法治理做好保障工作，从而切实让群众在县域治理中发挥主体作用。

3.减少人治，增加法治

县域社会的一个突出特点是人情社会，因此，这就导致县域治理中的人治色彩仍然比较浓，长官意志问题较为突出，一些县级领导在治理中依然习惯于以权代法，用权压法。人治会增加县域治理的不确定性和政策的不可预期性，从短期来说，不利于经济发展和社会建设的稳定性和持续性；从根本而言，县级政府行为的前后不一致会破坏群众对政府的信任，从而损害政府的公信力。因此，要减少人治，增加法治，让县域治理在法治轨道上运行，重点全面推进依法行政、依法治理，确立法治在县域治理中的权威地位，发挥法治在县域治理中的重要作用，让法治切实在县域治理中活起来、用起来。坚持把法治建设成效作为衡量县乡（镇）领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系。把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容，在相同条件下，优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部。对特权思想严重、法治观念淡薄的干部要批评教育，不改正的要调离领导岗位。

“法”与“德”相结合

习近平总书记强调，一切改革都要于法有据。同样，县域治理也要有法可循、有法可依，确保县域治理在法治轨道上进行。这个“法”既是指有形的法治，也是指无形的德治，关键是使“法”与“德”有机结合起来。

1.法治体系和德治体系相结合

国家治理既需要法治，也需要德治。法治首先需要法治体系，这是全面推进依法治国的前提。从构成上来说，法治体系既包括治国理政的法律体系，也包括管党治党的党内法规体系。从逻辑上来说，完整的法治体系主要包括完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系和有力的法治保障体系。对于县域治理来说，关键是运用法治体系全面推进依法治县。同样，德治重在德治体系。简单来说，中国特色社会主义德治体系的重点就是社会主义核心价值观，即国家层面的“富强、民主、文明、和谐”、社会层面的“自由、平等、公正、法治”和个人层面的“爱国、敬业、诚信、友善”。这是国家治理层面的德治体系。县域治理层面还有县域层面的德治体系，主要涵盖民风民俗、乡规民约、日常习惯等。就二者的关系来说，法治体系是为主，德治体系是为辅，法治体系和德治体系二者相互补充，共同在县域治理中发挥作用。

2.法治的规范作用和德治的教化作用相结合

法治和德治在县域治理中共同发挥作用，但二者作用的方式和形式并不相同，各有侧重，相互补充。就各自的作用方式来说，法治主要起到规范作用，侧重对人的外在行为的约束；德治具有教化作用，侧重对人的内在心理的影响。就各自的作用形式来说，法治的规范作用带有强制性，是一种“硬约束”，能够让人强制性地遵守和服从；德治的教化作用具有无形性，是一种“软约束”，可以使人不令而从，发自内心地认同和践行。因此，在县域治理中，应当厘清法治方式和德治方式各自发挥作用的边界。

3.法治要以德治为引领

说到底，法治只是一种治理方式。全面推进依法治国旨在全面建成小康社会，因此，法治方式的运用是为了实现对人民合法权益的保护，是为了在县域全面建成小康社会，是为了人民群众的幸福生活，是为了人民群众的心底满意，这才是依法治国的根本目的。法治只是治理的一个手段，不是治理的目的，关键是让法治“善起来”，这意味着法治要有价值导向，法治要与德治真正结合起来，法治要以德治为引领。

执行力和领导力相结合

县域治理在国家治理体系中扮演着承上启下的重要角色，一方面要执行中央政策，另一方面要部署县域工作。因此，县域治理要处理好对上和对下的关系。对干部来说，对上要有执行力，对下要有领导力。

1.对上要有执行力

“一分部署，九分落实”。县域治理能力的重点是提升执行力。提升执行力一要坚决杜绝合意则执行，不合意则不执行，不能搞上有政策、下有对策，决不允许有令不行、有禁不止，决不允许在贯彻执行中央决策部署上打折扣、做选择、搞变通。二要把中央的政策和县域的实际情况结合起来，一切从实际出发，实事求是，这就要求县级领导要搞好调查研究工作，既要抓住普遍性，又要研究特殊性，全面、客观、辩证地把握县域发展所处的环境、自身的优势和不足。三要把中央政策的原则性和县域治理的实际情况有机结合起来，善于抓住执行的有利时机，找准执行的合适角度，把握好执行的承受力度，掌握好执行的总体进度，从而使得中央政策能够在县域范围内落地生根、开花结果、枝繁叶茂。四是既要有决心和态度，也要有方法和步骤，关键是抓好落实的任务书、路线图和时间表。

2.对下要有领导力

县级领导既是带头执行之人，更是带领广大干部群众共同完成中央政策部署之人。因此，县级领导对上提升执行力需要以对下提升领导力为依据。领导力是有层次的，国家治理现代化既需要高层治国理政的领导力，还需要基层领导带领干部群众落实中央部署的领导力。作为与群众直接打交道的县域干部，无论是贯彻落实中央政策部署，还是带领群众发展经济，推动社会治理，提供公共服务，都需要超强的治理能力和领导力。说到底，推动县域治理现代化的根本目的是在县域范围内全面建成小康社会，让广大群众分享县域现代化的成果，这是县域发展的根本方向，也是党的根本宗旨。偏离了这个根本方向、这一根本信念，基层的领导力就没有了方向，就如同无源之水、无本之木，就无法赢得县域干部群众的认同和追随。

3.作风建设是突破口

提升基层领导干部的执行力和领导力要把干部队伍的作风建设作为突破口和切入点。一方面，县级主要领导干部尤其是一把手要明确作风建设的责任主体，加强政治生态建设，以营造一个坚守正道、弘扬正气的良好从政环境为抓手，着力解决基层领导干部队伍中存在的“四风”问题，着力增强基层领导干部自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，为推进县域治理现代化提供充足的组织保障。另一方面，作风建设要求主要领导干部要带头践行“三严三实”，做到严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实，以身作则、做好表率，以上带下、带出成效。

（作者单位：国家行政学院政治学教研部）

■ 编辑：张涵

*本文系中国行政体制改革研究会2014年度行政改革研究基金委托研究项目《中国特色县域治理研究》阶段性成果