加强小额贷款公司监管的思考

◎文/何一峰

近年来，小额贷款公司发展迅猛。据中国人民银行数据，截至2014年末，全国共有小额贷款公司8791家，从业人员10.99万人，贷款余额9420亿元。小额贷款公司的发展满足了市场不同的融资需求，是对传统或正规金融机构的有效补充，但是由于对小额贷款公司的监管缺乏法律规范，这既阻碍了其快速发展，也带来了一些潜在风险。

小额贷款公司的兴起

1.从国际范围来看，小额贷款公司是“普惠金融体系”的重要组成部分

由于市场机制不健全，广大发展中国家经济具有严重的“分割性”，金融市场很难对资金进行有效分配，已有的金融单位不能发挥良好的作用，造成“金融抑制”背景下金融体制的割裂与脆弱。在经济运行中表现为“两个普遍存在”：一是在这些国家或地区普遍存在一个地域相对广泛、金融资源短缺且经济发展落后的农业部门和农村地区；二是在中小企业发展过程中普遍存在一个巨大的“麦克米伦缺口（指资金的供给方不愿意以中小企业所要求的条件提供资金）”。正因为如此，如何解决农村落后地区和中小企业的融资难问题成为一个世界性难题。告别“金融抑制”、实现“金融深化”，需要把游离于传统金融体系外的部分并入整体，打造一个真正意义上的“普惠金融体系”成为必然选择。顺应这种潮流，20世纪70年代起，各种小贷公司在亚非拉地区，以及加、美等越来越多的国家中出现并壮大，逐渐演进成为为广大农村人口和中小企业提供系统性金融服务的可持续的制度体系，成为富有时代特征的金融创新成果。

2.从国内情况看，小额贷款公司大量涌现是我国金融改革过程中的新成就

四川等五省在2005年开始小贷公司试验，2008年5月银监会联合中国人民银行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》（银监发〔2008〕23号，简称《指导意见》），小贷公司开始在全国范围内试验。随着试点范围越来越大，对小额贷款公司的监管实践也随之展开。长期以来，我国中小企业的融资难问题十分突出，“麦克米伦缺口”十分巨大。据中国人民银行公布的调查数据，通常银行贷款很少能满足中小企业在200万元人民币以内的资金需求。与经济社会运行中实际存在的巨大资金缺口相对应的是，各种形式的内部集资、民间借贷、甚至高利贷、地下钱庄等非正规金融大行其道，在解决部分融资需求的同时，也极易酿成系统性的金融风险。中共中央、国务院自2004-2009年连续6年发布以“三农”为主题的“一号文件”，特别是在《中共中央 国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》中明确提出“大力发展小额信贷”。国务院《关于进一步促进中小企业发展的若干意见》（国发〔2009〕36号）也明确提出，要加强和改善对中小企业的金融服务，切实缓解中小企业融资困难。在这一大背景下，作为一项重要的金融创新，小额贷款公司以支持“三农”和小企业发展为“立业之本”，为大量的民间资本转变为合法金融资本、大量的金融需求通过合法途径实现金融供给提供了重要通道，形成了对城乡正规金融机构的重要补充，成为贯彻“金融为经济发展服务”这一现代金融业基本理念的具体体现。

监管现状

1.在监管依据上，分为国家和地方两层规制

在国家层面，有《关于小额贷款公司试点的指导意见》和《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》，二者均为规范性文件。在地方层面，多是当地政府或当地主管部门发布的规章和文件。

2.在监管主体上，不同部门对小额贷款公司负有不同的监管职责

小贷公司的现行监管主体涉及地方政府主管部门、央行和银监会等，不同部门对小额贷款公司负有不同的监管职责。根据规定，省级主管单位担负对小贷公司监管以及处置风险职责。央行监管小贷公司的利率、承担监测资金的去向和统一征信的职责，央行派出单位和银监会分支单位协助地方政府工作和对小贷公司提供技术指导培训。此外，银行业金融机构也负有一定的监管职责，根据规定，对小贷公司提供资金的金融单位，应向央行和银监分支机构汇总信息和跟踪资金使用。省级政府主管部门作为最重要的监管主体，根据各地具体情况，制定了不同的监管制度和监管体制，如有的省份将小额贷款公司的监管权限进一步下放至县级政府，而有的则是由主管部门牵头其他部门进行协同监管。

3.在监管内容上，对小贷公司实施非审慎性监管，对其准入和运营均设计了行为规则

按照《指导意见》，在准入方面，对小额贷款公司的注册资本、发起人资格、股权结构和高管任职资格等方面均提出了一定条件；在公司运营方面，对小额贷款公司的贷款对象、贷款利率、贷款额度、关联交易、融资渠道和比例等，也提出了要求。各地政府结合本地经济社会发展情况，制定了更为细化的规则。

4.在具体监管措施方面，建立了现场检查和非现场监管相结合的监督检查制度

小额贷款公司除被视为一般工商企业，多数省份都建立了现场检查和非现场监管相结合的监督检查制度，检查内容包括小额贷款公司风险管理、内部控制、拨备计提和关联交易等方面。部分政府部门还外聘中介机构或者委托银行进行外部监督。

存在问题及对策

1.小额贷款公司监管中存在的问题

（1）监管依据的法律位阶有待提高。现在我国对小贷公司的最高监管法规是《指导意见》，属于规范性文件，由于监管法律位阶不高，缺乏强制力，导致监管效果受到限制。

（2）监管体制有待完善。根据《指导意见》，省级政府主管部门是小额贷款公司最重要的监管主体。监管实践中，很多地方都是由多部门联合成立工作小组或者联席会议，指导小贷公司试点工作。但由于现有监管依据中未明确具体内容，会导致各部门都不管的结果，出现监管盲点。

（3）监管专业化程度有待提高。现有监管依据中并未明确监管标准，导致各地做法不一，不利于小额贷款公司的长远发展。此外，作为重要监管部门的各省级政府主管部门，由于之前从未承担过类似监管职责，不管是在力量配置，还是在监管水平方面，都有很大改进空间。

2.政策建议

（1）明确小额信贷监管的适度性和针对性原则。所谓适度性，是指监管力度要与小额贷款公司发展阶段和特点相结合，政府不要过多干预，干预过多会抑制小贷的发展。所谓针对性，是指小额贷款公司运行灵活、业务和风险有其行业自身特点，应结合其特点制订相应的监管模式和监管措施。

（2）完善小额贷款公司的监管法律体系，明确监管主体及权限。各省份应明确各部门监管内容和权限，扫除监管空白点。同时，针对新情况、新问题，不断完善各项具体监管规则和措施，做好风险处置和防范工作。

（3）发挥行业协会作用，实施自律监管。在世界范围内，小贷协会对小贷机构的发展有重要功用，负责领导行业标准建立，对小额信贷市场的供给和需求进行研究，联络业内主要的权益投资者，并游说相关个人和组织等。成立行业协会，不仅能激发小额贷款公司的内部控制和自我监管，而且比政府监管更具有成本优势，是对我国小额贷款监管制度的重要完善。