日本公共外交的政策调整

赵 华　杨夏鸣

日本公共外交的政策调整

赵 华杨夏鸣

进入新世纪以来，日本政府借助大众文化、对外宣传和ODA等方式在世界范围内开展了公共外交攻势。除上述日本惯用的公共外交手法之外，近年来，日本公共外交政策出现的调整也值得关注。

为充分开展公共外交，日本政府在其内阁官房设立协调政府外宣的“内阁对外宣传室”，此外，日本外务省内还设有二级局机构“广报文化交流部”，专门负责开展对外宣传和相关公共外交工作。为进一步增强日本软实力和影响力以及实现政治大国的战略目标，日本政府采取了一系列的政策措施。

2005年4月，日本政府发表了《日本21世纪宣言》，宣称到2020年日本将会成为一个“文化创新型国家”。其后，日本通过动漫、文化志愿者项目（Japanese Cultural Volunteers Program）、日本博览会“Japan Expo”开展了丰富多彩的公共外交活动。从2009年开始，为进一步推动“酷日本”（Cool Japan）的发展，日本外务省举办了各种大众文化项目，著名的有世界漫画大赛。此外，为塑造日本维护世界和平的大国形象，日本还利用文化外交积极化解地区冲突，比如针对印巴之间因克什米尔问题引发的紧张局势，日本政府通过国际交流基金邀请了该地区来自印巴双方的儿童读物作家创作关于他们共同家园的儿童读物，“这些努力为印巴双方儿童塑造了他们拥有共同基础的共识。”

包括经济、文化和军事援助在内的援助外交是日本开展针对受援国公众公共外交的重要方式，这也是日本追求政治大国的重要途径。日本政府通过国际协力机构（JICA）、世界银行和亚洲开发银行等机构开展对外援助，注重援助质量。

国际公关也是日本公共外交非常重要的组成部分。日本国际公关活动包含对外宣传、首脑外交、委托外交和战略沟通等。比如，媒体外交作为日本对外宣传的主力发挥了重要作用，具体包括国际电视传播、NHK国际放送、JIB日本国际广播、网络宣传和通过有识之士进行对外政策传播和针对重点地区的对外传播等。

除上述日本惯用的公共外交手法之外，近来，日本公共外交政策出现的调整值得关注。

以积极的公共外交应对海洋权益争端和历史认识问题。今后，日本政府将把提高国际公众对其在海洋权益争端上立场和主张的理解列为其公共外交的重点课题。对此，从2012到2013年间，安倍内阁进行了一系列的政府机构调整，旨在加强日本在该问题上态度和立场的宣传力度。同时，外务省用11种语言制作了相关的动画宣传片和各种资料，外务省网站主页和社会媒体也积极地展开宣传攻势。另一方面，日本政府还通过其驻外使领馆对各国的意见领袖开展积极的宣传动员活动，比如日本通过其驻华盛顿大使馆开展了推动美国议会、智库和政治家等深入理解日本立场态度的非正式恳谈会以及其他公关活动。

采取更加灵活的文化和人员交流政策。文化和人员交流构成了战后日本公共外交的重要组成部分，今后日本政府将更加灵活地对其加以利用。2011年东日本大地震后，日本政府实施了灾区青少年海外派遣与外国青少年灾区视察的交流活动，该项目使来自亚洲、大洋洲和北美地区的青少年深入了解了日本的灾情。此外，为制约海洋活动日益频繁的中国，加强同东盟的关系，2013年安倍首相发表了外交五原则，强调促进日本与东盟各国年轻人之间的交流，同时提出邀请来自亚洲和大洋洲地区规模达3万人的青少年交流活动（JENESYS2.0）。文化交流方面，鉴于以动漫为代表的日本大众文化风靡全球，为进一步促进海外日语教育的普及，2013年日本政府设置了促进海外日语普及有识者恳谈会。

对外援助也会有所调整。未来日本将会加大对东南亚和非洲的援助力度。“投资未来”（Investment in the Future）是近年日本政府开发援助（ODA）出现的最新理念，该理念强调对发展中国家的援助对于包括发达国家在内的国际社会都有利。“通过对东南亚的经济援助，使得东南亚成为日本主要的投资地之一和重要的贸易伙伴。”另一方面，鉴于中国不断在非洲扩大影响力，日本通过ODA也加大了对非洲的援助力度，况且非洲国家在联合国中占1/4强，对日本“入常”具有举足轻重的地位。比如，国际协力机构在非洲开展的与人类安全相关的项目，目的在于“提高教育质量和防治艾滋病。”今后日本将致力于投资非洲基础设施事业，以解决非洲跨界交通问题；此外，日本还将为提高非洲教育质量提供支援，为非洲培养具有商业头脑的人力资源。在2013年非洲发展会议上，日本承诺未来对非洲的各种资金支持高达450多亿美元。日本还加大对南亚的经济援助，截至2003年，印度取代中国成为日本ODA的最大受援国，2014年8月安倍接待来访的印度总理莫迪（Narendra Modi）时承诺日本将以ODA等形式向印提供总额逾3.5万亿日元的经济援助。至于对中国的援助，2001到2011年，日本对外直接投资增长了三倍，其中超过10%的投资是流向中国的。

以东日本大地震为契机加强对外宣传。“发信”即对外宣传是日本公共外交的重要理念，日本政府通过设有对外宣传文化班的驻外使领馆在驻在国开展了对外宣传和文化交流等活动。今后日本将加强对因特网、NHK世界频道等国际广播电视的重视。2011年3·11东日本大地震后，日本政府迅速开展公共外交，加强灾情信息发布力度，全力应对国际社会因日本“核泄漏”对日本的质疑和担忧。此外，通过接收国际救援，特别是来自中韩等国的救援行动，日本借机改善了同中韩等国的紧张关系，日中、日韩双边关系曾一度缓和。事故发生后，日本政府开展了旨在促进相互理解的危机管理宣传的公共外交。该次事件作为日本公共外交的一次转机具有重要意义。今后，日本将加大对“酷日本”和“品牌国家”的宣传力度。2013年6月，安倍内阁发表《日本再兴战略》，明确了推进和支援“酷日本”和“品牌国家”战略。2013年3月，内阁官房设置了“酷日本”推进会议，此外，外务省、日本贸易振兴机构（JETRO），观光厅、农林水产省等开展了相关宣传活动。同时，日本驻外公使馆也开始对日本美食和日本酒进行介绍，世界上的主要城市都有品牌日本的宣传地点。

“官邸主导”在今后日本公共外交中将更加显著。日本公共外交主要是由外务省和国际交流基金负责，然而，从小泉内阁开始，首相官邸在外交决策中的地位和作用明显加强，比如小泉首相在包括公共外交在内的外交决策领域推行官邸主导，特别是在日美关系、对朝政策以及历史问题等领域更为明显。在包括日本品牌国家宣传的海外宣传方面，首相官邸的地位明显提高。安倍再次执政后频繁出访，通过与国外媒体进行对话并接受采访，对外宣传的次数明显增加。外务省一名官员曾惊讶地说：“根据我的记忆，还没有哪位首相像安倍这样频繁出访。”通过官房长官的政策协调和组织有识者会议及各种恳谈会，安倍内阁加强了对政策走向的引导。此外，安倍内阁还加大了对内阁人事的操控，这更加强了首相官邸在公共外交决策中的地位和作用。这种自上而下的“官邸主导”模式虽然在公共外交政策的制定和调整方面具有效率高见效快的特点，但是又不免表现出很强的功利性和实用性。众所周知，公共外交有别于一般的外交政策，它是针对他国民众的一项长期的任务，其发挥作用也是缓慢的，不可能一蹴而就。因此，未来日本“官邸主导”的外交决策模式与其开展的公共外交之间还是存在一定矛盾的。

进入新世纪以来，借助动漫等大众文化的世界影响力，日本公共外交不仅使“酷日本”和“品牌国家”等理念深入人心，而且将这些理念变成了具体的实践。日本公共外交不仅改善了国际形象，而且还为人类社会的丰富和维持世界和平与文化多样性做出了贡献。2011年3·11东日本大地震后日本得到128个国家、地区和国际组织的援助，这从一个侧面反映出日本先前公共外交特别是对外援助取得了积极的效果。2014年7月根据美国皮尤研究中心的国际舆论调查，除中韩等国之外的大部分亚洲国家都对日本抱有好感。这为今后日本扩大影响力和实现政治大国的战略目标做好了舆论准备和铺垫。

然而，正如有学者指出的那样，“‘酷日本’只是在亚洲和西方世界得到了宣传，并没有扩展到非洲大陆。随着2009年自民党下野，‘酷日本’也不再是日本外交的优先选择。”此外，日本想要成为政治大国首先必须要平衡好日美同盟关系和与亚洲邻国的关系，还要处理好同亚洲邻国特别是同中韩等国的关系，只有在亚洲有一个明确的角色和定位，日本才有可能顺利实现其政治大国的梦想，否则领土主权和历史问题将是制约其成为政治大国的最大障碍。日本应从战略高度来应对其历史问题让世界相信其领导作用。实际上，从日本想要成为政治大国并在国际社会扮演更重要角色来看，日本公共外交还是不充分的，并没有取得其预期的效果。2015年是日本战败70周年，如果日本在此时能改善对中韩等国的公共外交，那么就能缓解国际社会在历史认识问题上对其的压力。2015年是联合国成立70周年，也是日本冲击“入常”梦想的良机，日本对中韩等国的公共外交将影响到其政治大国战略目标的实现程度。2020年夏季奥林匹克运动会将在日本东京举行，届时，这将是日本展现其奥运外交的绝佳机会。未来日本如何运用其公共外交实现国家战略目标我们将拭目以待。

赵 华：江苏省委党校国际问题研究中心硕士研究生。

杨夏鸣：江苏省委党校教授。