美军国际救灾行动

郑 宇

美军国际救灾行动

郑 宇

国际救灾作为开展军事公共外交行动的重要手段与依托，得到美军高度重视。美军相关公共外交活动已形成一系列运作较成熟、效果较好的做法，在新闻外宣、网络运用、法规配套等方面有显著特点，值得借鉴。

美国非常善于利用全方位资源开展公共外交。强大的军事力量是美最为倚重的硬实力之一，军事公共外交自然成为美公共外交活动的重要形式与内容。国际救灾作为开展军事公共外交行动的重要手段与依托，长期以来得到美军高度重视，为美塑造国家形象、提升国际影响、介入地区事务、拉紧与盟国关系发挥了重要作用。据不完全统计，1970年至2010年间，美军参与境外救灾行动逾360次；2010年以来，又多次针对海地地震、日本地震海啸、西非埃博拉疫情以及台风来袭、客机失事等重大灾难事件开展国际救灾行动，规模与力度前所未有。美军在行动中“软”“硬”实力并重、“说”与“做”两手结合，频繁开展军事公共外交活动，形成了一系列运作较成熟、效果较好的做法，值得借鉴参考。

美军国际救灾行动的特点

一是高度重视新闻外宣工作。美军将国际救灾视为塑造良好形象、提升地区影响的绝佳机会，投入大量资源开展新闻外宣。新闻报道贯穿行动全程。以美军2010年海地地震救灾行动为例。地震发生前，美军就制定了较为完备的救灾应急行动预案和外宣方案。震后赶赴灾区的第一批美军携带了厚达370多页的行动预案手册，其中有专门章节涉及新闻报道工作。行动过程中，美军战斗摄录队伍在灾区全程拍摄行动场面、记录战斗过程，经审核处理后及时向外界公布。美军组织了数百名记者进行随军“嵌入式”采访，精心选择新闻发布内容，大量播发对己方有利的消息，诱导大众传媒的舆论导向。牢牢把握舆论宣传主动权。2011年日本地震后，美国防部国防媒体局作为美军媒体战的最高指挥机构，对美军救灾行动新闻宣传实施统一规划和指导。除国防部设有新闻中心外，美军还在灾区设有媒体发布中心，并要求相关指挥官和发言人在了解事态后1小时内第一时间发布信息，以有效引导舆论走向，影响民众思维。为主导宣传方向，美军在保障大众媒体采访活动的同时，对大众媒体实行严格管制，不仅随军记者要严守诸多规定，后方记者的报道也受到许多约束。美军并对采访记者实行资格审查，给予对军方“友善”的媒体更多采访机会，排挤“不友善”媒体，极力避免不良影响。全方位展开宣传攻势。充分利用美1700多家报纸、11000多家杂志、近1300家电视台、约8000家有线电视网和9000家广播电台， 以及占绝对优势的网络媒体控制权、媒体话语权和话题设置能力，最大限度放大美军救灾行动的影响，打好“宣传战”。美军并积极利用自已拥有的3个电视频道、9个广播频道及1000余个播出站点，面向175个国家和地区开展广泛宣传；利用3200个军事网站及大量官兵网络社交媒体帐号，向全球网民传递信息。二是彰显实力扩大公共影响。美军认为，发挥自身强大军力优势，高效、迅速、有力开展救灾活动，本身就是很好的宣传，能产生“无声胜有声”的公共外交效果。展示实力吸引眼球。2010年1月海地地震后，美军开展代号“统一反应行动”的救援行动，派出超过1.1万名军事人员、33架救援专机、包括“卡尔·文森”号航母在内的7艘军舰参与救灾。2011年日本地震后，美军派遣包括“里根”号航母在内的20余艘舰船、140架飞机、近2万名官兵赶赴灾区执行救援任务。2013年11月8日，菲律宾遭遇台风“海燕”袭击后，美军迅速实施代号为“互助”的人道主义救援行动，派遣包括“华盛顿”号航母在内的8艘舰船、近7000名官兵赴菲救灾。美军实施如此大规模行动，固然有救灾行动的现实需要，同时也意在显示强大军力，吸引世界目光，扩大行动影响，增强盟友信心。快速驰援争取民众好感。菲律宾遭超强台风“海燕”袭击后24小时内，美海军陆战队驻日冲绳部队首批80人即已飞抵马尼拉，勘察灾情，制定救援行动计划，获得菲民众好评。2010年巴基斯坦洪灾后，美在阿富汗战场兵力捉襟见肘、反恐战争处于关键时期的背景下，仍抽调驻阿一线部队就近迅速投入救灾，并利用强大的空中投送能力在短短数天内向灾区运送5400吨物资，并短时间内在洪水中救起750人，这在很大程度上改善了美在巴民众中的不佳形象。发挥特殊作用加深印象。2011年日本地震发生后，美通过卫星侦察、航空侦察等手段，向日方提供大量急需的灾情资料，并在短时间内掌握了大部分受灾民众设置的求助标志；美空军先后出动RC-135型特种侦察机等装备赴日开展日民众最关心的核辐射监测；美军大型作战舰只位于日岩手县以东海域，充当海上浮动基地和救援直升机中转及油料补给平台，并为灾区提供急需电力保障和紧急医疗支援。美军此类做法“能人所不能”，令日民众印象深刻。高度重视网络外交。网络外交，是指在信息时代条件下，国际行为体利用互联网技术和网络平台开展的对外交往、对外传播和外交参与等活动，是公共外交的一种实现手段。美总统奥巴马上任以来，大力推动网络公共外交，在美政府首份《四年外交与发展评估》中将网络列为“美外交深度转型的外在依托”。美军不仅在《联合信息战条令》《联合公共事务条令》和《联合心理战条令》等文件中强调网络对外交的支撑作用，更在国际救灾活动中积极实践。

三是积极开展网络公共外交。充分发挥网站作用。美重大救灾行动均使用专门行动代号，制作专门网页，在各大政府网站、军事网站设置醒目链接，并精心选择报道内容，强化宣传效果，构建多层立体、覆盖面广、形式丰富的网站宣传体系。多数网站综合运用视频、音频等多媒体形式提升宣传效果，并注重实时更新，成为外界了解救灾行动的重要门户和面向全球开展公共外交的重要平台。重视新兴网络社交媒体作用。美军强调“虚拟世界不虚拟”的管理思路，鼓励官兵实名上网，除普通官兵外，美军大批高级将领及军队各部门也积极参与，目前已有超过700个军队部门在“脸谱”网站注册账户，美军参联会主席邓普西等将领也在“推特”网站开设实名账户。在救灾行动中，美军官兵不仅通过社交媒体发布个人点滴“故事”树立美军形象，而且变单向宣传为双向交流，与有关国家民众进行直接、实时互动，借机推介美价值观念，达到更加直接影响和渗透的目的。大打人情牌。在日本2011年地震救援行动中，美军反复宣传参与废墟中遗体清理的美军官兵，出于对逝者的尊重，坚持不戴工作手套；宣传“里根”号航母不顾自身安全穿越核反应堆释放出的放射性烟云，舰上士兵在不到一个小时内所受辐射量约等于正常水平时一个月的总量等等，在日本社会引起较好反响。

四是多手并举实现宣传意图。突出 “客观性”。美军既重视大力宣传美军作为救灾主力发挥的作用，也强调突出救灾行动的人道主义属性，弱化军事色彩，避免卷入政治性话题。为隐藏宣传意图，美军在新闻中较少发表评论。即使有评论，也往往通过发表精心筛选的“基层官兵言论”、网民留言等形式来表达，使外界相信这些看法并非是美军方的刻意宣传。注重“跨文化”。美军在救灾行动中，考虑不同国家政治环境、文化背景、宗教信仰、语言交流等因素，专门成立评估小组、联合情报保障分队等协调机构或机制，为联合部队指挥员增配专职联络官，以加强与他国沟通与宣传，并避免引发负面反应。日本2011年大地震后，美军从驻日美军和使馆、国内军政机构及军事院校中抽调大批精通日语人员编入救灾部队作为联络官，不仅确保了救灾行动中的良好沟通，也扩大了对日民众的影响。巴基斯坦洪灾救援中，美军专门空投约50万份清真食品并大力宣传，虽然只占救援物资的很小一部分，却在穆斯林灾民中产生很好的效果。

五是法规配套力避负面影响。美军认为，军队作为一国武装力量，无论因何种原因进入他国领土，在政治上和军事上都极为敏感，且军事人员既不同于享有豁免权的外交官、也不同于普通外国人，若没有充分法律依据，行动正当性将受到质疑，引发不利影响及舆论反应，因此必须明确有关法律依据、人员法律地位、各方权利义务等问题；如部队在境外救灾行动期间行为不当，有违反当地法律及本国法规军纪的情况，则可能造成公共关系灾难性事件，影响公共外交活动影响。美主要从三方面解决上述问题。以国内法规为美军遂行国际救灾行动提供法理基础。《美国法典》等法律对美军参加国际人道主义救援的目的、前提、行动等进行了详细规定。美1961年颁布《对外救援法案》及其修正案，明确了美军开展国际救援行动的目的、范围、程度及保障等问题。以双多边协议、条约等形式明确海外人员法律地位。美先后与日本、韩国、伊拉克和一些欧洲国家签订 “部队地位协定”或类似条约， 如《美日安保条约》《美韩共同防御条约》和《北大西洋公约》等， 确定了美军在海外执行任务人员的法律地位， 对美军人员的出入境管理、损害赔偿、刑事责任、行政管辖等作出明确的规定， 构建了完善的海外军事行动法律保障体系。以军队法规制度形式加强对救灾人员规范与约束。美军1995年6月颁发的《非战争军事行动联合纲要》中，明确规定“参加行动的部队必须遵守东道国的法律”。2012年7月美国防部出台《对外灾难救援》文件，2014年1月美军参联会出台《对外人道主义救援》行动手册，均为美军国际救灾行动提供了具体的政策指导与行为规范。

与此同时，美军在有关行动中也暴露出一些问题。如近年来，美国内财政紧缩，军费呈削减之势，用于新闻方面预算更难言宽裕，对美军借助国际救灾开展公共外交行动造成一定制约。美军应急响应体制虽较完备，但有时也导致在抢险救灾方面反应较慢并常遭诟病。2010年海地地震后，美军救援队虽距海地仅700公里，却比2万公里外驰援的中国救援队还晚2个小时抵达灾区，受到外界批评，很大程度上影响了公共外交行动效果。

思考与建议

近年来，我国政府和军队高度重视在进行国际救灾行动的同时开展军事公共外交活动，将其作为整体外交工作的重要组成部分。自2002年向阿富汗提供救援物资以来，截至2013年底，我军已38次执行国际紧急人道主义援助任务，共向27个受灾国提供了总价值超过13亿元人民币救灾物资。我依托相关行动，着力开展多样化的军事外交活动，收到了很好的效果。但与美军相比，我在行动规模、力度、成熟度等方面仍存在一些差距。借鉴美军一些做法，有如下建议。

一是进一步加强舆论宣传。树立联合意识、统战意识，统筹多种资源，形成军地联合、内外联合、传统媒体与新型媒体联合、主流媒体与非主流媒体联合、传媒与非传媒联合的整体联动信息网，凝聚宣传合力。在宣传中充分认清与受灾国在价值观、民族心理、历史传统、地域风俗等方面存在的差异，切实尊重国外受众的文化传统，讲究方式和技巧。注重含而不露，将宣传意图寓于充分、生动、平实的叙述之中，讲究软包装、硬内核，软着陆、实效果。特别要主动出击，充分利用国际媒体资源，不仅习惯于“主场作战”，更要习惯“客场发挥”。

二是进一步用好新兴媒体。在公共外交活动中，如果说报刊杂志、广播电视等传统媒体的宣传模式是“渠灌”，互联网网站等媒体是“喷灌”，那么以移动互联网为依托的新兴网络社交媒体就是直面个人的“滴灌”。当前，我军已经比较重视利用微博等平台加强外宣，但还存在着总体规模偏小、使用频度偏低等问题，特别是面向国际的外语宣传平台偏少、“点对点”和“人对人”的互动宣传平台偏少、在国际救灾行动中应用偏少，应有针对性地予以强化。

三是进一步明确法规规范。与美军相比，我有关军队人员海外行动的法律规范与制度明显缺失。可考虑在遵守国际上有关军队资源用于重大自然灾害国际救援的相关法律、条例和准则的基础上，制定我国军队出国参加灾害救援的相关法律，明确军队出国参加国际人道主义救援的法定职能、行为规范和组织纪律。在充分尊重有关国家法律制度的前提下，与其签署重大灾害情况下军队优先入境救援的相关协议等。同时，可考虑参照美军做法制订相关行为准则，进一步规范军队媒体管理和信息发布工作。

四是进一步推动交流协作。与周边国家加强灾害救援协同演练，积极推进建立军队灾害救援的互助合作双边、多边工作机制，了解和熟悉对方国家政府灾害应急响应机制和做法。通过开展此类活动，扩大国际影响、塑造友好形象。

郑 宇：中国国际战略学会副研究员。