海上共同开发“区块”如何选择？

文/杨泽伟

选择共同开发“区块”、划定共同开发区，不但是推进海上共同开发的前提，而且是迈出有效解决两国海上争端的重要一步。

“区块”选择的理论与实践

从现今海上共同开发的理论与实践来看，海上共同开发“区块”的选择主要涉及“区块”的地理范围、具体面积以及与领海的关系等。

（一）海上共同开发“区块”的地理范围，包括跨界的共同开发和争议海区的共同开发。

（1） 跨界共同开发“区块”的地理范围。在海上边界线已经划定的情况下，两国一般是在其海上边界线两侧划出面积基本上相同的两块区域作为一个跨界共同开发“区块”，从而进行跨界共同开发。例如，按照1974年《法国和西班牙关于两国在比斯开湾划分大陆架的协定》，法国和西班牙所划的海上共同开发“区块”在边界线两侧的面积是相等的。

（2） 争议海区共同开发“区块”的地理范围。在海上边界线尚未划定的情况下，可以把争议海区或主张重叠区的一部分或者全部划为海上共同开发“区块”，以实现争议海区的共同开发。因此，争议海区共同开发“区块”选择的前提条件是双方承认争议海区或主张重叠区的存在。例如，1979年《马来西亚和泰国就泰国湾两国大陆架确定地域海床中的资源进行开发而建立联合管理署的谅解备忘录》的前言就明确规定，承认作为两国就泰国湾大陆架边界线所提出相互重叠的主权要求的结果，在相邻的大陆架上存有一块重叠区，并将这一重叠区作为共同开发“区块”。

（二）海上共同开发“区块”的面积。从现有的海上共同开发案例来看，海上共同开发“区块”的具体面积不完全一样，有大有小。面积较大的有澳大利亚与印度尼西亚的共同开发“区块”，约61000平方公里；面积较小的如法国与西班牙的共同开发“区块”，约814平方公里。

（三）海上共同开发“区块”与领海的关系。关于海上共同开发“区块”能否延伸至一国或双方的领海范围问题，我们可以从理论和实践两方面进行分析。一方面，从理论上来看领海是一国领土的重要组成部分，它隶属于国家主权的管辖范围，沿海国的主权涵盖领海的上空及其海床和底土。因此，主权国家原则上是不会把该国的领海包含在海上共同开发“区块”之内的。另一方面，就当今海上共同开发的实践而言，各国的做法不完全一致。例如，1993年《几内亚比绍共和国与塞内加尔共和国管理与合作协定》第1条也规定，两国的领海应排除在共同开发“区块”之外。而1965年《科威特与沙特阿拉伯划分中立区协定》第1条，则将领海部分包括在共同开发“区块”之内。因此，在特殊情况下不应当完全排斥领海部分地区并将其包含在共同开发区的可能性。

影响“区块”选择的主要因素

在海上共同开发的实践中，选择共同开发“区块”、划定共同开发区，往往并非易事。例如，从20世纪70年代末开始，中、日两国在东海共同开发“区块”的选择和具体开发方式上，一直分歧巨大。中方建议，在东海北部的大陆架争议区域和钓鱼岛周边海域建立共同开发区；日本则提议，在其所称东海“中间线”包括该线西侧的“春晓”“天外天”“断桥”和“龙井”四个油气田在内的“广泛区域”进行共同开发。同时，日本以所谓“钓鱼岛是日本领土”的理由，不接受中方共同开发钓鱼岛周围海域的设想。综合海上共同开发50多年的实践，海上共同开发“区块”的选择，主要受下列因素的影响。

（一）政治意愿。相关国家间有共同开发的政治意愿，是共同开发谈判获得成功的关键。作为一项政治色彩浓厚的国际合作行为，无论是共同开发“区块”的选择，还是共同开发协议的签署及其实施等各个环节，都受到双方政治意愿强弱的影响。例如，在1981年“冰岛和挪威间关于扬马延岛共同开发案”中，两国共同开发“区块”的面积挪威部分要远远大于冰岛部分。挪威之所以在“区块”面积等方面做出较大让步，主要是因为挪威希望冰岛能继续留在北约，并使之作为抗衡苏联的前哨；同时通过对冰岛的让步，挪威也可以得到美国及北约国家的认可和保护。

（二）经济考量。对油气资源的需求和油气开发技术的需要等经济因素，也是促进两国划定海上共同开发“区块”、达成共同开发协议的重要原因。例如，1976年英国与挪威签订了联合开发协定，就是为了使两国尽快获取北海的石油和天然气，以有效应对1973年以来的第一次全球性能源危机。因此，国家急需油气资源等经济因素，会促使政府寻找办法先从开发上受益，而不致于使资源的开发利用因划界谈判而拖延。

（三）所涉国家的多寡。一般而言，通过共同开发的方式解决多边争端要比双边争端更加困难。虽然在国际实践中并没有共同开发只限于两国的原则性规定，但是到目前为止大多数共同开发案例都是双边的。因为争议海区涉及的国家越少，越容易划定共同开发“区块”以进行共同开发。例如，1999年越南、泰国和马来西亚三国，虽然原则同意在泰国湾划定共同开发的“区块”，但是迄今为止一直没有取得实质性进展。

（四）主张的合法性。如前所述，选择共同开发“区块”的一个重要前提是双方存在明确承认的权利重叠海域（海区）。而判定各方主张的权利重叠海域合法性的依据是现代国际法的原则和规则。换言之，一方的海洋权利主张只有符合现代国际法的要求，才有可能获得对方的承认，才能成为双方进行共同开发谈判的基础。这种“特殊情况”包括海岸的形状、岛屿的存在、安全利益以及历史性权利等。因此，相关各方主张有关海域的权利时也应考虑上述情况。

（五）文化因素。文化因素也有可能促进海上共同开发“区块”的划定、达成共同开发协议。例如，在上述“扬马延岛的共同开发案”中，冰岛和挪威均受基督教文化的影响并具有共同的北欧价值观。同样，在“波斯湾的共同开发案”中，巴林、沙特阿拉伯和科威特等国也都受伊斯兰文明的影响。因此，在这些海上共同开发的实践中，文化因素不但有利于排除海上共同开发“区块”选择的障碍，而且有助于成功推进这些地区的海上共同开发。

（六）第三方的权益。第三方一般是指签约双方以外而同该争议海域有关的国家或机构。就争议海区共同开发而言，对第三方权益的处理不但关系到海上共同开发“区块”的划定，而且直接影响海上共同开发能否顺利进行。例如，在1974年日韩共同开发案中，日韩对东海的共同开发之所以未能取得进展，一个重要因素就是日韩不顾中方的多次强烈反对，没有顾及中方作为第三方应有的权益。

对中国推动南海共同开发的启示

上述有关海上共同开发“区块”选择理论与实践的分析，对中国与有关国家在南海共同开发“区块”的选择具有一定的启示意义。因为南海争端涉及六国七方，所以中国与有关国家在南海共同开发“区块”的选择问题颇为复杂。为此，我们可以做好以下工作：

（一）拓展在南海的地理和资源的调查活动。南海岛屿主权争端、海域划界争端以及油气资源等，是制约南海共同开发“区块”选择的重要因素。因此，中国要想与有关国家划定在南海的共同开发“区块”，就必须首先进一步拓展在南海的地理和资源的调查活动，以准确掌握南海岛礁（特别是南沙岛礁）和油气资源等方面的具体情况。中国一方面可以单方面进行相关的调查科考活动，另一方面，也可以倡导成立多国或中立性的调查机构，在不损害有关各方权利主张的基础上，全面深入地进行南海岛礁和油气资源的调查活动，从而为共同开发“区块”的选择、共同开发的具体实施创造条件。

（二）选择南海共同开发的“区块”宜小。海上共同开发的顺利实施，与共同开发“区块”的大小也有关系。选择的共同开发“区块”面积较小，不但容易达成协议，而且便于管理。例如，日韩共同开发“区块”多达8万平方公里，不得不分成几个小区块对外招标。因此，南海共同开发的“区块”面积宜小、所涉的国家宜少。如前所述，南海争端涉及六国七方，如果选择面积较大的共同开发“区块”，必然涉及两个以上的国家或争端方，那么就不容易达成协议。事实上，在目前已有的南海相关国家的实践中，无论是海域划界的谈判还是海上共同开发协议的签署，成功的案例都是双边的，如2000年《中越关于在北部湾领海、专属经济区和大陆架的划界协定》、2009年《马来西亚与文莱关于共同开发的换文》等。

（三）鼓励石油公司积极参与南海的共同开发活动。石油公司能够发挥推动南海共同开发的重要作用。鉴于在南海进行共同开发的复杂性和敏感性，南海的相关国家应鼓励各自的石油公司就共同开发问题进行探讨和尝试，争取达成一致。其实，石油公司最有可能就南海的共同开发安排提出合适的建议。特别是一些石油公司被委托参与了南海潜在共同开发“区块”附近的地震调查活动，更应当参与到共同开发的谈判中。石油公司还能为南海的相关国家提供有关共同开发的技术性支持，如油气开发设施的安全问题、许可证制度、法律适用、管辖权及争端解决方式等。况且，石油公司还是南海共同开发的最终实施者。因为在南海的共同开发活动，终究还是需要由石油公司来完成。

（四）划定南海潜在的共同开发“区块”。如上所述，选择南海潜在的共同开发“区块”，既要限于两国之间，又要蕴藏较为丰富的油气资源。从已有的开发实践来看，南海南部的油气资源较北部丰富, 发现了许多大型油气田；而南海北部除了发现Ya13-1、LW3-1、LH29-1等大型油气田外，其他均是中小型的油气田。因此，可供选择的南海潜在的共同开发“区块”主要有：

（1）北部湾。中越两国在渔业合作的基础上，海上共同开发“区块”，既可以选在已划定界限的北部湾中部的共同渔区，也可以划在两国尚未定界的北部湾外口。

（2）万安滩盆地。万安滩盆地位于中越两国主张的海域重叠区。近些年来，越南加快了对该区域的勘探开发，从而使之成为了国际石油公司相继投资的热点区域之一。因此，可以考虑将此区域作为中越两国海上共同开发的潜在“区块”。

（3）礼乐滩盆地。“中菲越三方地震勘探合作协议”于2008年期满后，菲律宾单方面对外招标，并计划在礼乐滩海域GSEC-101区块（中菲争议海区）单方面进行勘探开发。目前中菲两国的关系受到“黄岩岛事件”和“仲裁案”的负面冲击很大。两国关系改善后，礼乐滩盆地可成为中菲两国海上共同开发的潜在“区块”。

（4）曾母暗沙盆地。曾母暗沙盆地虽然位于中国的“九段线”范围以内，但是已成为了马来西亚海上油气资源开发的主要基地；况且，马来西亚深水油气资源的开发在不断推进，发展势头迅猛。不过，该区域虽然有可能成为中马两国海上共同开发的潜在“区块”，但是如何付诸实施也是一个难题。

（5）纳土纳海域。中国与印度尼西亚在南海南部存在5万平方公里的海域重叠区。而在该重叠海区的纳土纳气田可采储量约为1.31万亿立方米，是世界上最大的气田之一。因此，纳土纳海域也是中国和印尼两国海上共同开发的潜在“区块”。

海上共同开发不存在绝对输赢

通过对上述海上共同开发“区块”选择问题的理论与实践的分析，我们可以得出以下规律性的认识：

第一，海上共同开发“区块”的选择并不影响海上边界的划定。按照《联合国海洋法公约》第74条和第83条的规定，在达成划界协议前，“有关各国应基于谅解和合作的精神，尽一切努力作出实际性的临时安排，并在此过渡期间内，不危害或阻碍最后协议的达成。这种安排应不妨碍最后界限的划定”。从这一“不损害条款”可以看出，作为临时安排的一种类型，海上共同开发活动包括“区块”的选择并不影响海上边界的划定。因此，在共同开发“区块”选择的谈判中，首先提出“不损害条款”，并引导国内民众对海上共同开发性质的正确认知，不但有助于共同开发“区块”的划定，而且有利于共同开发的顺利实施。

第二，明确争议海区的存在有助于划定海上共同开发“区块”。如前所述，双方对争议海区的承认是划定海上共同开发“区块”、进行共同开发的前提条件。如果一方或双方对有关海域的主张不明确，就难以界定海域划界争端的具体范围，也不可能确定潜在的海上共同开发“区块”。同时，在这种情况下，国际石油公司也不甘愿冒风险，投资法律地位不明确的海域来参与共同开发活动。因此，从某种意义上来说，进一步明确中国在南海的权利主张，清晰地界定中国与相关国家间在南海的争议海区范围，无疑有助于划定海上共同开发“区块”。

第三，海上共同开发安排不存在“绝对的输赢”。作为一种临时安排，海上共同开发活动有助于缓和乃至消除两国间的紧张关系、增进双方的互信。事实上，海上共同开发“区块”的选择、共同开发协议的签署，都是建立在承认对方的主张存在一定的合法性的基础上，并进行相互妥协和让步的结果，因而不存在“全输或全赢”的可能性。

第四，海上共同开发通常不能一蹴而就。海上共同开发“区块”的选择、共同开发协议的达成及其实施，事关国家利益，往往举步维艰，需要较长的时间。因此，中国对与相关国家在南海的共同开发活动，也要有足够的耐心和反复磋商的心理准备。