城镇优进程中社会生活类环境污染防治的法律思考

谭柏平

[摘要] 新型城镇化与产业转型过程中，城市环境污染发生了新的变化，在工业污染防控受到重视的同时，社会生活类环境污染频频成为市民环保投诉与举报的焦点，处理不好一旦酿成环境突发性事件，既不利于社会管理，且影响社会稳定。因此，城镇化进程中社会生活类污染防治问题应该引起各方关注。生活类污染具有不同于工业污染的特点，从法律上讲，应重视生活类污染防治法治建设，厘清工业污染与生活类污染的界线，完善环境标准体系，建立跨部门的信息共享、工作沟通与联合执法机制，重视城市规划的作用，化解环境“邻避冲突”，加强环境教育，普及环保知识，完善公众参与制度。

[关键词] 新型城镇化；环境污染类型；生活类污染；法律对策；邻避冲突

[中图分类号]DF469 [文献标识码]A [文章编号]1000 - 4769（ 2015） 03 - 0091 - 05

在推进新型城镇化与产业转型过程中，城市的环境污染也悄然发生了变化，其中主要的一个特点是，随着公众对传统工业污染的警惕、政府防治工作的加强与防控法制的逐步成熟，城市工业污染问题日益受到重视，正在或将逐步得到有效遏制，而生活类污染问题却日益凸显。随着近些年来市民生活的改善与素质的提高，产生于市民身边的生活类污染频频成为环保投诉与举报的焦点，这类污染正逐步取代传统的工业污染成为新的环境纠纷事件的热点与难点，处理不好不仅不利于社会管理，而且影响社会稳定。因此，城市中社会生活类污染防治问题应该引起各方关注。

一、城市中生活类环境污染主要表现形式及问题

城市中社会生活类环境污染有很多种类，主要包括生活垃圾污染、机动车尾气污染、电磁辐射污染、餐饮油烟污染、社会生活噪声污染、扬尘污染、光污染等。

城市生活垃圾，包括单位和个人在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物，以及法律、行政法规规定视为生活垃圾的建筑垃圾等固体废物。随着我国城市经济的发展和人民生活水平的提高，不仅产生生活垃圾的数量惊人①，而且垃圾的物理组成和化学营养特性也发生着较大变化。传统处理生活垃圾的方法主要是填埋，或采用简单堆放后的土地还原法，这种垃圾处置方式因垃圾与人争地、污染严重等问题而日益受到限制。

机动车尾气污染已成为城市大气污染的一个重要来源。近些年来，我国城市机动车的数量大幅度增长，特别是北京、上海、广州等大城市。①研究表明，机动车可排放200多种化学污染物，对市民健康危害极大。更有甚者，机动车尾气极易产生光化学烟雾，造成城市雾霾天气，严重的还引发交通事故。机动车造成的拥堵与尾气污染是“城市病”的一种表现，已经引起了市民的不满，进而影响城市的健康发展。

电磁辐射污染已被联合国人类环境大会列入必须控制的主要污染物之一，电磁辐射危害已经引起了许多国家和国际权威组织的重视。[1]电磁辐射无色无味无形，可以穿透包括人体在内的多种物质，人体如果长期暴露在超过安全的辐射剂量下，细胞就会被大面积杀伤或杀死，并产生多种疾病。随着信息时代的来临，电子技术广泛应用，城市中人为电磁能量迅速增长，环境电磁辐射污染也随之剧增。1997年-1998年，原国家环保总局在全国进行了电磁辐射环境污染源的调查，结果显示，电磁辐射污染确实存在，城市居民所处的电磁环境状况不容乐观。[2]经过十几年的发展，目前我国城市电磁辐射污染状况更加严重。

餐饮油烟中含有大量挥发性有机物，在空气中冷却后会化合成为PM2.5，大大增加局部污染物浓度。因此，餐饮油烟废气已成为城市新的污染源，是造成大气污染的原因之一。由于国人的烹饪习惯，烹饪油烟源在我国城市中的PM2.5贡献十分明显，据中国科学院“大气灰霾追因与控制”专项研究组发布的监测结果显示，2013年1月京津冀共发生5次强霾污染，餐饮油烟、机动车和采暖对强霾天气的“贡献率”超50%，而经过源解析技术分析，餐饮油烟污染对北京强霾的“贡献率”竟然超过市场上热炒的汽车尾气排放。[3]此外，餐饮油烟大多低空排放，且餐饮企业与居民区距离较近，尤其在夏天，城市街头巷尾的露天烧烤直接影响社区环境，增加了市民对环境的负面印象，投诉举报者众多。

社会生活噪声是指商业、服务业、体育文化娱乐业以及宣传活动及家用电器等产生的噪声。随着城镇化的推进，农村人口大量进城，城市生活噪声有密集化趋势，表现为生活噪声源密度高，发声频度大，噪声声级高，污染面宽。[4]如商铺宣传、广场舞等文体娱乐户外活动、施工噪声、室内装修等，生活噪声密集化是城市环境噪声污染的最突出特点，城市环境噪声污染在市民所有的环境投诉事项中占了相当大的比例。以北京市为例，据市12369环保投诉举报咨询中心统计，2013年该中心全系统共受理群众环境信访事项27901件，其中，受理的噪声污染信访事项7449件，占整个环境信访受理的25.4%。②

扬尘是造成大气污染的重要原因之一。扬沙与沙尘暴都是由于本地或附近尘沙被风吹起而造成的，其共同特点是能见度明显下降，出现时天空混浊，一片黄色。[5]浮尘污染物对环境及人体健康危害很大。施工现场是城市扬尘产生的主要源头，对施工现场的扬尘进行整治，是城市控制大气污染的重要措施之一。

此外，还有光污染，它是继水污染、大气污染、噪声污染、固体废物污染这四大类传统污染之后所显现出来的第五大污染。随着城镇化进程加速与建筑物的标新立异，光污染越来越严重，对市民正常生活与休息都造成负面影响。

二、城市生活类环境污染呈现的新特点

城市中社会生活类环境污染呈现出不同于传统工业污染的一些新的特点。一是“事情小”。不像工业生产企业大量排放污染物，社会生活类污染许多似乎都属于“小事”，如餐饮油烟污染、扬尘污染、移动通讯基站建设与高压输变电站的电磁辐射污染等，但这些小事情都发生在市民身边，与其生活环境及身体健康息息相关，市民自然会对生活类污染多有投诉，这方面的投诉率居高不下也构成了社会的一个不稳定因素，处理不慎就会引起大的社会影响，甚至造成环境纠纷群体性事件的发生。③

二是“要求高”。城市居民的文化素质与生活水平较高，“仓廪实，知礼节”，相对而言，市民对生活环境质量也有更高的要求，对新的污染源非常敏感，环境维权意识与参与环境保护的意识普遍较强，积极性较高。这也是促进城市环境保护与生态文明建设非常有利的一个因素。

三是“季节性”。城市生活类污染也呈现出一些季节性的特点，如春天多发扬尘污染，夏天多发生活噪声污染、油烟污染等，而北方城市的冬季则有燃煤污染，多发雾霾天气，如北京市2013年1月的雾霾天气为1954年以来同期最多，截止到1月29日，29天中有24天都是雾霾天。[6]这一点从北京市12369环保投诉举报咨询中心网站公布的信访处理情况回复也可以看出。①城市季节性的污染对市民的日常生活影响很大，也正是因为这一特点，当地政府往往会针对季节性的生活污染采取“运动式”的集中整治行动。

四是“多发性”。如房地产开发，一个建设工地必然多发各类污染，施工中产生的噪声污染、扬尘污染、建筑垃圾污染、光污染、污水排放等，会对周围的生态环境与生活环境造成损害。推进城镇化虽然不能等于房地产开发，但是城镇化离不开房地产开发，城市建设肯定必不可少，这势必会对环境造成负面影响。如果一个城市的建设施工项目过多，也会给日常环境监管带来一定难度，污染问题屡禁不止，市民对这类污染的投诉率也就居高不下。

五是“综合性”。从法律上讲，社会生活类的环境污染防治不是环境法一个部门法就能解决的，它涉及民法的相邻关系、房地产法的建筑物区分所有权、民事诉讼法的公益诉讼制度、经济法的税费与金融法治等，甚至还牵涉与城乡规划法的关系，从城市规划的源头上找原因，因此，需要运用法学多学科的知识综合考虑防治对策。

三、防治生活类环境污染的几点法律思考

（一）环境法治建设应予生活类污染防治以更多关注

我国为适应城市发展、环境问题日益严重的形势需要，中央与地方的环境立法都在提速，在水污染、大气污染、固体废弃物污染等方面都能做到有法可依，环境污染防治法规体系初步形成。但是，过去的环境立法、环境制度建设与环境执法以及理论研究等，对污染防治皆存在“重工业，轻生活”的现象，传统上的环境法理论与制度，诸如“三同时”、“排污许可与收费”、“总量控制”、“排污权交易”、“清洁生产”、环境监测与环境标准制定等，针对的都是或重点是工业污染防治，忽视或轻视了生活类污染的法治建设。

又以环境立法为例，从中央到地方，不仅表现为生活类污染防治立法的效力等级低，而且还遗有空白之处。譬如光污染问题，迄今我国没有颁布治理光污染的专门法律或行政法规，在光环境标准方面也是一片空白。[7]在地方上，个别城市制定了“市容环境卫生条例”与“夜景照明管理办法”等，不仅没有防治光污染的这一环保目的，甚至还要求“光源”应符合城市景观的需要，存在鼓励“制造光源”的嫌疑。城市居民对光污染投诉与举报不胜枚举，可竟然没有一个“定纷止争”的直接依据，只能类推适用相邻权的法律规定，然而，相邻权不同于环境权。根据传统民法理论，相邻权适用于不动产相邻方之间的关系，而生活类环境污染诸如噪声污染、光污染、扬尘污染等，不一定只发生在相邻的不动产之间，也许距离还比较远。目前，生活类环境污染侵权在司法实践上还是类推适用相邻权的规定，反过来说，这也彰显了处理生活类环境污染方面的法律制度不足。

（二）厘清工业污染与生活类污染的学理界线

实践中这两个污染类型也有杂糅难分的时候，环境法理论对于环境污染类型的划分似乎清晰，但在处理环境纠纷的现实中，工业污染与生活类污染却不是泾渭分明的，这涉及处理纠纷适用的法规及处罚的标准问题。以贯穿城市的220kV变电站及架空线路为例，这些高压设备设施产生的电磁辐射污染究竟是属于工业污染还是社会生活的污染类型？如果以行业划分为准，电力企业是能源生产企业，属于第一产业，其设施设备产生的污染应该属于工业污染。然而，如果以企业厂界为准，这些电磁辐射污染是在输送电力的过程中产生的，范围显然在厂界之外，而与市民生活相距很近，且息息相关，把它划为社会生活类污染可能更好。从学理上合理厘清工业污染与生活类污染的界线，有利于有关执法部门明晰执法职责，正确适用法律，合理调处纷争。

（三）完善环境标准体系

环境标准制定得宽还是严，以什么作为衡量环境标准的标准呢？如我国的空气质量检测，以前的空气质量监测体系存在不足，原因是城市普遍采用PM10较为宽松的检测标准，近年来随着各项环保措施日趋严厉，PM10的治理初见成效，可是PM2.5却反而呈现上升的趋势，空气质量反而下降[8]，这就是标准不同产生的问题。环境标准严格一些，能更有利于生活环境污染的防治工作。再者，我国环境标准也有彼此冲突的情形，如同时存在两个环境电磁辐射国家标准，即1988年国家环境保护局发布的《电磁辐射防护规定》（ GB 8702 - 88）和1989年国家卫生部发布的《环境电磁波卫生标准》（GB9175 - 1988），这两个标准对环境电磁波容许辐射强度标准的规定不一致。[9]2004年8月，原国家环保总局和卫生部联合给国家标准化委员会发函，指出在新标准颁布前，以《电磁辐射防护规定》作为执行标准。这件事可以反映出我国环境标准制定中的许多问题，如标准制定主体乱象、确定标准的标准无依据、选择性适用与执法、环境标准修订不及时、标准落后等。因此，我国环境标准体系需要全面梳理与修订完善。

（四）加强跨部门的信息沟通与联合执法

城市生活类污染防治工作牵涉的部门很多，监管主体职责分工不同，说是“九龙治水”、“九龙治污”也不过分。据不完全统计，监管生活类环境污染的责任单位涉及几十家，以生活噪声污染防治为例，其监管部门根据工作性质的不同，涉及环保、公安、卫生、教委、建委、交管、交通委、铁路、城管、公交等多个部门。这些部门在噪声污染防控方面的职责不同，如建设主管部门负责施工现场的统一监督、夜间施工的审批、施工扰民赔偿的调解等，其中就有噪声防控的责任；公安部门负责的范围是在噪声敏感建筑物集中区域使用干扰周围生活环境的音响器材、商业经营活动在室外使用音响器材或者采用其他发出噪声的方法招揽顾客等；交通委负责对道路、城市轨道交通产生噪声的管制；铁路与公交等单位负责运营车辆产生的噪声污染问题等，上述部门或单位虽然有分工，但执法界线也不是非常清晰的。生活类污染防控涉及的诸多职能部门，难免存在重复监管或相互扯皮的现象·因此，这么多的职能部门之间应该建立跨部门的环境执法协调机制、沟通机制与信息共享机制，提高环境执法效率。

（五）妥善化解环境“邻避冲突”

1980年英国记者Emilie Travel Livezey在《基督教科学箴言报》上发表一篇文章，描述了美国人对居住区周围堆积的化工垃圾的警觉和反感，她率先提出了“Not inmy backyard” （NIMBY，意译为“邻避”），后来“邻避”一词被广泛使用。[10]邻避现象最主要的特征是，民众反对邻避设施的土地使用与产生的危害。[11]随着城镇化进程的加快，必须大量兴建诸如垃圾处理厂、污水处理中心、火葬场、变电站、无线电基站、重大交通工程等公益性设施，这些设施给公众带来正效益的同时，也给设施周边地区的居民制造了负效益，即公共设施的负外部性（Negative External-ity），而这些负外部性的成本由设施周边地区的居民承担，显然对周边地区的居民来说不公平，这些居民往往会通过上访、抗议等集体行动来表达诉求，由此造成了“邻避冲突”。[12]在城市社会生活类的污染纠纷中， “邻避冲突”经常发生，例如，为改善移动信号，通信公司在住宅小区居民楼附近建设移动通信基站，居民由于害怕受电磁辐射污染，普遍反对在自家附近修建。

如何化解这类“邻避冲突”呢？笔者认为，一是风险评估。对于环境敏感性的项目，在项目规划之前就得设置一道社会矛盾风险评估程序，从源头上杜绝“邻避冲突”发生，防微杜渐。权衡利弊之后，确实需要上马的项目要做好调处环境纠纷的预案。二是“环评”优先。环境影响评价（以下简称“环评”）应提前介入，在项目规划与环评的顺序问题上，建议“环评”优先，即把“环评”置于“项目规划”之前，以杜绝“先上车再买票”的现象发生，至少两者要同时进行。因为在实践中，政府部门一旦做出决定要上某个项目，往往前期已有投入造成了既成事实，然后再编制环评文件报环保局审批。在收到环评文件之后再否定这个项目，环保局几乎不可能做到。而从现有程序上说，环保局在没有收到环评文件之前是不可以主动去发改部门、规划部门或国土部门询问的，万一遇到“邻避设施”周围的居民闻风前来环保局投诉举报，环保局只能视为没有这回事，或建议居民去规划部门投诉。这不是环保部门在“踢皮球”，实在是法定程序使然，环保部门无能为力，也无可奈何。三是遵循规避原则。即环境敏感性项目的选址，规划时应尽量避开居民社区，已经规划有待建的居住小区的，不能再批准建设环境敏感性项目或设备设施，防患于未然，避免今后环境纠纷事件的发生。四是重视规划环评。城市规划对于绿色与低碳城市的建设、对于预防环境纠纷的发生至关重要。根据《环境影响评价法》，城市规划是专项规划环评的对象，而城市规划包罗万象，“环评法”对于城市规划的范围没有具体规定，从环保的角度考量，城市规划往往流于形式，因此，应确定专项规划环评的具体范围，把城市规划环评落到实处。五是夯实项目环评。对于项目环评，有些问题在实践中也有待于进一步明确，如建立一个小项目的通信基站，是否需要环评，是否只属于“填报环境影响登记表”的情形，还是需要编制环境影响报告书，只有明确了，才能防止建设单位打法律的擦边球。此外，应满足居民知情权，保证“邻避设施”周围地区的居民与政府部门信息沟通渠道的畅通。

（六）加强环境教育，普及环保知识，完善公众参与制度

环境治理比较成功的城市都有一个共性，即环境保护的全民参与，并充分利用研究的成果加强宣传教育，从而提高市民的生态环境建设意识。以城市居民投诉电磁辐射污染为例，这类问题主要涉及移动通信基站、磁悬浮列车、高压线或高压变电站的电磁辐射，城市居民对这种新的污染源普遍心存芥蒂，对于电磁辐射对人体健康的潜在危害性忧心忡忡。其实，市民担忧的很大一部分原因在于对电磁辐射的安全标准并不了解。而根据我国的电磁辐射国家标准，在人群经常活动区域，功率密度须小于40微瓦每平方厘米，这个标准与其他发达国家相比是非常严格的，大约是欧盟和美国标准的1/10，因此，在满足国家标准的前提下，公众的安全是有保证的。[13]然而，电磁辐射污染与其他污染不同，具有隐蔽性，电磁辐射设施、设备安装中的不透明性又加大了公众的神秘感，公众很容易从心理上产生恐惧和疑虑。即使电磁辐射的强度极小，也可能会招致公众的激烈反对，以至于城区可能产生电磁辐射污染的公用企业，如移动通信公司、电力公司已越来越难以觅得相关设施、设备的安装地，经营成本不断增加。消除这种对立的最好方法莫过于通过公众参与来实现当事人彼此之间的尊重、理解和沟通，以褪去电磁辐射污染的神秘性。¨"由于生活类污染就在公众身边，因此，建立环境公众参与制度，对于生活类污染防治就具有更加积极的意义。

最后提及一点，市民遇到生活类污染纠纷，往往习惯于走信访程序，这里面既有国人的上访习惯问题，信“权”不信“法”，也有司法成本的考虑，毕竟信访的成本最低，有时候处理的效力却是最高的。但是，信访不可能满足所有上访市民的诉求，信访接待部门有时候可建议上访市民走司法程序，提起诉讼，当然，相应的法律援助制度也要跟上，政府要做市民原告的有力后盾。

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[14]邱秋，我国电磁辐射污染现状及法律对策[J].中国环境管理丛书，2006 （1）.