周边地区对接上海自贸区的策略分析及南通的对策选择

印梅++张笑

[摘要]自中国（上海）自贸区成立之后，无锡、苏州、扬州、宁波、舟山等地纷纷出台政策，积极主动对接上海自贸区。南通作为距离上海最近的城市，更应把握发展机遇，分享改革红利。通过梳理周边地区对接上海自贸区的重点策略以及具体措施，结合南通对接情况，按照发挥比较优势、营造竞争优势的思路提出转型升级重点领域、抢点布局重大载体、进一步强化城市主功能、积极分享人才红利等进一步推动南通对接上海自贸区的对策建议。

[关键词]上海自贸区；南通；对接

[中图分类号] F061.5 [文献标识码] A

2013年9月，中国（上海）自由贸易试验区（以下简称上海自贸区） 正式挂牌成立。上海自贸区的设立有其独特的历史背景：一是美日欧三大经济体正在积极构建TPP、TTIP等新一代全球贸易规则，试图取代WTO的国际地位，中国将面临“二次入世”的风险；二是国内金融系统僵化，产业结构亟待升级，中国企业需要在竞争中优胜劣汰，提高竞争力，国内外因素均敦促我国要加快深化改革开放的步伐。上海自贸区的建设，有利于实现货物贸易自由、服务贸易自由、投资自由和金融自由，不仅促进上海地区经济飞速发展，也给周边地区的发展带来了深远的影响。总的来看，上海自贸区对周边地区的影响分为两方面：一是“溢出”效应，主要包括制度的示范效应，外向型经济升级效应以及产业转移与承接效应等；二是“虹吸”效应，主要包括总部经济转移效应、高端服务业转移效应以及海关特殊监管区域面临挑战等。周晓娟（2013）、闻继宁（2013）以及钟建林（2014）等围绕放大溢出效应、规避虹吸效应提出了周边地区对接上海自贸区的对策建议。由于上海自贸区建立时间较短，相关的研究不多，而且无论是学者的建议还是各地的对接举措，都有其地域特性和局限性。本文立足于南通地区，通过梳理周边地区对接上海自贸区的措施，按照发挥比较优势、营造竞争优势的思路提出南通市对接上海自贸区的对策建议。

一、 周边地区对接上海自贸区的重点策略及具体措施

（一）重点策略

1.转变管理理念，主动接轨自贸区

从各地政府部门的积极反应来看，地区政府管理理念发生了质的转变。各地均提出了要把握历史性发展机遇，积极主动无缝对接上海自贸区的思路。一是在政府行政思路上与时俱进，变管理为服务，增强对企业的服务意识； 二是主动出击，争取机会，与自贸区建立各种政府联系机制、部门对接机制以及条线对接机制等，时刻关注来自自贸区的一切政策动向，精准把握改革趋势。

2.降低政策落差

各地积极利用保税区等特殊海关监管区域，积极降低与自贸区的政策落差。一是出台海关监管、进出口退税等方面的便利化政策，缩减审批流程，缩短审批时间，提高办事效率，积极拉近与自贸区的政策距离。二是在其他特殊功能区的建设和完善方面争取转型升级。一方面积极申请保税区、物流园、保税物流中心等特殊区域；另一方面对已拥的特殊区域进行升级，如将物流中心升级为综保区等。通过这些措施提高城市综合实力和吸引力，缩小与自贸区的差距，弥补发展劣势和不足，规避上海自贸区的虹吸效应。

3.强化定点招商工作

上海的城市容载量有限，伴随着自贸区的建立，对外吸引力不断提升，产业转型升级，不可避免地推升上海企业的生产运营成本，尤其是土地、人工成本，迫使土地、人力需求大的制造业企业开始考虑或者已经开始向周边城市转移。事实上，随着上海经济的不断发展，这种转移趋势早已开始，但自贸区的建设让这种转移倾向更加明显，上海各周边城市纷纷对自贸区资源加强定点招商引资，分享自贸区建设的溢出效应。

4.加强配套基础设施建设

上海周边地区根据自身的条件，加强了基础设施的建设，为产业配套、对接做好充分准备。一是进行交通网络的建设，打通内河航道，畅通水上大动脉，改扩建机场设施，提升软件服务等；二是围绕港区、机场等建设，增设园区，引导加工、物流等相关配套产业的发展，配合上海国际航运中心的建设。

（二）具体措施

1.苏州

随着长三角一体化进程的不断提速，苏州与上海之间的关系更加紧密。苏州拥有良好的经济基础，对外开放也走在全国前列，是我国开发区、特殊监管区数量最为密集的城市，目前苏州正在建设“苏南现代化建设示范区”以及“苏南自主创新示范区”，苏州对接上海自贸区的策略十分清晰：成为区域金融中心、示范中心、无缝对接“可复制、可推广”的经验城市。

在众多的对接策略中，苏州将“抢抓机遇，加快金融改革步伐”作为重中之重。（1）建立了江苏股权交易中心苏州分中心。（2）推进苏州工业园区中新金融合作试验区建设，打造昆山两岸金融机构聚集区，大力发展以花桥金融BPO为主的服务外包业；开展4项跨境人民币创新业务试点。（3）以“苏银通”系统建设为重点加强金融基础设施建设，通过推进培育地方征信机构，推进信用体系建设。（4）减少核准范围，优化管理流程，境外投资管理逐步实现以备案制为主，并试点人民币合格境外有限合伙人制度。

2.无锡

目前，无锡已经成功复制上海自贸区的三十多项措施，主要落实在投资管理领域和贸易监管领域，其中，第三方检验结果采信等14项措施在全国得到推广和运用。除了一般围绕提速、增效的对接措施以外，无锡在概念试点项目方面的对接颇具成效。例如，率先引入外资医疗项目，与中美海格国际医疗投资集团合作建立高端医养中心；无锡食品科技园正与上海自贸区进口商品直销中心（DIG）洽商在无锡建立“自贸区进口商品直销中心”等。

从对接趋势看，无锡已经围绕苏南硕放机场提出了建立“苏南空港型自贸园区”，来充分利用机场相邻综保区的区位优势。此外，无锡拥有服务外包业发展的良好基础，属于我国服务外包示范城市，已经出台了“123”计划等发展措施，服务外包对接上海自贸区无疑是无锡必然的选择。endprint

3.常州

常州自20世纪80年代就已经成为全国著名的工业城市，常州市项目承接载体功能完善，拥有国家级高新技术产业开发区、出口加工区等一批特色产业园区，如今正致力于向“特色化、专业化、高端化”方向发展。在常州机场设立边检、在机场设立保税仓库、建立商品直销中心等对接措施中，常州正在实施的“水上高速网”建设规划较有特色，它将打通内河航道和长江港区，意欲建成“环通成网、覆盖全境”的水上通途。

4.扬州

扬州的沿江港口是扬州对接上海自贸区辐射的重点阵地。为此，扬州市于2014年出台了《关于加快扬州港“亿吨大港、百万标箱”建设的实施意见》，提出要将扬州港建设成为区域性重要港口，内连腹地，外通国际，着力加强与上海港的对接：一是大力建设港区，在港区内布置港口作业区、建立堆场，引导港口物流业发展；二是布置临港产业园，建成“前港后产”的发展格局；三是围绕港区建设，加快发展沿江互通连接工程，形成空中、水上、陆地有机结合的交通网络。

5.南京

南京综合保税区在退税、保税、免税、通关、检验等方面具有非常大的政策优势，是目前国内除上海自贸区外最先进的特殊经济区域。南京对接上海自贸区体现在将上海自贸区的海关和检验等新型管理模式复制到综合保税区内先行先试。2014年9月，南京市政府发布了《关于对接上海自贸区加快南京综合保税区发展的若干意见》，从简化审批手续、优化金融服务等五个方面提出了十三点对接、发展措施。

6.杭州

杭州的对接措施涉及到海关（大通关建设）、投资（放宽外资投资准入，促进对外流出）、金融创新（建设区域性金融服务中心）等，其中相对有地方特色的是利用电子商务发展的先发优势和龙头地位进行对接。杭州是电商巨头阿里巴巴的发源地，具有电子商务发展的良好基础。近年来，涌现出一大批从事电子商务的企业以及产业园区，“国家电子商务示范基地”、“中国移动电子商务试点基地”、“中国电子商务示范基地”均落户杭州。具体而言，杭州主要做了两方面工作：一是大力发展互联网金融产业集聚区，打造“浙江私募”、打响“浙江小贷”等具有城市特色的金融品牌，也为地区的发展奠定基础，为促进地区中小企业发展服务；二是建立国际电子商务中心，深化发展跨境贸易电子商务产业园。杭州正着手整合综合保税区与跨境贸易电子商务产业园，共同打造成对外开放平台，大力建设“中国（杭州）网上自由贸易试验区”。

7.宁波

宁波是浙江省的第二大城市，不论从经济发展还是城市功能上都有着很大的对接优势。在对接上海自贸区的过程中，它侧重于六大方面的改革，包括招商引资、贸易便利化、境外投资、开发区发展、国际化城市以及贸易一体化。宁波已经正式申报了国家综保区，正积极地打造集出口加工、港口、物流于一身的“超全面”海关特殊监管区域。但宁波的对接尚显松散，从发展趋势看，未来可能会利用舟山的政策以及宁波的经济基础加强地区间的合作，取长补短，共同对接。

8.舟山

舟山群岛是我国第一大群岛，拥有地理优势和区位战略优势，已经申报成立自贸区。虽然舟山没有强有力的产业支撑，但其拥有得天独厚的海岛资源优势，可以建设成为上海重要的辅助港口。目前，舟山群岛新区也在积极推进海港综合保税区建设，发展大宗物品的储运、中转、加工等业务，配合上海国际航运中心的发展。

9.嘉兴

除贸易便利化等对接措施之外，嘉兴地区的重点对接举措包括以下三点：一是注重区域合作，着眼于配套区建设。嘉兴加速推进与上海共建项目，例如深化上海自贸区—嘉善项目协作区的建设，大力推进漕河泾开发区海宁分区的建设，深化嘉兴工业园区与其他经济园区的开发与合作；二是通过产业、平台、项目等加强两地发展的链接。当地政府着眼于借力上海实现错位发展，促进当地光伏产业、电子信息产业等特色产业与自贸区展开合作；三是嘉兴港全力打造“港航物流服务体系浙北支点”，加快提升港口辐射能力，主动呼应自贸区建设。

二、南通的主要优势与对接措施

与其他城市相比，南通对接上海自贸区有着得天独厚的地理优势。在我国处于沿海经济带与长江经济带T形结构交汇点和长江三角洲洲头的城市只有上海与南通。由于与上海及苏南地区隔江相望，因此被誉为“北上海”。崇启大桥、苏通长江公路大桥的建成，使南通进入上海一小时经济圈；南通是近代民族工业的发祥地之一，更跻身于我国第一批沿海开放城市，经济发展基础雄厚。南通的临港产业、现代纺织服装、船舶修造、电力能源、电子信息、冶金、精细化工和石油化工、新材料和造纸、食品医药等支柱产业呈现百花齐放的局面。近年来，南通的经济发展稳中有进，南通文化底蕴深厚，齐鲁、荆楚、吴越三大文化在此融汇，也构成了江海平原独特的地域风情。

上海自贸区的设立，为南通的发展带来了新一轮的发展机遇。早在上海自贸区获批之初，南通就迅速行动，开始“学习、接轨、配套、服务”上海自贸区，力求在“重点领域、重大载体、重要功能、行政体制、工作机制”方面进行无缝对接，全力打造自贸区发展经验的推广先行区。在南通的对接方案中，综保区成为了重要的“落子”。目前，南通综保区从简政放权、深化行政审批制度改革、学习复制新通关模式以及发展平台经济等多项举措出发，再推南通经济上新台阶。在金融领域，南通市政府立足根本，积极寻求合作，目前已与上海市及其多个金融机构签订了近20项金融创新项目，全力支持入驻上海的各类金融机构到南通设立分支机构、拓展金融业务，特别是在跨境结算、离岸金融等方面，努力实现互利共赢、共同发展的局面。

三、推动南通全面对接上海自贸区的对策建议

通过梳理南通与其他周边地区对接上海自贸区的措施可以发现，各地的对接思路可以总结为三点：一是复制自贸区的经验；二是利用比较优势对接；三是营造竞争优势对接。上海自贸区是本轮我国对外开放的起点，上海也是我国“一带一路”规划中的节点城市。南通作为上海的近邻，更应抢抓机遇，借势发展。endprint

（一）转型升级重点领域

在通州湾江海联动开发示范区这个新平台和战略支点下，进一步深化江海联动、陆海统筹，优化生产力布局，整合岸线资源，促进转型升级，加强重点港口、民航、城镇等项目建设。

一是加强沪通港口及港区合作，构建产业集聚平台。南通临江沿海，港口位置优越，需尽快将南通港口纳入上海自贸区起运地退税政策范围，进一步争取进出自贸区货轮在南通港的沿海捎带业务，在与上海港签约对接的基础上，推动其与上海洋山港通关一体化、检验检疫一体化和物流信息一体化发展。而且，要善于从全局出发联系实际，进一步加强港区合作：统筹规划港口、开发区以及保税区，推介港口、物流园以及贸易市场三位一体化，建设港区后方堆场，规划和打造物流仓储区保税业务的专用通道，推动物流、贸易、税收等多功能要素集聚。

二是加强南通机场国际物流、加工仓储和转口贸易的发展。上海自贸区建设将给南通机场发展带来重大机遇，南通迫切需要着力发展国际货运中转业务，加大航运建设，更加科学地进行货站的规划，进一步提升南通航运实力，让更多的航空货源选择南通中转。未来，在兴东机场正式获批国家一类开放口岸的契机下，南通机场可以进一步增加国际货运航班，对机场和服务区进行改建和升级，加强与上海机场在管理体系、规划融合、产业发展、体制机制创新、组织推动等方面的进一步深化合作，努力打造航空货运枢纽港。

（二）抢点布局重大载体

一是开发园区载体。南通的开发园区建立较早，运行较为完善和稳定，所以在原有的发展基础上，应该着重提升功能，在服务与创新方面下功夫，形成更为突出的产业特色和竞争优势。例如，进一步规划完善开发区的布局和功能，加大政府扶持，快速高效地打造一批创新型园区和“区中园”。一方面，围绕优化出口结构，提高外资的质量，致力于发展有基础、有特色的高新技术产业，重点放在南通的支柱产业以及发展基础较好的新型产业上，例如新能源以及新材料等战略新兴产业以及高附加值服务业等；另一方面，整合招商资源，搭建前后、上下互动的立体型招商网络，在点、线、面共同推进中增强招商引资的针对性，加大筛选度，促进目标产业在“区中园”及创新园内聚集，实现产业集群式或集聚式发展。

二是合作园区载体。园区与园区的合作是近年来逐步盛行的一种合作方式，南通紧随潮流，已经与上海、苏南联手创建了12家跨江、跨区域合作园区，搭建沪通合作平台，与奥地利、意大利合作建立的两家跨国合作园区也取得了巨大进展。但这些园区还主要侧重制造业的引入、互接互通，未来，南通可以在夯实已有合作的基础上加强其他领域如网络营销、设计研发以及物流等方面的合作。

三是特殊功能载体。综合保税区等特殊功能载体，是对接上海自贸区的前沿阵地，是先行先试自贸区政策的主要落点。未来在对接上海自贸区的过程中，应更加妥善和全面地利用其自身的特点和性质，紧盯自贸区发展动向，在政策措施上持续进行无缝对接，最大限度降低政策落差。

四是特色物流载体。近年来，南通市现代物流业逐渐成为经济活力的新源泉，叠石桥物流中心、运河物流园、中外运物流配送中心等物流产业载体都已取得了较好的发展。在此基础上，南通要进一步合理规划物流园区的功能，着力推进重点物流园区（中心）的规划建设，完善物流体系。例如根据商贸连锁与零售批发配送分门别类，根据专业化和集约化的不同服务导向而确定物流园区的主体功能和定位等，积极持续地向第三方物流发展，不放松对第四方物流的探索，逐步完善功能集成型物流体系，全力“打造南通省级区域性物流枢纽城市”。

（三）进一步强化城市主功能

城市有多重功能，在对外开放与合作中，基础功能、开放功能以及生态功能显得尤为重要，值得特别重视。在今后的发展中，南通应着力强化这些城市功能，增强城市的链接能力、包容能力，夯实对接基础，增强吸引力。一是基础功能。例如交通和信息等。对基础设施建设应加大投入，全面铺撒交通网，并将交通网络、信息网络建设放在同等位置，增强互联互通能力；二是开放功能。要拓宽开放领域和水平，促进内外资源交换。全面推进国际化路线，以开放促发展。三是生态功能。发展过程中不能忽略环境的保护，要重视经济与环境的协调发展。经济水平的提高将不断推高人们对自然环境的要求，自然环境将愈发成为吸引人才、资本的重要手段之一。

（四）积极分享人才红利

由于自贸区本身对于高端服务业人才的巨大吸引力，必将使全国各地的精英汇聚至上海。然而，上海自身的容载量有限，部分高端人才不得不将眼光放至周边地区。而多年来，苏南地区城市发展迅猛，人才市场竞争激烈，而南通则正处于扩量提质、创新转型的关键阶段，对各类人才的需求量巨大。南通不缺优惠的人才引进政策，只要大力宣传，主动推介，增强外部对城市的熟知度、认可度，再以待遇、机遇、感情等方式广招人才，必能分享上海自贸区的人才红利。

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（责任编辑：梁宏伟）endprint