矿产资源开发生态环境补偿实施及配套制度研究

冯春涛+余振国

摘 要：如何在国土资源领域践行“加强生态文明制度建设”这一要求，成为摆在我们面前的现实问题。文章认为，在国土资源领域落实加强生态文明制度建设这一要求，首当其冲的就是要尽快在矿产资源开发领域建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿机制和环境损害赔偿机制。而要在矿产资源开发领域建立生态补偿机制，就是要弄清楚补什么，怎么补，补给谁，补多少这四个问题。

关键词：矿产资源开发 生态环境补偿 实施 配套制度

中图分类号：F205

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-009-03

十八届三中全会决定明确提出了“加强生态文明制度建设”，国土资源作为人类生存发展的基础和经济社会可持续发展的基石，其合理利用与保护对推动生态文明建设，增强可持续发展能力至关重要，因此，如何在国土资源领域践行“加强生态文明制度建设”这一要求，成为摆在我们面前的现实问题。笔者以为，在国土资源领域落实加强生态文明制度建设这一要求，首当其冲的就是要尽快在矿产资源开发领域建立体现生态价值和代际补偿的生态补偿机制和环境损害赔偿机制。而要在矿产资源开发领域建立生态补偿机制，就是要弄清楚补什么，怎么补，补给谁，补多少这四个问题。

一、矿产资源开发生态补偿的内涵

所谓的矿产资源开发生态补偿，指在矿产资源开发中，对矿区进行大规模地破坏，造成山体非矿部分剥离对耕地的占用、地面的塌陷、森林草地的破坏、地下水系破坏、野生动植物消亡以及开矿伴随产生的废弃物对土地占用等，从而使矿区原有的生态功能弱化甚至丧失，根据生态系统恢复成本，对负直接责任的矿产资源开发者、间接责任的矿产资源运输者及最终的消费者征收一定费用，而进行的治理、恢复、校正所给予的资金补偿，对矿区居民、矿业城市丧失可持续发展能力所给予的资金扶持、技术和实物帮助、税收减免、政策优惠等一系列活动的总称。具体包括以下三方面的内容：（1）因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏的恢复治理，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者进行补偿;（2）因矿产资源开采而给周围环境造成的污染、破坏导致矿区居民丧失发展机会，由矿产资源开发者和矿产资源利用受益者给予的补偿;（3）因矿产资源的不合理定价而给矿业城市造成生态环境成本投入的损失，由其他工业城市（非矿业城市）对矿业城市作出补偿。

二、矿产资源开发生态环境补偿客体

矿产资源开发环境代价补偿的客体，也就是补偿所指向的对象，即被损害的环境。具体包括地质环境与土地资源破坏损失补偿、环境污染与环境安全事故损失补偿、生态系统损失补偿、矿产资源输出地对输入地的补偿。

三、矿产资源开发生态补偿主体

明确主体是建立补偿机制的首要工作。针对我国特殊国情，我国的矿产资源开发生态补偿主体可以根据治理责任划分为历史遗留和在生产时期两个情况予以区别。

历史遗留可以以矿山地质环境治理恢复保证金制度建立为依准，矿山地质环境治理恢复保证金制度建立之前都属于历史遗留造成的生态环境破坏，这部分可以由中央作为治理责任人。保证金制度建立之后都属于生产时期矿山造成的环境损害，这部分应由矿业权人自行承担。

除上述两种情形外，由于生态环境作为一种资源，除了具有负外部性外，还具有正外部性，因此，矿产资源的受益地也应对输出地付一定的生态补偿费。

以上分析可以知道，开矿企业、政府及矿产资源的输入地成为矿产资源开发生态补偿的投资方。

四、矿产资源开发生态环境补偿资金来源

1.历史时期已形成的环境代价补偿资金来源。历史时期形成的生态补偿资金来源是以政府为主导征收的环境代价补偿资金，以煤矿为例，其运作机制都是按当地政府规定的吨煤提取比例形成生态补偿资金，然后交给当地政府，由政府根据区域内态整治的需要，统一安排使用。可以通过中央财政设立专项，通过转移支付方式实现。

2.已建矿山开发环境代价补偿资金来源。对已建矿山和新建矿山生态补偿资金来源可以这样确定，矿区生态系统中大气、水环境损失可以用排污费予以补偿，土地资源和岩石圈扰动损失可以用矿山地质环境恢复治理保证金和土地复垦费、矿产资源有偿使用费予以补偿，矿区生态系统其他要素功能损失可以用水土保持费予以补偿。

五、矿产资源开发生态补偿实施保障措施与政策组合

矿产资源开发生态补偿实施的保障，要多方位考虑影响生态补偿实施效果的影响因子，不仅要通过一系列的约束机制和激励机制，来加重矿山企业逃避矿山生态环境治理的行为成本。还要通过矿山生态环境治理技术支撑机制和保障制度政策的设计来保证机制实施。

1.矿产资源开发生态环境补偿约束机制。（1）出台矿产资源开发环境代价补偿政策法规体系。出台位阶高的矿产资源开发环境代价补偿法律法规，各省（市、区）要针对本地区的特点，出台条例及生态补偿实施办法，多方筹措资金进一步让生态补偿机制落地。（2）建立矿产资源开发生态环境补偿管理机制。国务院成立国家和省政府矿山环境治理与生态恢复工作办公室，成员由国土资源部、财政部、环境保护部、水利部等部门行政首长组成。地方政府要根据本地区的矿区生态环境破坏类型，制定相应的管理体制。由地方国土资源行政主管部门牵头，各有关部委配合，专门设立一个矿区生态环境恢复治理领导小组，负责生态环境治理工作。

2.矿产资源开发生态环境补偿治理技术支撑机制。要加强矿山地质环境治理技术、土壤污染治理技术、生态系统恢复治理技术的科学研究，同时要加强矿山环境风险评价，为制定国家项目治理清单奠定基础。

3.矿产资源开发生态环境补偿激励机制。中共中央国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》明确提出“要积极推进环境污染第三方治理，引入社会力量投入环境污染治理”，因此探索矿山地质环境治理项目资金多元化，引入民间资本投入矿山生态环境治理项目，按照“谁投资、谁治理、谁收益”的原则，通过赋予民间资本可以获取治理后的环境资源作为回报机制。endprint

4.矿产资源开发生态环境补偿实施保障制度。矿产资源开发生态环境补偿顺利实施的保障制度主要包括以下措施：（1）要形成固定的政府补偿资金渠道来源。具体包括两个资金渠道：资源税、矿产资源有偿使用费，积极拓展第3个资金渠道——矿业开发生态环境税费新体系。资源税渠道，要对资源税进行全面改革，也就是要合理确定中央和地方的分成比例。资源税费应该以充分鼓励地方政府积极开展矿山生态环境治理恢复为目的，维持2：8分成的现状，坚持中央少留点，地方多分点的原则。另外可以依据重要程度，提高不同种类矿产资源的征税额度，比如对于国家重要战略性矿种，而且处于脆弱地区的，要征收高额税费，目的就是要将此部分的征收用于生态环境治理与恢复补偿。还有一渠道就是要对矿产资源利用的受益者征收税费，要在矿产资源开发利用的产品中予以体现这部分税费，这部分税费同样是用于矿产资源开发的生态补偿。矿产资源有偿使用费渠道，从实践操作来看，从中央收取的资源补偿费中安排资金专项用于矿山地质环境保护与治理，取得了显著效果。要做到两点，一是要要明确拓宽收取有偿使用费的使用范围，也就是进一步从法律层面明确是用于资源勘探、资源保护、矿区环境治理恢复。二是逐步提高矿产资源补偿费征收标准。（2）完善矿山地质环境恢复治理保证金制度。国内外实践证明矿山地质环境治理恢复保证金制度对于明确矿山地质环境治理恢复责任、筹措治理恢复资金具有重要作用。建议出台全国性矿山环境恢复治理保证金缴存、使用、返回管理等配套制度。明确保证金的收存机关、缴存标准、计算方法、保证金的返还与使用规定、保证金缴存的具体操作程序。保证金实际上是督促采矿权人对矿山环境进行恢复治理的经济保证，保证金归采矿权人所有，采矿权人履行了治理义务的，保证金应予返还。因此，还应制定矿山环境治理恢复验收办法，在验收办法中应规定，采矿权人履行了保护和治理矿山环境义务的，经聘请具有相应资质的单位和专业人员验收合格，可以返还其缴存的保证金。除此之外，灵活确定采矿权人缴存保证金的方式和保证金种类选取，即可实行一次缴存、也可按年开采矿石量，也可按照开采区先后次序逐年分期缴存。保证金种类的选取，除现金外可以有保证金债券、联合储备金债券、商业信用证、不动产信托证等。银行、保险公司或其他金融机构的担保或保险;公司书面担保等形式。（3）建立矿产资源开发原产地补偿制度。所谓的原产地补偿是指，要求矿产资源利益相关方要对矿产资源集聚开发区进行补偿，只有这样才能让矿产资源开发受益地区与矿产资源集聚开发区保持平衡，实现共赢的良好格局。（4）建立矿山环境损害补偿赔偿制度。矿产资源开发的地质环境损害补偿制度是以经济为手段，以法律为保障，以对地质环境产生影响的生产、经营、开发、利用者为征收对象，以矿产资源开发造成地质环境损害的当地政府、居民为补偿对象，以补偿地质环境受损害后当地政府、居民的地质环境权益减少和财物、资产、实施的功能价值降低为目标，以损害的地质环境功能价值或者权益为标准进行足额补偿的经济制度。（5）矿产资源开发环境破坏及补偿赔偿责任认定制度。矿山地质环境损害依据矿山地质环境问题可以划分为突发性的矿山地质环境损害和积累性的矿山地质环境损害。对积累性的矿山地质环境损害，可依据现有的地表水、地下水、环境空气、土壤质量、地质环境质量等国家和省、地区、市级质量标准，作为认定环境损害的基本标准，因为它代表了生物圈赖以存在的大气圈、水圈和岩石土壤圈，能够反映一定区域内的环境质量与生态功能，但国家环境质量标准只给出了一个基本尺度，还需要经过细致的调查研究以及缜密的科学论证制定专门配套法规来解决矿山地质环境损害的认定与评估问题。矿产资源开发环境破坏及补偿赔偿责任认定制度的建立，必须明确鉴定的法律、政策和技术依据，制定鉴定标准，出台鉴定办法，订明鉴定组织程序，以科学的制度保障矿产资源开发环境破坏及补偿赔偿责任的及时落实。（6）建立矿产资源开发生态环境损害索赔制度。环境利益作为公共利益理应纳入政府维护的公益范畴，国土资源、林业、规划、农业、旅游、渔政、铁道、水利等部门都有一定的环境管理职权。鉴于矿山地质环境问题的特殊性和专业性，赋予国土资源管理部门矿山地质环境损害索赔权体系化的索赔机制，由该部门牵头，充分发挥本部门以及其他相关部门在认定、监测、调查与评估地质环境损害等方面的技术优势，从而彻底扭转环境利益代表“缺位”的局面，强化政府维护公共环境资源的职责，建立索赔机制，这是整个矿山地质环境损害索赔制度的核心问题。（7）建立矿产资源开发生态环境代价核算制度。国家应将矿产资源开发环境代价核算报告作为采矿权申请人申领采矿许可证的要件，采矿权申请人在申请采矿许可证时必须出具有相应资质的核算专业人员和机构编制的、并经审核符合要求的矿产资源开发环境代价核算报告。矿产资源开发环境代价核算报告应根据矿产资源开发利用方案、矿山地质环境保护与治理恢复方案、矿区土地复垦方案、环境影响评价报告和矿区水土流失防治报告等编制。（8）建立矿产资源开发生态环境补偿核算监督管理制度。在国土资源系统内部，明确矿产资源开发环境代价核算监督管理职责，成立矿产资源开发的环境代价核算监督管理机构，主要负责对矿产资源开发环境代价核算专业机构的统一监督管理，制定矿产资源开发的环境代价核算管理法规制度、技术规范标准、技术指南，建立矿产资源开发生态环境代价损失评价工作程序制度，建立矿产资源开发环境代价核算专业机构，借鉴国内外资产评估、环境影响评价机构运作和管理的经验，成立专门从事矿产资源开发的环境代价核算业务的专业机构。（9）矿山环境责任保险制度。矿山地质环境责任保险制度是采矿权人作为投保人向保险人支付一定数额的保险费，当被保险人因从事保险合同约定的活动造成突发性环境事件的发生导致的第三者人身伤害及财产损失时，由保险人在约定的责任限额内承担赔偿责任的保险。该项制度不仅具有使矿山企业转嫁风险的优点，也有能够给予受害者迅速、有效的救济，且操作成本低，赔偿效率较高的特点。

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（作者单位：中国国土资源经济研究院 北京 101149）

（责编：贾伟）endprint