长春市困境儿童社会保护问题研究

民政部政研中心 长春市民政局 吉林大学

联合课题组

长春市困境儿童社会保护问题研究

民政部政研中心 长春市民政局 吉林大学

联合课题组

2013年5月，长春市被民政部确定为全国首批未成年人社会保护工作20个试点城市之一。在两年多的实践探索中，按照民政部关于开展未成年人社会保护试点工作的总要求，全面建立困境儿童发现报告、分流办理、跟踪反馈“三大机制”，重点实施救助保护、教育保护、医疗保护、司法保护、就业保护和精神保护等“六大保护”内容，初步构建起政府、社会、家庭“三位一体”的未成年人社会保护工作体系。

一、长春市困境儿童社会保护的现状和做法

为了更好地建立以家庭监护为主体，以社区、学校等有关单位和人员监督为保障，以国家监护为补充的监护制度，形成家庭、社会、政府三位一体的未成年人社会保护体系，长春市遵循儿童权利优先和儿童利益最大化的原则，对未成年人陷入困境的原因及其多元化需求予以重点关注。2013年，长春市政府出台了《长春市困境未成年人社会保护试点工作实施方案》，全面开展未成年人社会保护工作。

（一）长春市困境儿童社会保护工作主要做法

通过问卷调查与访谈的方式，长春市对困境儿童、困境儿童的监护人和社区干部进行了两次摸底调查，取得长春市困境儿童基本状况与需求的相关数据与资料。

1. 性别与年龄构成

调查总人数为7832人，其中女性困境儿童4151人，占总人数的53%；男性困境儿童3681人，占总人数的47%。在性别构成方面不存在明显的男女比例悬殊，故此，在开展对困境儿童的社会保护时应充分考虑男女性别差异，从而更好的采取有针对性的救助保护方案。

此外，统计表明长春市困境儿童正主要处于儿童期与青少年期这两大类。其中，处于儿童期的3606人，占总人数的46%；处于青少年期的3208人，占总人数的40%。

2. 造成未成年人陷入困境的原因

此次项目调查的7832名困境儿童中，有6332名因为监护存在各种各样的问题而陷入生存发展困境，有836名因为自身生理上存在缺陷或疾病难以治愈而陷入困境，有178名因未享有其应得的接受学习教育的权利而陷入困境。让未成年人陷入困境的原因并非是某一因素单独造成的，绝大多数未成年人陷入生存发展困境的原因是多样化和复合性的。

（1）家庭结构缺失与功能失调。此次调查中面临家庭结构残缺的困境未成年人多达2369名，占总数的30%。具体分为单亲家庭、留守家庭、父母服刑或戒毒3种类型。此次共计有1344名困境未成年人由于监护失当而面临生存发展困境，占总数17%。当家庭功能出现失调和监护不当问题时，子女是最容易受伤害的对象。未成年人缺乏独立、避免伤害的能力，最容易成为家庭功能失调的牺牲者。再有，由于父母重病或重残导致的家庭功能失调。本次调查，因为父母患病、残疾，没有能力抚养的未成年人有1905名，占总数的24%。父母因为生病、受伤或身体残疾，家庭负担加重，监护能力降低，抚养孩子非常困难。在父母双方都患病的情况，未成年人面临的困境更加严重。统计数据显示，7832名困境儿童中，被父母抛弃、父母双亡的孤儿有467人，所占比例为5.96%；实际无抚养主体的流浪儿有13人；实际无人监护的未成年人有234人，所占比例为2.99%。由于社会化起始阶段，家庭、父母重要角色的缺失，加上不能及时进行入学教育，导致这些孤儿、流浪儿、无人监护未成年人，在认知能力、行为规范、心理发展等若干方面存在着很大的问题，早前社会化的偏差和不完全致使他们陷入困境。

（2）因为自身患病或残疾而陷入困境。7832名困境儿童中，有330名身患重病，506名重度残疾，而且由于家庭经济状况拮据、医疗条件有限等多种原因得不到治愈。同时一个孩子的重病与残疾，对于整个家庭来说也是沉重打击，很容易让一个家庭陷入困境。生理上的痛苦往往也会造成心理上的困境，重残重病未成年人也容易对自身生理上的缺陷感到自卑，产生认知上的偏差，极度封闭或暴躁，引发一系列心理上的问题。

除了家庭之外，学校是另一个对个人成长和发展有巨大影响的社会系统，通过学校的管理教育，未成年人能习得正确的行为规范、价值观念和相关知识，顺利进行社会化。而在调查当中，有178名困境儿童正处于辍学状态，造成未成年人辍学的原因是多方面的。诸如，家庭经济困难，难以承担未成年人的学费及学杂费，家长教育理念落后是造成未成年人辍学的几个主要原因。另一方面，在社会流动程度越来越高的城市化进程中，农民工子女由于户口问题，不能就近入学，高昂的学杂费也是阻碍未成年人不能正常接受教育的一个因素。部分重残重病的未成年人，由于其生理原因不能正常入学，部分学校不予以接纳。作为个人因素，还有部分处于叛逆期的青少年由于厌学心理拒绝入校学习，主动要求辍学等情况。除了以上所列举的困境类别，还有486名困境未成年人处于其他困境类别。

（二）长春市为困境儿童提供服务的基本情况

长春市政府制定出台的《困境未成年人社会保护方案》中，针对困境未成年人社会保护，重点强调了三大机制与六大保护内容，每项保护都明确了责任部门，并建立了政府、社会、家庭“三位一体”的社会保护工作体系。

1. 建立了发现报告机制

一是通过摸底调查发现。召开了全市困境儿童社会保护试点工作动员部署会议和工作推进会议，对全市困境儿童进行了两轮大规模排查摸底，共排查出6类困境未成年人7832人；二是通过热线平台发现。投资20万元与团市委合作共建，搭建了“12355”热线服务平台，并实现了与“12345”市长公开电话的有效衔接，作为政府联系未成年人，为未成年人排忧解难的重要渠道；三是通过部门联动发现。按照救助、教育、司法、就业、医疗、精神“六大保护”内容，明确了各相关部门的职责，各部门要确保及时发现本领域内的困境未成年人，并向未成年人保护中心反馈报告；四是通过社区、学校、医院等特定单位发现报告。

2. 建立了分流办理机制

从排查出来的7832人入手，围绕“六大保护”，由民政部门牵头，针对困境儿童的不同需求，按照分类型、分批次、分重点的原则，结合各部门职责进行分流办理。

一是救助保护。针对排查出来的549名贫困孤残儿童，制定了《关于提高孤儿最低养育标准扩大儿童基本生活费发放范围的通知》，将机构养育孤儿最低养育标准提高至1500元，社会散居孤儿提高至1000元，其他困境儿童、困境家庭儿童在享受最低生活保障金基础上每人每月补贴400元，并随城乡居民生活水平的不断提高适当调整。针对身份不清，确实查找不到亲属的8名流浪未成年人，一方面通过社会福利机构安置抚育，另一方面通过民办福利机构代养解决。

二是教育保护。对贫困家庭子女义务教育阶段实行“零收费”，对农民工子女及贫困家庭子女实行“两免一补”（免除学杂费、教材费，补助住宿费）政策。开通农民工子女入学“绿色通道”，按照“以流入地政府管理为主，以全日制中小学接收为主”的原则，优先保障农民工子女就近入学。为城乡低保及低保边缘家庭学生提供营养午餐补贴，市区公办小学、初中、普通高中就读的低保及低保边缘家庭子女，每人每天分别补贴6元、7元、8元，4县（市）补贴4元、5元、6元。

三是司法保护。市救助管理站和市刑警支队结成共建单位，在未成年人社会保护中心内设立警务室，利用信息系统，及时查找流浪未成年人父母或其他监护人，打击操纵、胁迫、诱骗和利用残疾儿童或未成年人敛财等违法犯罪行为。与市司法局联合开展“律师进社区”活动，在全市社区建立律师工作站，常年派驻律师，为困境儿童及其家庭提供法律咨询和法律援助服务。长春市政府专门在市法院设立了“刑事案件受害人专项救助资金”，对无法获得经济补偿的刑事案件受害人一次性给予2—3万元的现金救助，保证刑事案件受害人家属，尤其是未成年子女的基本生活。

四是就业保护。人社、财政、民政3部门，组织开展了针对低保家庭的就业技能培训，确定了10所重点技工学校和县（市）区就业训练中心，作为承接培训的指定学校。省孙进技校还在长春市成立了困难家庭子女技能培训基地，每年免费向1000名困难家庭子女教授汽修、计算机、厨师等职业技能。市妇联举办了月嫂、育婴等免费培训班。全市所有社区都开展了就业技能培训和职业介绍服务，并作出了“不挑不拣三天上岗”的服务承诺，对辖区内的困境家庭提供就业服务，从源头上解决困境未成年人家庭的生活问题，在一定程度上预防了一部分未成年人成为困境儿童。

五是医疗保护。为城区、开发区6周岁以下残疾儿童提供康复救助，为符合条件并在机构训练的听障儿童免费提供助听器和康复训练，为重度听障儿童免费实施人工耳蜗植入手术及术后一年康复训练；为贫困肢体残疾儿童免费实施矫治手术；为贫困脑瘫儿童提供康复训练补贴；为贫困孤独症儿童提供机构康复训练补贴；为患苯丙酮尿症的贫困儿童提供食品及检测补贴。其中，贫困脑瘫儿童康复训练补贴标准为每人6000元，孤独症儿童康复训练补贴标准为每人4000元，并直接补贴给康复训练机构。

六是精神保护。选配了870名大学生志愿者骨干，兼职担任社区和部分社区网格志愿者事务助理，为贫困家庭儿童、农民工子女等提供“扶贫济困、心理抚慰”等志愿服务。在医疗机构开设了心理门诊，在社区卫生服务中心和乡村卫生院设立了心理咨询室，在中小学开设了心理健康教育课程，定期为困境儿童开展心理解压疏导工作。此外，全市各社区普遍开设了心理咨询室或“悄悄话室”，大力培育社区社会组织，积极引进专业社工人才，有针对性地对辖区内的困境儿童开展心理疏导服务。

3. 建立了考核保障机制

一是建立了组织机构。成立了长春市未成年人社会保护工作领导小组，组长由市长担任，副组长由主管民政工作的副市长担任，成员包括相关职能部门和县（市）区、开发区主要负责人。市编办专门批准设立了“长春市未成年人社会保护中心”机构，与长春市救助管理站合署办公，负责指导全市试点工作的开展，协调处理保护工作中遇到的困难和问题。

二是签订了目标责任书。将开展困境儿童社会保护试点工作，纳入了全市民政工作目标责任制，并与各县（市）区签订了目标责任书，将试点工作完成情况作为年底民政工作考核的重要内容，督促各单位及时完成试点任务。

三是积极与社会组织合作。通过政府购买服务的方式，与吉林省同创社会工作服务中心合作开展了“晨光呵护”困境儿童救助服务示范项目，针对筛选出来的事实无人照料和监护失当的困境未成年人，入户进行调查，筛查典型案例，对急需服务的困境儿童及其家庭进行个案介入，开展早期干预和持续跟踪服务。

二、对困境儿童社会保护体系建构的建议

长春市在建构未成年人社会保护体系方面努力探索，但在具体运行过程中，也发现一些问题。如在开展困境未成年人的保护工作中，政府和非政府组织都扮演着不可或缺的角色。然而在实施过程中，政府内部相关部门的协调配合、责任落实，非政府组织的孵化培养、项目运行以及具体保护过程中监护权转移等方面都还存在一些问题。政府与非政府组织之间的合作也没有相应的规范流程，完善的社会保护体系建构还任重而道远。

在总体把握长春市困境儿童社会保护状况的基础上，长春市力求探讨为困境未儿童构建社会保护网络的合理路径，突破当下困境儿童社会保护工作中的难点问题，在政府的推动下，搭建平台，让政府力量与社会力量形成合力，激活资源，满足困境儿童多元化需求。为此，对困境儿童社会保护体系建构提出几点建议。

（一）对政府相关部门的建议

加快构建社会保护体系领导小组，为提高困境未成年人社会保护和处理困境未成年人社会保护相关问题的效率和执行力提供制度机制保障。第一，加强社会保护工作的统筹协调是加快体系建构的关键。要深入研究构建社会保护体系的总体规划，明确提出体系构建的总体方案、路线图和时间表。第二，建立高层次、有权威的社会保护体系协调机制和工作机构。针对目前存在的政府各部门的责任未得到落实、合作效率低下等问题，建议加快构建国家层面的社会保护体系领导小组，以便上行下效，推动地方相应组织机构的构建。在有关重大决策具体落实和实施过程中，建立社会保护工作领导小组跨部门的协调合作机制，有利于减少层级、提高效率。

困境未成年人社会保护体系的建构过程需要大量的资金投入。一方面，面对资金问题，需要政府设立社会保护工作专项资金，加大资金投入，这也是为构建和谐社会，维护社会安定团结，促进社会朝着良性运行方向发展的重大举措与投资；另一方面，更重要的是，对于专项资金的到位、使用要建立配套的监督体系，引入监察局、纪委等政府内外部监督力量，保证专项资金使用透明，完全用于社会保护体系构建的工作中来。困境儿童社会保护体系的建构过程需要全面有效的利用现有资源，使之效能能够最大化。首先是知识理论资源，政府可以同诸多高校展开合作，共同开展研究，为构建困境儿童社会保护体系的具体工作提供理论支撑。其次是行政管理和人力资源，作为政府部门拥有完备的部门建制，这都需要在具体工作过程中有效动员利用起来，形成对体系建构的巨大推手。

（二）对青少年社会工作组织发展的建议

高校应更加注重培育“实务导向”型的社工人才，注重实践性、经验性，突破现有的以知识为本的模式，实现向以能力为本、实务为本的教育模式的转型。政府有关部门也要积极为高校社工专业学生提供学习和实践的平台，让他们在实践中成长和提高，不断提升社会工作实务能力。政府应加强对新生机构的扶持。对于一些新发展的社工机构，政府在其发展之初可以减少顾虑，多一些信任与帮助，适当加强引导，加大资源的投放程度，不要过分强调“资质”。同时，加快社工“嵌入性”社会结构建设。应着重强调社会工作专业机构要着眼于中国社会既有的社会结构调整，针对困境儿童的具体需求，提供专业化服务，强化自身在结构中各个要素间的关联作用和重要的沟通地位，以此增强自身存在的必要性和不可替代性。加强宣传，提高社会认同度。社工机构要主动了解民情，把握服务对象所需，关注基层的问题，充分利用各种媒体，切实提高社会各界对社工的信任与认同，不断提高社工机构的公信力。应当把形式宣传与实质宣传相结合，注重从社工的服务实效出发，以困境儿童社会工作的具体成果作为宣传手段，用成功的案例增强社会认同度。

（三）增强政府购买服务的可操作性

首先，社工的发展离不开政府的财政支持，政府在购买服务时出现的临时性、应急性等不稳定状况，可以通过增加对社工服务的财政预算等优化自身资金分配机制的方式来加以改善，以加强其规范化和制度化。其次，科学合理定价。政府在进行前期需求分析时，对项目所需的社工类型、服务内容、服务时数、资源及场地的使用等必要条件进行一个客观的资金预估，并对承接项目的社工机构提出明确的资金使用要求，使整个项目在运作过程中实现资金使用可控、可见。最后，政府应完善购买流程，购买行为应实现政策上的统一，消除因政策不平等而导致的项目资金流转失衡的现象，保证购买的公平性和竞争性，使各个社工机构在享有相对平等的政策、资源的条件下，公平竞争、共同发展。

（四）建立客观科学的第三方评估机制

第一，民政部门可以组织购买方、承接单位、服务对象以及第三方评估机构的代表对现有的服务考核制度进行详细说明，并邀请专业学者和资深的社工师对现存问题提出修订改革意见，使新介入的第三方评价机构对现行的服务有一个全面了解；第二，第三方评价机制应在一定区域范围内统一、通用，其考核、认证、监管等方式手段可以在各个社工机构、各项服务项目中应用，对各项目起到一个很好的整合、对比、良性竞争的作用；第三，可以将大众媒体、社会公众列入到评价体系之中，形成多方辅助的监督评估格局，还可以增强监督透明度，提升社会组织的公共责任意识。同时也应加强对政府购买服务的内部多重监督评估，不仅重点把握服务效果、服务对象满意度，也可进一步针对其财政、审计、用人制度、资源利用等多个方面进行全方位的监督评估；第四，评估结果要及时进行反馈，并形成约束激励机制，对于评估结果好的机构可以进行奖励，对于评估结果不佳的机构，应要求其进行整改，严重的可以中止其承担的政府购买公共服务任务。