浅议司法腐败与高薪养廉

◇ 文/郭雪然

法律追求社会的公平公正，而司法作为实现正义的具体活动，司法的公正更是影响到法律价值的实现，是社会成员的希冀所在。现今中国影响司法公正的主要因素是腐败问题，有人对此提出应效仿新加坡等国推行“高薪养廉”政策，理由是目前国内法官待遇普遍偏低，生活清贫，导致心理失衡，进而催生腐败行为。上海作为全国首批6个司法改革试点省市之一，在提高法官待遇方面做出了有益的尝试，为全国范围的司法改革提供了参考，本文就此展开讨论，以理性经济人假设为前提，以“低薪易导致腐败”为分析起点，着重从法官待遇角度探讨防治司法腐败的对策。

1 司法腐败的产生原因

公民授予少数代表行使公共权力，其目的是代表公民更有效率的配置社会资源、实现公共利益，然而，被赋予权力的主体因而在利益分配上具有了天然优势，这使得公权力满足个人私欲成为可能，公共权力的非公共性运用即为腐败 。

“经济人”假设认为人首先是“自利”的，并在一定的约束条件下追求个人利益最大化，进而认为大部分人都是理性的，通过成本—收益原则来对所面临目标及实现手段进行优化选择，当缺乏足够的控制和监督时，权力的行使者就会滥用公权寻求私利。腐败现象的产生与人的趋利性直接相关，正如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验，有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方休止。” 司法腐败是司法权力领域出现的权力滥用现象。

主体的自利性和权力本身的膨胀性是腐败得以产生的主客观原因，但是腐败要从动机成为现实，还需要一定的现实条件，即公共权力在实际运作中偏离公共职责的可能性 。公共权力由公民选举、委任产生的代表来行使，权力所有者和实际行使者的分离加大了对权力进行监督制约的难度。由于法律规范不可能做到充分周密，当司法过程缺乏明确依据时，法官必须在实际工作中行使自由裁量权，这就赋予了法官权力的伸缩空间，而审判工作的专业性、复杂性又加大了监督难度：面对错综复杂的案情与法律条文，公众并不了解坐在法庭的法官是否根据正义的精神而审判，从而为司法腐败行为提供了可能。

在人们的观念中，法官应是正义与智慧的代表，不仅要具有渊博的知识，也要具有廉洁的品质，是法律的执行者，更是公正的守护神，法官的腐败行为直接造成司法不公的结果，更严重是损害是动摇了社会的信仰体系。因此司法改革的关键是人的改革，是最大限度的发挥法官的积极性与创造性，提升法官的职业道德与专业素养，否则，再完善的制度也难以有预期效果。

2 高薪养廉制度的必要性分析

2.1 当前我国法官待遇现状及问题

《法官法》第34条规定：“法官的工资和工资标准，根据审判工作特点，由国家规定。”《法官法》第36条规定：“法官享有国家规定的审判津贴、地区津贴以及保险和福利待遇。”这些规定将法官工资与行政人员工资序列相互分开，但至今这一规定并未得到落实，根据现行公务员法的规定，法官还是按照政府系列公务员进行管理，工资福利等开支都列入本级财政。

因此，现阶段法官的实际收入与普通公务员持平，我国公务员待遇特点是“低工资、高福利”，与其他行业相比较，公务员工资处于中等偏下的水平，但享受的各类福利、补助较多，如福利分房、公费医疗等等，这实际上弥补了工资的不足，保证了公务员的生活质量。然而，在逐步实行社保改革和取消福利分房等政策以后，对于消费水平较高的地区来说，法官目前的工资收入将难以应付医疗、养老、住房等一系列支出。

又由于公务员收入依靠地方财政，各地经济发展状况不同，关于审判津贴、定期增资、退休待遇等问题有着不同规定，导致一些欠发达地区的法官待遇偏低。

而且，法官收入比照普通公务员，按照行政级别划分，导致法官的收入呈金字塔型，基层法官收入微薄，处理案件数量却很大，这也严重影响基层法官工作的积极性。

2.2 高薪养廉的必要性

法官的日常工作就是裁决社会纠纷与矛盾，这意味着法官负有维护社会公正的责任，也意味着法官有较大的工作压力，法律工作的专业性质也决定法官往往要通过比普通公务员更严格的筛选和训练，通常来讲，法官要比普通公务员付出更多精力和劳动，当法官发现其收入不符合预期时，就会产生不公平感，这种不公平感促使个人利用其他方式进行弥补，尤其是缺乏监督时，法官就会利用手中审判权谋取私利。从全国范围来看，法官待遇与普通公务员持平，没有体现审判工作的特殊性，提高法官待遇很有必要，尤其是应该向处理案件较多、收入却在公务员序列底层的基层法官倾斜。

“高薪养廉”就是提高法官待遇，以增加犯罪成本，使其不愿冒险违法乱纪，失去丰厚待遇。“高薪”，是一个相对的概念，应当从三个层次上进行界定：一是将本国法官工资待遇与他国法官工资待遇相比较而得出的“高薪”概念。二是本国法官工资与本国人均国民生产总值的比值与他国比值比较。三是本国法官工资与本国其他行业相比较。第一种比较不够合理，因为忽略了不同国家的经济发展实际情况，用绝对数来作横向比较是脱离实际的，第二、三种方法相对合理，尤其是第三种比较，综合了各个行业的实际情况，更加公平。

因此本文所说的 “高薪”，并不是脱离我国实际情况的高薪，也不是基于对法官的特殊照顾，它的合理性，在于法官职业的辛苦和风险性，在于法律与法律工作者在社会生活中起到的重大作用，在于法官职业上的专业性和经验性等特点。

提高法官待遇，不仅是合理的人力资源补偿，而且，合法收入的增加还会提高法官的社会地位和自豪感，吸引更多的优秀人才加入法官队伍，提升法官队伍的整体素质，进而增强其职业道德，进一步遏制腐败行为，形成良性循环，赋予法官应有的尊严。

对高薪养廉持否定态度者，往往认为将高薪作为清廉的前提条件降低了对法官的道德要求，对法官职业道德水平的提升起负面作用。这种观点试图通过道德说教来将“经济人”改造成“道德楷模”，恐怕带有太强的理想主义色彩，承认人类的趋利性，并对其加以合理的规范与引导，似乎更加行之有效 。

2.3 高薪养廉的作用方式

据犯罪成本理论，如果法官的经济、社会地位得到提高，再以身试法，就意味着丧失现有荣誉、地位，在这种情况下，理性人往往不愿失去已有的良好生活，从而选择遵纪守法。

王安石把官员分为三等：上者“虽穷而不失为君子”，下者“虽泰而不失为小人”，中者“泰则为君子，穷则为小人。”我认为这正是关于理性经济人的合理描述，其中，上等人是“毫不利己，专门利人”的道德高尚的人，无论如何都不会实施腐败行为，下等人是无论代价如何，都要实施腐败行为的人，而中等人的行为受外部条件影响，上等人、下等人都是少数，中等人即理性的大多数，高薪养廉是对中等人来说的。

法官收入偏低是导致腐败现象的一个重要原因，这种腐败行为出于弥补自身的不公平感，涉及金额不大，却是最常见的腐败行为，尽管金额比重不大，但是数量众多的小数额腐败会造成非常恶劣的社会影响，严重影响司法的权威性，高薪养廉措施可以说是抑制小数额腐败的最有利对策，如果能够使法官的收入增长，一些“常规性”的腐败行为自然会减少许多 。

长期以来，我国对贪污贿赂犯罪的治理方法多为事后惩处，但是一直在制度上欠缺预防。根据实践经验来看，腐败行为往往有积少成多，愈演愈烈的特点，从功利角度的成本—收益分析来看，与侦破、惩治大额腐败相比，加强对小额腐败行为的预防是无疑更有效率。而且，在缺乏保持廉洁的激励时，要控制腐败，国家就势必增加监督和制裁腐败者的机构和人员，任何制度都要靠人来执行，如果无法避免执法者和监督者的腐败行为，那整个反腐系统就形同虚设，相对来讲，提高法官薪资待遇更具有可操作性。

因此，高薪养廉就是通过外部激励调节法官行为，其目的无非是通过改善法官的生活，以激励更多的法官选择清廉，是防治腐败的基础性措施。

3 国外高薪养廉制度的启示

国外法官的待遇普遍高于普通文官，美国联邦上诉法院法官年薪一直高于国会议员的年薪，联邦地区法院法官年薪与国会议员相等。在日本，最高法院院长工资与内阁总理、国会两院议长相等，最高法院法官工资与内阁部长工资相等。德国法官的待遇比照文官，为了与文官相区别，并鼓励法官清正廉洁，德国采取司法补助费的方式使法官的薪金略高于相应级别的文官，并且法官任职期内不得减少薪俸，法官退休后享受全薪待遇 。

新加坡还为公务员设立丰厚的养老储蓄基金——中央公积金，雇员和雇主各自缴纳一部分，存入年份越长，公积金的金额就越高，如果一个公务员廉洁奉公，到退休时就有一笔可观的储蓄，但是凡是有贪污受贿等违法行为者，一律取消其全部的公积金，因此，公务员一般不敢冒失去公积金的危险而去违法贪污，这对于促进政府公务员的廉洁起到了相当有效的作用。

但是，也应看到，有高薪养廉做法的国家普遍拥有良好的法治环境，其惩治腐败的模式是高薪加上严格的纪律约束，并不是提高待遇就会解决腐败问题，在缺乏监督的情况下，单纯提高待遇反而会成为“高薪养贪”，在这方面，同属大陆法系的德国做法值得借鉴。为严明法官纪律，德国在法院内部设立法官纪律法庭，成员由法官组成，法庭的运作程序遵循明文严格的司法程序，对裁定违纪的法官进行相应的惩戒 。

4 与高薪养廉相配套的廉政建设对策

借鉴国外经验，在我国，将法官与一般公务员相区别并给予相对较高报酬，是防止法官腐败的基础性措施。中央全面深化改革领导小组第三次会议审议通过的《关于司法体制改革试点若干问题的框架意见》，提出具体的司法改革措施，即完善司法人员分类管理、健全司法人员职业保障、推动省以下地方法院人财物统一管理。

上海等7省市先行试点，为全面推进司法改革积累经验。“上海方案”明确提出实行法官“员额制”，把工作人员分为法官，司法辅助人员，行政管理人员三类，分别占编制总数的33%、52%、15%，并计划用3-5年时间，完善司法人员分类管理制度，建立以法官为核心的分类管理体系，建立一套有别于公务员的薪酬制度，以突出法官的职业化特点。

同时组建由各部门和专家组成的法官遴选惩戒委员会，负责法官的选拔和监督，改革后，法官主要从法官助理中择优选任，也可从优秀的律师和法律学者等专业法律人才中公开选拔或调任。可见，提高法官待遇，防治司法腐败，与法院去行政化、司法人员分类管理、加强法官职业化密不可分。

4.1 法官职务与行政级别相分离

行政机关实行严格的行政级别是出于提高行政效率的目的，通过“命令与服从”模式保证政令畅通，运转高效；而司法权是中央事权，法官的职业是一种国家判断，无论身在哪个法院，法官行使的都是国家权力 ，都以公正裁决纠纷为职责，效率并不是其最根本的价值追求。这决定了法官是独立性较强的职业，依据自己对法律的理解、依据自己的良知进行判断，具有反等级化的特征，实现法官职务与行政级别的分离，使司法人员的工资与专业等级对接，通过法官职务等级，可以让更多的法官取得更好的经济待遇，弥补法官薪酬制度的缺陷，解决法官尤其是基层法官的待遇偏低问题。

4.2 精简法官人数，实行分类管理

提高法官待遇的重要条件是精简人员，在机构臃肿、冗员繁多的国家是无法实行高薪养廉的，否则将导致财政负担过重，而且，高薪养廉的目的是激励从事审判工作的法官，不是不加区分的盲目提高所有法院工作人员的待遇。当前我国的法官队伍无比庞大，法官与非法官的人数比例不协调，使得司法机构人数庞杂、效率低下，通过分类管理，将法官与行政人员区别对待，行政人员参照普通公务员待遇，可以为提高法官薪金提供可能性。

4.3 强化准入制度，提高法官整体素质

从根本上讲，高薪是对高素质的人力资源的回报，目前我国法官素质还良莠不齐，若不在提高素质的前提下单独对法官实行高薪，可能会招致其他文官的不公平感，同时也难以让社会公众信服。近年来，司法机构在改变学历结构上做出了较大努力，但由于办学规格不高以及教育与实际工作的脱节，学历的提升并不能真正改善法官素质。为保证进入司法领域的法官专业知识扎实、职业伦理过关、判断力出众，不仅要以严格的法学院教育为基础，还要使法科毕业生经过一定期限的律师工作或助理工作，再从中遴选优秀者，自然可以保证法官的高素质。

4.4 加强法制建设，完善法官惩戒机制

高薪制并非万能药，通过上文分析可知，高薪养廉只是提高腐败的机会成本，并不能消除腐败的根源，如果腐败行为难以被发现和制裁，提高薪酬待遇并不能消除腐败，反而增加了财政负担，所以高薪养廉需要与完善的惩戒机制相配合 。

我国对法院的外部监督机构主要是检察院和各级人民代表大会。检察机关集侦查、公诉、法律监督三项职能于一体，它既是诉讼当事人，又是监督者，显然会影响监督的公正性。而人民代表大会对法院司法活动的监督主要体现在：在开会期问审查法院的年度报告、质询法院院长，由于开会时间短，信息不对称，难以起到对法官的有效监督，而对个别引起社会关注的、正在审理的具体案件加以干预反而有损司法独立的原则。

关于法官的监督与惩戒，有两点值得关注：一方面，监督主体是否具有足够的权威性，即是否能对违纪法官发挥实际地制约和威慑作用；另一方面，惩戒监督有其必要的界限，不得造成对个案判决的干涉，不能影响法官独立裁判的意志，损害司法的独立与公正 。

“上海方案”中的法官遴选（惩戒）委员会组成包括党委领导、法学专家、律师，对严重违纪行为提出惩戒意见，并可在一定范围内对违纪法官予以公开谴责。法官惩戒委员会的构成，不仅包括行政领导、还包括法官、律师、学者，从监督主体的角度上来讲，可谓法院惩戒机制的一个进步，既避免了内部偏袒行为，又保证了监督的专业性。

然而，现阶段我国对法官的惩戒是一种行政程序而非国际通行的审判程序，没有审判程序所要求的公开性和当事人的参与，难以保证惩戒的公正。采用司法程序似乎更为合理：由惩戒部门的调查人员作为控诉方，被调查的法官属于被告方，聘请审判人员居中裁判，保证程序的公正、公开，赋予当事人辩护权利。

另一方面，我国对法官的惩戒事由规定得过于宽泛，对违反禁止性规定的法官应承担何种具体的处分也未作规定，这些都使得对法官的惩戒具有了一种随意性。应将惩戒原因法定化、规范化，设计适用于法官的惩戒种类，以体现专门针对于审判权的约束，明确规定法官的违纪责任，认为构成犯罪并需要追究刑事责任的，应当移送人民检察院追诉。

综上所述，治理司法腐败是一项系统工程，需要创设相应的物质保障制度，推进司法体制改革，完善法官惩戒机制等多方面协调配合。高薪养廉决非万能，但实行“高薪”将为法官行为的公正、廉洁提供可靠的物质保障，我们既不能视之为降低道德要求的洪水猛兽，也不能把它当做防治腐败的灵丹妙药。

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