大伙房水库输水工程生态补偿机制的思考

摘 要：近年来，随着流域污染的加剧，水资源日益短缺，流域间的矛盾凸显，流域生态补偿业已成为调节流域间利益冲突的关键点。一些地区虽然已经开始尝试进行流域生态补偿并取得一定的业绩，但由于缺乏理论支撑，流域生态补偿在实施过程中暴露出很多问题。基于此，文章以大伙房水库输水工程为研究对象，在研究流域生态补偿及相关理论的基础上，对流域生态补偿的可行性进行了分析，总结借鉴了国外流域生态补偿的实践经验，提出了完善大伙房水库生态补偿的对策建议。

关键词：大伙房水库 输水工程 生态补偿 财政政策

中图分类号：F205  文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）09-269-03

一、引言

随着几年来我国在流域生态补偿领域取得的显著成就，其理论探索大多根植于补偿机制、补偿模式、补偿标准和政策研究方面。研究领域涉足森林、流域、矿产、草场资源开发、自然保护区等多个领域，并以此研究生态补偿主体、补偿对象、补偿标准、补偿方式模式性。由于我国实施流域综合管理模式起步较晚，目前只在少数流域试行。其补偿实践主要以政策主导为主，上下级政府间通常以行政命令的方式，制订环境保护的政策、法规来实施，涉及的补偿对象较多、范围较广，补偿方式以财政拨款和银行贷款为主要手段，财政调节手段较单一，且缺乏相应的优惠激励政策和法律支撑，在整个实践过程中存在标准偏低、时效性差等问题。在今后的研究中，应尽量加快流域水资源的产权界定步伐，界定各用水主体间的利益关联，加速健全我国流域生态补偿机制和水资源综合管理制度的建立。

大伙房水库是沈阳和抚顺两大城市生产生活用水的保障。特别是2008年末竣工的二期输水工程，更是为包括沈阳在内的7座城市近2000万人供水。作为辽宁省中部主要的水源地之一，大伙房水库具有重要的战略地位。本文以大伙房水库为研究对象，在界定生态补偿内涵的同时，对实施生态补偿的必要性进行了剖析;在借鉴国内外流域生态补偿实践经验的基础上，深入分析了研究区域内现行生态补偿制度的缺失;最后提出建立包括健全生态补偿法律法规建设、建立以水权分配为基础的横向生态补偿机制、拓宽生态补偿资金来源渠道、建立补偿资金监管体系、逐步实现从“输血型”向“造血型”补偿的转变等生态补偿机制配套措施。

二、流域生态补偿的内涵

流域生态补偿是生态补偿在实践领域的扩展，直观地讲，流域生态补偿是对流域内由于人类的活动加快了上下游间的各类物质成分的循环、能量的快速流动和信息的交流互换而引起的流域内区域间各种利益关系失衡的调整。由于研究方向的不同，目前学术界对此概念尚未形成统一意见。根据刘玉龙（2007）的概念，流域生态补偿是指流域内从事生态保护和建设的行为主体、享受水生态效益的行为主体，根据对流域生态系统和水资源的保护投资、使用和破坏的情况，对其支付生态成本，并承担生态修复和污染治理责任的一种生态补偿制度。

流域生态补偿的终极目标是保证流域内生态系统服务功能的稳定，其内容主要包括以下两个方面：第一，对流域上游而言，上游地区为流域生态环境的主要建设者，执行着比中下游地区更高的环境标志，承担着保护水源地、物种多样性等重要的环境责任，同时，上游地区自然基础条件相对薄弱，需要在流域生态环境建设和保护上比中下游地区投入更多的资本，放弃发展自身经济的机会成本，往往是经济发展落后地区;第二，对中下游地区而言，其经济较发达但在生态建设上投资甚少，却比上游生态建设者享受更多的发展经济机会和生态利益，所以，中下游地区作为流域生态服务的受益者，需要对上游地区生态环境建设者的生态服务行为进行补偿。

从流域生态修复、水资源保护等实践来看，流域生态补偿的受益者具体涵盖流域中下游范围内的各级政府、各类企业及居民;流域生态补偿的受偿主体通常指的是流域上游生态环境的保护者和建设者，主要包括流域上游的各级政府、各类企业及居民。补偿的模式有很多种，包括实物补偿、技术支持、政策扶持、水权开发等。其补偿范围包含江河流域的生态补偿、跨省流域的生态补偿及省内跨市的生态补偿。

三、流域生态补偿的可行性分析

1.流域生态补偿博弈理论。从环境经济学的角度来分析，生态补偿是运用一种特定的环境管理制度对生态系统服务的建设者或保护者付出的保护成本和放弃发展机会的成本进行补偿，其目的是为了维护和改善生态系统服务功能，调整利益相关者间的环境和经济利益分配的制度规范，兼具经济激励特征。上游在提供生态服务的进程中，中下游各利益方的行动策略和获取的生态利益是彼此制约的。因此，生态补偿的过程就是各利益方相互博弈的过程。

在流域生态补偿方面，因补偿过程涉及到流域不同区域、性质、层次的主体，任一主体决策都会干扰到其他主体的行为。因此，不同的主体会根据自己集团的利益需求以及对其他主体的决策判断来抉择己方的对策，以寻求利益的最大化或达到一种均衡。所以，流域生态补偿展现的是流域内各个利益集团或相关者间的博弈关系。

在流域生态补偿进程中，上下游各级政府间要摆脱囚徒困境现状，应做到以下几点：第一，若上下游各级政府间都能感知到彼此间的共同利益，这是各方开展合作的基石;第二，上下游各级政府间存在信息交流及共享。因各行政区域划分的不同，决定了流域内各级政府间的信息往往是彼此独立的，这样非常不利于整个流域生态的治理保护，而随着当今网络技术的迅猛发展，为上下游各级政府间构建共享的信息机制提供了可能;第三，上下游各级政府间要创建彼此间谈判、协商的平台，或许有些地方政府业已认识到上下游共同建设流域生态环境的必要性，但由于缺乏彼此间协商的平台，即便彼此间有意愿，也难以达成共识;第四，要有健全的生态补偿法律法规作为支撑，上下游各级政府间或许可以通过彼此间的沟通，达成共同保护流域内生态环境的协议，但要确保协议能够真正的得以实施，就必须有完善的法律法规为保障。

2.流域生态补偿的可行性分析。首先，近年来随着我国经济的高速发展和公众对生态环境在经济发展中的功用及为推动社会经济发展所提供的服务和损失补偿等问题的逐渐深化，迫切需要建立健全生态补偿机制，且当下经济、社会条件也已初具规模，时机已逐渐成熟;其次，流域生态补偿在我国并不是一个全新的课题，我国在这方面的研究已取得了一些成绩，已经创建了一定的理论基础，政策性的补偿实践以取得显著成效。同时发达国家在流域生态补偿方面取得的成功经验，对于我们来说也可以很好地借鉴一下;再次，生态补偿机制的构建可以从宏观的层面协调流域上下游各级政府间利益关系，在平等的前提下对流域生态利益进行再分配，实现下游受益区对上游水源地受损区的生态补偿，对于缓解由于利益分配而引起的各类矛盾与冲突，平衡上下游各级政府间的既得利益并使之趋于公平是十分有效的办法。最后，本文所研究的大伙房水库流域水资源保护及受益主体明晰，受益的7座城市同属于辽宁省，且生态保护区与受益主体两者间的经济发展水平差距较大，下游地区经济发展水平远高于上游地区，具有一定的支付能力。所以，建立生态补偿机制具有较大的可行性。

四、大伙房水库生态补偿财政政策建议

1.逐步实现从“输血型”向“造血型”补偿的转变。道家曾言：“授人以鱼，不如授之以渔;授人以渔，不如授之以欲。”这句话同样适用于生态补偿。给予金钱只能解决眼前的温饱问题，而无助于今后生存问题的解决。生态环境建设是国家的长期战略目标，若缺乏科学的、长效的补偿机制，长期以来生态环境工程建设所取得的成效就会毁于一旦。在将“输血型”补偿金落实到基层农户的同时，还要努力营造“造血型”补偿的条件，将生态补偿转化为提升地方政府发展能力的项目等。

考虑到大伙房水库输水工程的水源地生态建设初期上游地区农户的温饱问题及当地各级政府的财政不足，为使生态补偿工作得以顺利进行，期间主要应采取“输血型”的经济补偿模式，补偿金直接下发到县。随着生态补偿工作的日渐深入，当地农户生活得到普遍改善后，则应将补偿资金逐步转化为技术项目安排到被补偿的各地区，实现“输血型”向“造血型”补偿的蜕变。扶持、引导当地农户从事绿色农业产业来增加其收入，提升生活品质。要适时帮助上游地区各级政府发展替代产业，寻找新的就业渠道，根据各地区实际培育新的经济增长点，以期不断提升上游地区产业的竞争力，达到进一步优化地区产业结构的目标。同时还要鼓励受益区的企业到水源地及流域出资兴办资源环保事业，对于无污染的企业创建应给予补偿，使得外部补偿逐步演化为上游企业的自我发展及自我积累能力，最终形成造血机制。

2.拓宽生态补偿资金来源渠道。当前，大伙房水库生态补偿金的来源较为单一，主要依靠政府财政转移支付，其他筹集资金的方法还未能建立起来。因此，对融资渠道的建立显得尤为重要，当前主要以以下几种方式进行融资：设立专项补偿资金、环境保护保证金，针对采用减排技术的企业减免税费、提供低息、无息贷款等。国外较为先进的融资模式有建立生态资源投融资基金、印发生态补偿国债、环境保护险等方式。以上融资方式均可以在大伙房水库流域进行实施，帮助筹集资金，减缓地方财政压力。

3.建立绿色GDP制度。在官员政府任命的前提下，政府官员的首要工作是对上级领导负责，而不是对老百姓负责。从政绩观的角度分析，招商引资、高考升学率提高、GDP增长、工业发展、农民收入增加等等就是政绩。因为没有构建绿色GDP制度的意识，因此，国民经济主体的统计和计算方法中，未能将生态资源遭到破坏产生的成本并入国民经济成本。很多国家的惨痛经验教训告诉我们，在经济发展进程中，一个地区或许会出现GDP增加了，但社会财富却没有增长，甚至会出现倒退现象，深层次的原因是生态环境及资源被破坏了。

所以，各级地方政府部门必须构建一种涵盖可持续发展的、生态环保在内的政绩考核体系。第一，从创新的角度重点审查现有的GDP指标核算体系，构建一种全新的绿色GDP指标体系或建立可持续发展指标体系;第二，政府在进行规划时既要考虑经济增长问题，同时又要考虑生态资源的保护及生态环境的治理。因此各级地方政府急需建立科学的指标考核体系，重点明确经济主体的责权，采取有效措施制约那种不顾后果，不顾及他人利益的破坏性、掠夺性的开发行为发生。

4.探索建立流域生态市场化制度。目前，流域的生态补偿主要是政府负责监管运作，用于资源的调集与分配的成本较低，但政府监管下的生态补偿制度缺少激励方式且需要花费监督成本，因此导致生态制度在实施过程中无法高效运行，主要有以下几点缺点：由于缺乏具体的法律法规支撑，补偿资金的使用方式无法统一;生态补偿制度缺乏有效监管，部分地方政府存在寻租行为，引发道德风险较高，无法平衡补偿主体和受偿主体间的利益关系;生态补偿标准固化，补偿标准的范围、标准无法根据各地方情况制定，无法调动各方环境保护各方的积极性;生态补偿主要以建设生态保护工程的方式进行补偿，补偿方式单一且无法形成持续补偿机制。

因此，在生态补偿机制中需要构建起市场化制度。其目的是以市场的方式为生态资源这种公共产品定价。在补偿实践的基础上构建生态补偿的市场化模式，首先要完善的是生态资源初始产权的交易机制，再配套出台相关法律政策，由政府部门负责监督生态资源初始产权交易市场。除此之外，政府还需要提供相关交易平台，制定交易过程中的度量标准及衡量指标和建立法律法规咨询服务机构等方面服务。

[沈阳市科技局项目（F15198511）]

参考文献：

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[6] 陆成林.辽河流域水环境保护政府投资现状及政策建议[J].地方财政研究，2011（3）

（作者单位：沈阳工程学院财务处 辽宁沈阳 110136）

（作者简介：季东，沈阳工程学院财务处高级会计师，南开大学经济学硕士，研究方向：经济管理、财务管理。）

（责编：贾伟）