我国宏观调控面临的任务和挑战

刘玉红

党的十八大报告明确指出，“综观国际国内大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期”，同时要求“要准确判断重要战略机遇期内涵和条件的变化”。与本世纪的前10年相比，我国仍处于重要战略机遇期没有变，但其内涵和条件发生了深刻变化。从国际来看，我们面临的机遇不再是简单纳入全球分工体系、扩大出口、加快投资的传统机遇，而是倒逼我们扩大内需、提高创新能力、促进经济发展方式转变的新机遇。就国内而言，我国经济社会发展基本面长期趋好，但当前面临能否跨越“中等收入陷阱”的风险和考验，再也不能沿用粗放的经济发展方式，必须创新、必须变革。在经济增长发生阶段性变化的情况下，迫切要求培育经济增长的新动力，核心是要以提质增效为中心，把稳增长、调结构、促改革结合起来，推动经济转型，把改革红利、内需潜力、创新活力叠加起来，形成新动力，力争质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约有新提升，打造中国经济升级版。

保持经济平稳增长，防止“过度刺激”和“放任下滑”两种倾向

经济发展到一定阶段步入增速换挡期符合经济发展的基本规律，不以人的意志为转移。二战后实现成功追赶的经济体，如日本、韩国、德国等，在经历了二三十年的高速增长后，无一例外地出现了经济增长放缓的情况，降幅有的甚至超过30%。当前的经济增速换挡，既有传统增长动力衰减弱化的原因，更是新的增长动力尚未成功接续的结果;既有外部周期性因素冲击、市场竞争加剧、潜在增长率下降影响的原因，更是结构调整不彻底、深化改革不到位、体制机制不完善制约的结果。充分认识经济增速已进入换挡期，国内外环境已发生深刻改变的客观事实，是正确选择宏观调控政策的关键。应警惕并努力避免两种倾向：一是通过过度刺激使经济强行回归高增长轨道，迟滞结构调整进程。长期以来，政府、企业、市场和社会长期存在高增长诉求，一旦经济增速回落，容易出现不顾经济处于换挡期的事实，政策刺激过度，结果不但不能恢复增长，反而容易引发通货膨胀和资产泡沫。二是放任经济自由下滑跌入失速区间，引发系统性风险。进入增长阶段转换期后，由于原有预期被打破，新的稳定预期尚未形成，经济运行的不确定性和脆弱性明显增加。一旦遇到大的冲击，很可能短期内出现增长的大幅下滑或波动。对这种特点认识和重视不够，抱着对经济下滑不用过多担心的态度，忽视市场主体对经济减速需要逐步调整和适应的事实，政策应对不力，就可能由于经济增长短期过度下滑而引发系统性风险。

财政货币政策空间受限，要联合运用需求与供给双向调控，并更加侧重供给管理

我国政府针对经济运行中的突出矛盾和问题，采取了稳增长调结构相结合的宏观调控政策措施，避免经济出现大起大落，实现了经济长期健康发展。但是，随着经济增速放缓，过去积累的债务和金融风险将逐步暴露出来，财政和货币政策工具空间在一定程度上受到挤压，以结构性改革为核心的供给管理的重要性日益凸显。

我国广义财政收支长期保持两位数增长，土地财政模式明显，财政收入过度依赖流转税和企业税。政府支出尤其是地方财政具有鲜明的“财政管吃饭，基建靠融资”特征，地方政府支出主要依靠土地财政和二次分配。基建投资占政府支出比重达到近1/3，公共财政支出刚性较强，政策持续向民生支出倾斜。公共财政收入中70%来自流转税，90%来自企业税，远超国际水平。长期来看，受GDP增速下降约束，财政收入或趋势性放缓，财政支出端绝大多数项目存在较强刚性，且人口红利消失导致收入减少、新型城镇化推进公共服务均等化导致社保支出压力增加，长期财政收支缺口的加大或导致未来政府对基建和社保难以兼顾。

货币政策方面。首先，资金脱媒和金融创新加速发展，降低了传统货币政策的有效性，对新时期货币政策提出挑战。近些年，为了规避金融监管和利率管制，商业银行和其他各类金融机构进行了一系列金融创新，其结果最突出的反映在“影子银行”的大发展上，影子银行体系加上货币市场和资本市场的发展，使得资金加速脱媒。其次，新时期中国将加快推行利率和汇率市场化改革，货币政策调控机制面临转型。改变金融市场的扭曲现象，尤其是当前影子银行畸形发展，突破资金配给等金融压抑状态，让价格在市场配置金融资源过程中起基础性调节作用，利率市场化是必行之径。但随着资本项目开放和汇率市场化改革的推进，汇率作为货币政策工具的作用将需要淡出。这也意味着货币政策将更依赖于其他价格型工具（包括准备金率、公开市场操作等），这就需要货币政策加速转型。再次，财政风险和金融风险相互交织、相互转化。地方政府的基础设施投资，主要通过财政担保、土地抵押等方式从金融机构获取信贷资金，债务风险可能转化为金融风险。

因此，在继续稳健审慎使用财政和货币政策工具的同时，必须根据经济增长的阶段性变化，重新认识供给管理参与宏观调控的重要意义，树立协调需求管理与供给管理的宏观调控理念，加强以供给管理为基础的结构调控和监管改革，积极发挥科学发展观在我国宏观调控中的指导作用，既抚平短期起伏，又利用价格、税收、汇率、法律等手段，从供给领域调节各种经济关系，改善结构，增加长期潜能，促进结构优化转型升级。

寓深化改革于宏观调控之中，释放发展内生动力活力

过去30年国民经济平稳运行、高速增长的“中国奇迹”背后，依靠的是全面开放、利用人口红利参与全球分工和竞争，更主要的是比较好地处理了政府与市场的关系。一方面，渐进推进市场化改革，不断扩大和强化市场配置资源的范围和功能;另一方面，有效发挥政府动员社会资源、集中力量办大事的作用。但是，随着市场逐步替代计划、降低交易成本、提高效益，中国经济发展由主要依靠资源和要素高强度投入驱动为主，逐步转向由创新驱动和提高效率为主的阶段，完全依托常规宏观调控手段维持经济平稳可持续的难度日益加大，需要在实质性推进“顶层设计”的全面配套改革中调整结构，合理运用市场和政府的合力，向较高水平的稳定可持续增长路径转变。宏观调控要在总需求管理上稳健审慎且能预调微调，避免稳增长时引发通胀;同时，需运用结构性差异化对策，促进“三农”、社保、区域协调、自主创新、节能降耗、生态保护等薄弱环节领域的要素投入和体制机制变革，增加有效供给，提升宏观调控的总供需平衡态势，避免通胀和经济过热，增强综合竞争力和发展后劲。其中最为重要的是，应从根本上通过系列化的改革开放深化，更多侧重于机制创新，衔接短期经济运行平稳诉求与中长期目标，在稳增长、保就业的同时，化解制约长期发展和全要素生产率提升的深层次制度因素。无论作何种具体的宏观调控政策组合选择，客观上都需要以改革为基本依托，需要改革的攻坚配套推进。

生产要素成本上升，要着力提高全要素生产率，提高科技进步对经济增长的贡献率

随着经济增长阶段性变化，支撑中国过去30多年经济高速增长的劳动力、土地、矿产资源等生产要素供求关系发生变化，要素价格持续上升，原有的低成本竞争优势开始减弱。特别是近年来，企业用工和融资成本呈现较快上升态势，土地供给日趋紧张，矿产资源人均占有量大幅下降，继续依靠大规模增加投入支撑经济增长已经越来越困难。在过去30年的快速经济增长中，中国全要素生产率提高对经济增长发挥了重要作用，但过去全要素生产率提高主要得益于生产要素从生产率较低的农业部门向生产率较高的制造业和服务业部门转移。随着劳动力等生产要素转移规模减小、速度下降，全要素生产率提高速率放慢，继续增加生产要素投入又受到生产要素供需形势变化的制约。因此，必须下决心加大科技和人力资本投入，发挥科技进步对提升全要素生产率的关键作用，使经济发展更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动;从体制变革和创新入手，采取更有力的措施，通过放松管制、激活市场等制度创新，促进平等竞争，强化市场功能，改变供给低效和刚性，提高供给效率和弹性，从而推动经济增长由主要依靠资源和要素大规模投入驱动，转向主要依靠提高全要素生产率和资源配置效率的轨道上来。

国内产能过剩矛盾突出，开拓国际市场难度加大，要尽快培育新的竞争优势和新的增长点

从国内看，中国制造业产能迅猛扩张，在满足工业化、城镇化和经济发展需求的同时，有一部分通过扩大出口实现平衡。随着国际市场扩张速度放慢和国内经济增速放缓，产能过剩的矛盾进一步凸显出来，不仅钢铁、水泥、石化、有色等传统产业产能严重过剩，而且风电设备、太阳能光伏等新兴产业领域也面临较大的过剩压力，“去产能化”任务十分繁重，继续依靠生产能力的大规模扩张支撑经济增长的空间明显缩小。从国际上看，全球经济持续低迷，市场扩张速度明显放慢，发达国家进口需求减弱，贸易保护主义抬头，新兴市场国家增速放缓，市场竞争更加激烈。更重要的是，美欧等发达国家为了重振经济，大力推进“再工业化”，而印度、越南等新兴市场国家凭借更为低廉的要素成本，加快承接国际产业转移，以价格更为低廉的产品挤占中国传统市场，中国将面临发达国家与新兴市场国家的“双重挤压”，即在中高端技术领域，由于研发能力和人力资本条件制约，难以与发达国家抗衡;在中低端技术领域，由于低成本优势减弱，面临要素成本更低的新兴市场国家追赶竞争。在低成本竞争优势逐步削弱之后，需要加快产业转型升级、培育新的竞争优势，这就对宏观调控提出了新的要求。政府职能需要由政府扶持、指导向制度保障变革，营造各类市场主体公平竞争环境，加大人力资本投资。金融财政体系也需要适应新的竞争环境，要打破以国有银行为主的金融结构，营造出适合发展创业型产业、服务业和中小企业的金融制度;财政政策方面，需要建立起新的科研资金投入机制、企业研发的财税支持政策与措施。

（作者单位：国家信息中心经济预测部）

责任编辑：杨再梅