如何应对财政收入增速下行？

冯俏彬

新常态下，我国经济增长已由高速下降到中高速。与此相伴随，财政运行也进入了新常态，其中最突出和令人揪心的是财政收入增速的急剧下降。2014年，全国财政收入仅增长了8.6%，2015年1-2月则陡降至3.2%。3月、4月有所回升，分别为4.2%和4.7%。财政收入的高增长时代宣布结束，正式进位“一位数”时代。

在我国财政支出结构没有实质性变化、预算管理没有发生革命性转折之前，财政收入的急剧下降，将给财政运行和财政管理带来前所未有的压力和挑战。其中最迫切的是，面对收入增速的狂泻下行，当前预算管理可作何应对？

理论上讲，收入下降，自然应当减少支出。但是长期以来，我国的理财模式都是“以收定支”，各级财政工作者的惯性思维模式都是“支出刚性”而“收入柔性”。面对收入下降，下意识的反应并不是调低支出，而是首先考虑还有没有增收的余地、增收的空间。这突出表现在去年以来，面对财政收入下行的严峻情况，有的地方大大加强了税收征管的力度，合理合法的是“防渗堵漏”，填补以前征收的薄弱之处与盲点，比如对于那些以前使用包税的中小型企业，现在认真清点业务流量、从实核定税收，据说这种方式收效甚为明显。但有的地方使用的方式就不那么光明正大了，比如业内熟知的“空转”、“过头税”、“预交”等等。有的地方通过多出售点资产（主要是土地）来换取收入，但由于房地产市场整体上萎靡不振，这种方式也只能在局部、暂时上有效，无助于收入形势的根本好转。有些地方选择了加强非税收入征管的方式来增加收入，但面对中央“对小微企业普遍性降费”的政策取向，这种方式可增加的收入也极其有限。因此总体而言，尽管增加收入还有一些余地，但这些方式要么与财政发挥对经济的逆周期调节功能背道而驰，要么与当前积极财政政策相悖，要么只能在局部、暂时缓解困难，并不可能从根本上缓解当前财政收入下行的大格局。

盘活存量资金是有关方面开出的另一张应对收入下降的处方。媒体披露，截至2014年末，我国各级财政因各种原因未支出的存量资金共计3万多亿元。不管是什么原因形成的，对于理财者而言，将这笔资金盘活用好，是面对当前严重的收支缺口的不二选择。所需要做的，是对这些存量资金进行全面清理、分类，对于那些因支出进度不足而产生的存量资金，应当加快支出进度，提振社会的投资需求与消费需求。对于那些因政策、环境等客观因素发生改变进而原支出已无可支出的资金，当然应当收回财政重新进行安排。即使对于结余资金，也要看到，其中一部分可能是由于部门加强管理、提质增效而产生的合理结余，但不可否认还有一部分是在编制预算时就虚报多报形成的结余，显然这部分资金也是可以收回财政重新安排的。从一些国家的经验上看，由于加强管理而产生的结余资金不排除可以在财政和部门之间按比例分享，甚至作为奖励发给相关管理人员，以前听说我国有的地方也曾这样处理过，财政部门应当就此提出制度性的办法。

另外还有两个办法是地方财政部门可能不太愿意或者说难于使用的办法。但是从长远而言，并不能排除将其列入可选的政策处方清单之中。一是调整财政支出结构。理论上讲，当收入出现短缺的时候，当然就应当减少支出。之所以各方面视若畏途，主要是因为既得利益的难缠，即所谓的支出刚性。最大的刚性是各类法定支出，据说近年来这方面的支出已经占到当年财政支出的45%左右。尽管十八届三中全会《决定》提出要取消各类挂钩支出，但现实地看，这只能防止出台新的挂钩政策，而对已有存在的且以法律形式明文规定的各类挂钩无能为力。其次是基本支出的刚性也十分突出，何况今年还要出台一些增加工资的政策。综合看起来，优化财政支出结构主要体现在各类项目支出的安排之上，考虑到“项目”的量多面广，其中一些无论是必要性还是绩效都很成问题，因此完全可能成为财政调整的重点对象。展开一点，其实预算管理中永恒的矛盾就是资金的有限性与需求的无限性之间的矛盾，预算最重要的问题就是决定支出的优先次序（我们称之为轻重缓急）。以此而言，当前面临的财政收支之间的难题其实并不是新鲜事物，不过是特定情况下更加突出而已。二是扩大赤字。今年，财政部已将赤字率从2.1%提高到2.3%，新释放出债务空间共2700亿元。从现在我国社会资金的情况看，再将赤字率提高一些是具备条件的。如果财政运行真的到了那一步，也不见得不能作为一个政策选项。特别是在当前经济下行，需要积极财政政策增效加力之时，就更是如此。地方层面，产生运行赤字不仅理论上成立，而且政策层面也正在被引入。深化财税体制改革的相关方案已经明确，今后在财政管理要引入周期平衡的概念，对于周期财政运行中产生的赤字可以通过发行短期债务的方式进行对冲。当然，我估计当下没有一个财政厅长愿意在自己手里发生这样运行赤字。但无论如何，这也是政策工具箱中可选择的工具之一。

在我看来，但凡每一次直抵危机的紧迫形势，总能逼出一些重大改革和一些重大观念变化来。在过去的十来年间，财政收入形势大好，但财政收入改革基本上没有太大的作为。当前，正是因为财政收入急转直下，反而为重大改革营造了先声。回想1994年分税制改革的直接引线是王绍光、胡鞍钢的《国家能力报告》，1998年部门预算改革的直接引线是某重要媒体上一篇《财政资金在流血》的文章。当下，财政收入减收的压力贯穿从中央至地方的各级财政，这种直接的、锥心的痛楚正从另一角度为调整支出结构、引入新型财政管理方式、深化财税体制改革创造条件。比如绩效管理，财政部门搞了很多年，但财政资金使用中的低效、无效的例子仍然比比皆是，原因之一就在于只要程序合法，没有人真将财政资金的绩效当回事。但现在情况不同了，由于可供分享的蛋糕正在变小，绩效问题有可能前所未有地被重视起来，并进一步将绩效评价引导下一轮预算资金分配做实。而这，正是绩效管理的题中应有之义。

再说开一点，当前各级财政面临的问题还只是财政收入随经济形势变化而下行的问题，具有一定的可变化性。随着经济形势的好转，财政收入也可能仍然会水涨船高。但是，随着国家治理体系的逐渐健全，随着税收法定原则的落实，今后财政部门永远都要在严格的收入约束下运行，永远都要对支出进行精打细算，永远都要面对基数与增长之间的矛盾，永远都要在纷繁复杂的利益诉求中进行权衡……而这，正是现代预算管理的核心与关键所在。财政部门当预为筹谋，提前热身，心平气和地迎接财政运行“新常态”、预算管理“新阶段”的到来。

（作者系国家行政学院经济学部教授）

责任编辑：杨再梅