新疆北疆人口较少民族发展的地位、困难及建议

陈全功程 蹊欧元明熊 芳袁 彦

新疆北疆人口较少民族发展的地位、困难及建议

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一、北疆人口较少民族的发展地位非常重要

中国政府一直非常重视人口较少民族的发展工作，在“十一五”和“十二五”时期，制定和实施了专项扶持规划。新疆维吾尔自治区北疆地区（以下简称北疆）有乌孜别克族、塔塔尔族、锡伯族、柯尔克孜族、达斡尔族、俄罗斯族、撒拉族等7个人口较少民族，主要聚居在阿勒泰、塔城、昌吉、伊犁等地区173个行政村297个自然村。2013年，北疆人口较少民族聚居村共有24.8万人口，占新疆全区人口较少民族聚居村总人口的51.98%；其中人口较少民族7.4万人，占全疆人口较少民族总人口的27.2%。

聚居在北疆的人口较少民族人数虽然只有7万多人，但从单个民族看，是全疆乃至全国的主要聚居人口。例如，新疆的锡伯族、撒拉族、达斡尔族主要聚居在北疆；我国扶持的28个人口较少民族中，塔塔尔族、乌孜别克族几乎全部聚居在北疆。这些民族大多聚居在我国边境线，直接面对中亚、西北亚、俄罗斯等国境边塞，成为国土边疆的第一道防线，地理位置非常重要。北疆有12个人口较少民族所聚居的县是边境县，例如阿勒泰地区的布尔津县、哈巴河县均是与俄罗斯、哈萨克斯坦接壤，青河县靠近蒙古国，隔河隔山就可以看到国外。如果这些人口较少民族发展情况不好或者迁移，该片国土无人居住，国土安全就会受到直接影响。

北疆人口较少民族既聚居在一起，形成以该民族为主的村落；同时还与其他民族杂居在一起，构成多民族共同生产生活的情形。一方面，北疆的7个人口较少民族与南疆、东疆的本民族群众“同族相连”，例如伊犁州与克孜勒苏柯尔克孜州、阿克苏地区、喀什地区连接，这几个地区的柯尔克孜族构成全疆该民族的绝大部分人口；另一方面，北疆的人口较少民族与本地以及南疆、东疆的维吾尔族、回族、哈萨克族、蒙古族等其他人口较多民族联系紧密，杂居在一起，维护民族团结的地位非常重要。一旦南疆、东疆发生民族分裂活动或恐怖活动，都会影响到北疆社会稳定。可以说，北疆的人口较少民族与全疆各民族唇齿相依，已经成为全疆稳定的连接纽带。

二、北疆人口较少民族的扶持工作开展顺利

“十一五”和“十二五”时期，在国家专项扶持下，北疆人口较少民族聚居地区以项目为引领，坚持民生与产业发展同步推进，把民族发展与地区发展相结合，扶持工作开展顺利。

在“十一五”时期，全疆有95个人口较少民族聚居行政村纳入扶持范围，占全国640个村的14.8%；截至2010年底，有13个村未达到国家有关部门的考核。北疆在此时期，纳入扶持范围的村全部达标。“十二五”时期，北疆人口较少民族扶持范围扩大到173个行政村，共有6.26万户24.8万人受益。仅2013年，国家就扶持北疆人口较少民族聚居村实施了115个项目，当年扶持资金10116万元，直接覆盖农户10452户，受益人口达到39401人。

在国家扶持下，北疆人口较少民族的生产生活、文化教育条件均有所改善，到2013年底，有137个行政村通水泥路、272个自然村通公路，通达率达到96.1%；通电的行政村有167个、自然村289个，只有几个村没有通电；有3万多户住进安居房，集中供水户有4.6万户，儿童入学率达到100%。

2013年底，北疆人口较少民族聚居地区农牧民人均纯收入8747元；参加农村合作医疗21.3万人，占总人口的85.9%；参加农村社会养老保险近9万人，占总人口的36.1%。这些发展变化在北疆地区相当不容易，因为人口较少民族大多以放牧为主，逐水草而居，迁移流动性大，扶持工作和发展难度均较大。

三、北疆人口较少民族发展存在诸多困难

由于北疆地广人稀，自然条件恶劣，维护民族团结和社会稳定任务较重，民族发展和地区发展仍然缓慢，面临诸多困难和问题。

（一）扶持资金有限，基础设施的制约明显

北疆人口较少民族多聚居在偏远贫困山区、绿洲外围、高寒牧区、边境一线，且受历史、自然等诸多因素影响，区域内基础设施薄弱，民生保障水平较低。例如察布查尔县，该县到2012年底建制村通沥青（水泥）路率为89.1%，耕地有效灌溉率92.9%，自然村广播电视覆盖率45.3%，有安居房的农户比率15.2%。

人口较少民族农牧民的居住、饮水、卫生医疗、文化娱乐等设施简陋，甚至欠缺，生产生活条件相当艰苦，需要扶持的资金相当大。例如，为定居点农牧民打一口120米深的水井，需要几万元；修建一个定居房，需要10万元以上，由于人口较少民族农牧民本身较为贫困，根本拿不出相应的资金；而国家专项扶持资金平摊到每一个聚居村不到60万元，导致饮水、定居、行路等很多基础设施建设以及民生发展项目无法实施。

（二）区域政策有差别，发展不平衡问题凸现

北疆人口较少民族长期以来以农牧业为主，从事农业生产效益不高，所在村组地处边远，信息闭塞，加之农牧民群众整体科学文化素质不高，思想观念比较落后，主动致富能力不强、“等靠要”思想严重，因此，贫困问题仍然突出。到2013年底，北疆人口较少民族聚居地区仍然有2.8万贫困人口，贫困发生率11.3%，超过全国平均水平；在北疆人口较少民族聚居地区，超过70%是贫困村。当然，也有些村组发展较好。例如，察布查尔县绰霍尔乡龙沟村由于实施了蔬菜基地建设项目，扶持资金90万元，建设拱棚450座，户均增收2万元以上；纳达齐牛录乡的一个村，实施了优质水稻种植项目，扶持资金100万元，新建优质水稻2500亩，人均增收400元。

针对这种区域内发展不平衡现象，当地干群认为是国家仅对人口较少民族聚居的行政村进行扶持，而其他散居民族村没有得到扶持的差别性政策导致的。当地干群普遍希望在同一个地区内，不要区分聚居村和非聚居村，都得到国家一视同仁的扶持帮助。

（三）群众增收渠道较少，传统农牧业亟需提升

长期以来，北疆农牧民的生产比较单一，增收渠道较少。对于大多数农牧民家庭来说，农牧业就是单一的种植、放牧，产品相当原始，以自产自销为主。例如，北疆塔吉克族是一个以畜牧业为主的民族，但其生产还停留在比较原始的方式上，至今仍沿袭逐水草而居、逐水草而牧的生产方式，夏季上山放牧、秋冬季下山圈养，牛羊肉和奶以自己食用为主，养殖效益较低。一些农牧结合的农户，增收渠道也较少。例如，哈巴河县的塔塔尔族村，以种植业、畜牧业结合的生产方式为主，其中放牧所得仅能维持家庭生活资料，种植小麦、玉米受自然气候，特别是水源不足的影响较大，所得有限，因而贫困人口较多。人口较少民族农牧民普遍缺乏畜产品加工意识，也缺乏相应的技术和能力，导致产业链条短，产品单一，传统农牧业亟需改造升级。

（四）社会稳定对人口较少民族发展产生一定冲击

新疆的社会稳定工作任务较重，稳定是发展的基础，因此维护社会稳定是各级党委和政府的第一要务。但由于一些干部理解偏差，重维稳轻发展，对扶持人口较少民族发展工作多多少少带来一定冲击。同时，新疆的三股势力和恐怖分子活动对当地的旅游业产生冲击。例如，新源县那拉提草原和哈萨克民族第一村，因恐怖事件导致2014年游客剧减，旅游收入大幅下挫，当地群众也对恐怖分子、分裂分子的行为相当气愤。

四、“十三五”期间北疆人口较少民族扶持力度期待加大

在“十三五”时期，建议北疆扶少工作要结合民族和地区因素，适当扩大扶持范围，拓宽资金投入渠道，集中资金搞好基础设施建设，全面提升人口素质。

（一）扩大扶持对象，调整扶持重点

一是坚持点面结合，以区域发展带动人口较少民族发展。要提高扶持方式和扶持对象的灵活性，以人口较少民族群众为扶持对象，将人口较少民族所聚居的民族州、民族县，直至民族乡整体纳入到扶持范围中来。建议“十三五”期间，将北疆人口较少民族聚居的1个自治县（察布查尔锡伯族自治县）、6个民族乡（奇台县大泉塔塔尔族乡、木垒哈萨克自治县大南沟乌孜别克族乡、霍城县伊车嘎善锡伯族乡、昭苏县夏特柯尔克孜族乡、特克斯县科克铁热克柯尔克孜族乡、塔城市阿西尔达斡尔族乡）的109个行政村全部纳入扶持范围，北疆共232个人口较少民族聚居村实现全覆盖。

二是重点扶持，以具体工程为载体。建议“十三五”期间扶持的重点由农牧户转向龙头企业、农村合作组织；鼓励通过畜牧联营、草畜联营等途径，建立企业和农户之间的利益共享、联系紧密的双向合作模式。要大力实施新型农民培养工程，着力培养贫困地区农村特色产业示范带头人，科技种植养殖能手和农民经纪人，切实增强人口较少民族群众的自我发展能力。

（二）拓宽资金投入渠道，整合资金加强基础设施建设

一是继续加大对北疆人口较少民族聚居区的财政转移力度。建议中央财政建设资金、其他专项建设资金、各项财政扶贫资金适当向人口较少民族聚居地区倾斜；积极引导、争取政府机构、社会团体及对口支援、个人援助、捐助资金投向人口较少民族聚居地区。

二是出台专项金融扶持政策。鼓励金融机构积极探索与人口较少民族聚居区发展专项项目和资金合作开发模式，重点支持基础设施建设和富民安居、定居兴牧工程建设。

三是发挥地方资金整合能力，集中力量解决基础设施建设问题。人口较少民族聚居地区要整合各个渠道扶持资金，加强民生工程和基础设施建设，特别是重点水资源配置工程建设和人畜安全饮水工程建设，以及乡村道路和牧道的改建扩建建设。

（三）促进劳动技能培训事业发展，全面提升人口素质

劳动技术人才是人口较少民族地区发展的内在动力，必须着力促进劳动技能培训事业发展，全面提升人口素质。一是加强农牧民生产技能培训。建议各地区可以围绕畜禽养殖、特色旅游、民族特色产品开发，有针对性地开展技能培训，进一步提高人口较少民族聚居村农牧民群众的生产经营水平。二是通过培育一批思路广、脑筋活的农村经纪人，有计划、有组织、有规模地引导人口较少民族聚居村富余劳动力有序转移，促进农牧民增收致富。三是通过与对口高校进行合作，定向培养人口较少民族的高素质人才。

（四）把民族团结创建活动融入到扶持人口较少民族发展中

在扶持人口较少民族发展过程中，要紧密结合民族团结创建活动，促进区域和农牧民发展。一是建议在项目安排上，不是将资金简单地平均分配给各人口较少民族农牧民，而是以村组为单位进行项目扶持，该项目既惠及人口较少民族农牧民，也惠及同村组的其他民族群众。二是在具体工作过程中，注意将民族团结和经济社会发展结合起来，在扶持过程中广泛宣传党和国家的政策，营造和谐氛围。要大力推行访民、惠民、聚民的“三民”活动，让广大干部深入到农牧户中，摸清楚基层情况，凝聚各民族群众感情，创造一个和谐、稳定的社会局面。

（作者单位：1.中南民族大学经济学院；2.国家民委经济发展司扶贫处）

责任编辑：康伟

国家社科基金项目“山区少数民族贫困代际传递及阻断对策研究”（编号：13BMZ010）、国家民委科研项目“扶持人口较少民族发展的地域范围研究”（编号：MSY14032）。