构建我国环境法律有效实施评价指标体系的思考

王彬辉

(湖南师范大学,湖南 长沙 410081)

构建我国环境法律有效实施评价指标体系的思考

王彬辉

(湖南师范大学,湖南 长沙 410081)

环境法律有效实施评价体系的建立,是“量化法治”的部门法实践,对环境法律的有效实施有科学的引导功能、反思功能和预测功能;同时,还可以为引导社会舆论正确认识和评价环境法律有效实施状况,为推动社会和谐发展起到良好的作用。我国应从科学性、典型性、可操作性和可比性等原则出发,构建定量指标与定性指标相结合的环境法律有效实施评价指标体系,对环境行政执法、环境司法、环境法律监督、环境法律文化、环境法律服务、群众对环境法律实施的满意度等6个法治领域予以客观评价。

环境法律有效实施;评价指标体系;量化法治

环境法律有效实施评价指标体系是指衡量环境法治建设进程和法治化程度的数据集合。环境法律有效实施评价体系的建立,是“量化法治”的部门法实践[1],对环境法律的有效实施有科学的引导功能、反思功能和预测功能;同时,还可以为引导社会舆论正确认识和评价环境法律有效实施状况,为推动社会和谐发展起到良好的作用。目前,我国还没有一套完整、系统法治评价指标体系,更不用说环境法律有效实施评价指标体系的建立。建立一套完整、系统的环境法律有效实施评价指标体系。对于监测、管理和预测环境法律有效实施的状况,推进依法治国水平都具有重要意义。

一、环境法律有效实施评价指标内涵

(一)环境法律有效实施评价指标概念及特征

法律的实施效果评估,即以法律的实施效果为评价估量对象,通过对其在实施和适用的过程中产生的社会影响和社会效能进行客观的评价,发现存在问题,对其中不适应社会发展的法律法规和条款进行增删、清理、修订或者废止[2]。而法律指标是一种特殊的社会指标,是用来反映法律制度本体和运行状况的指数[3]。将上述两个概念结合起来,笔者认为,环境法律有效实施评价指标体系是衡量环境法律制度及运行状况的系统的、综合性的量的数据总和,这个指标体系应当以环境法实施的多元主体为测评对象,以环境法律实施涉及的6个领域为测评内容,通过检测环境行政机关、普通民众等主体对于环境法律实施现实状况的感受与认知,考察某一区域内乃至整个国家环境法律有效实施的状况。

环境法律有效实施评价指标的特点,可以概括为以下方面:

1. 环境法律有效实施评价指标是以环境法实施的多元主体为测评对象的指标

环境法实施的特征是公共实施与私人实施相结合[4]。环境法公共实施方式可以有4种:第一种是环境行政机关通过制定环境行政规章、环境标准等来实施环境法,环境行政机关准立法权的行使基础在于“不完备法律理论”,[5]本质上是立法权向行政机关的分配。我国立法向来遵循“宜粗不宜细”的原则,因此,很多环境立法采用了“开天窗”的形式,通过授权行政机关立法来弥补法律过于原则不具备可操作性的“先天缺陷”。所以,环境行政机关制定的规章、文件或标准等对公众具有约束力。第二种方式是环境行政机关通过行使行政执法权来实施环境法。环境行政执法具有环境法和行政法的双重特点,环境管理中行政机关实施现场调查权、强制措施决定权、行政处罚权、环境监督检查等等都是环境行政执法的影子。因此,环境行政执法工作是环境行政机关履行环境保护监督管理职责的重要途径和有效手段。第三种是环境行政机关作为环境污染民事损害赔偿纠纷中双方当事人信任的第三人,以其专业性、技术性和高效性的特点解决和处理环境民事损害赔偿争议。在这种纠纷处理过程中,环境行政机关类似于准司法机构,采用行政司法行为来实施环境法。第四种是环境司法机关对环境行政机关的环境行政管理行为进行司法审查。

环境法私人实施的方式即我们通常所说的公众根据国家环境保护法律法规赋予的权利

和义务通过一定的途径、方式和方法参与环境保护,实现环境法所追求的“保护环境,人人有责”的价值目标。公众参与应该是环境保护全过程的参与,具体表现为:预案参与,即在各级政府制定国民经济建设、社会发展和环境保护相关决策的时候参与。例如,公众在决定是否为污染性设施的设厂或开发建设项目颁发执照或许可证的事先审核程序环节以意见听证会、论证会等方式参与行政决策过程;过程参与则是指公众对国民经济建设规划、计划及开发建设项目实施过程中的参与。例如,在企业营运阶段以听证会等方式参与排污许可证、限期改正命令等的核发等等;行为参与,指公众不以“善小而不为”,从小事做起,从日常生活做起,自觉保护环境的参与;末端参与则是指公众作为私人法律实施主体,参与到环境行政机关的各类执法活动中,比如公众参与到环境行政机关对“三同时”和限期治理项目进行验收、对环境生态破坏和事故进行处理等活动,监督环境行政机关和环境污染者和环境破坏者整治环境的行为。

所以,在设计环境法律有效实施评价指标体系的时候应该充分考虑这一特征,设计以多元主体为评价对象的指标体系。

2. 环境法律有效实施评价指标体系是以法治的综合要素为测评内容的指标

环境法律实施是法实施的一种,是指环境法律在社会生活中被实际施行。以实施环境法律的主体和法的内容为标准,环境法律实施方式可以分为3种:环境法律的遵守、环境法律的执行、环境法律的适用。环境法律的遵守,此处从狭义上解释也称守法,专指社会各主体以法律为自己的行为准则,依照法律享有权利、履行义务的活动。环境法律的执行此处也是指狭义上的执法,即具有环境监督管理职能的行政机关及其公职人员依照法定职权和程序,行使环境行政管理权,执行实施环境法律的活动。环境法律的适用是指司法机关根据法定职权和法定程序,具体应用环境法律法规处理环境案件的专门活动。比如在北美影响很大的《北美环境合作协议》 (CECNA)的目的就是通过有效的和更多统一的环境法律执行活动提高北美地区的环境保护。CECNA的签署者认为在国家层面提高环境法律的执行和遵守是达到北美地区安全和清洁环境的基本[6]。所以,以环境法律是否有效实施为评价目标的环境法律有效实施评价指标体系应从环境法律实施的6个法治领域,即环境行政执法、环境司法、环境法律监督、环境法律文化、环境法律服务、群众对环境法律实施的满意度予以全方位、客观的评价。

3. 环境法律有效实施评价指标体系是由定量指标和定性指标相结合的评价体系。环境法律有效实施的评价是针对环境法律有效实施的某一方面或总体情况所进行的客观评价。在所有被评价的实施阶段中,某些环节可以用定量指标反映出来,例如环境行政复议率、环境行政诉讼率、政府环境法治经费的年增长率、环境案件上诉率等等。但是,某些环境法律实施的环节则不宜用定量指标分析,比如群众对环境法律实施的满意度,需要评估者在运用问卷调查、访谈和个案分析等方法的基础上,综合运用逻辑思维,结合以往经验和认识来进行分析判断。所以,环境法律有效实施评价指标体系并不是简单的仅仅由技术参数构成的测评指标体系,它应该是由定量指标和定性指标相结合的综合评价体系。

(二)环境法律有效实施评价指标体系的功能

1. 环境法律有效实施评价指标体系是对环境法治现状的再现

当前,我国已形成了以宪法为根本法,《环境保护法》为综合性基本法,以环境污染防治单行法和自然资源和生态保护单行法为主体的较为系统、完备的环境法律体系。然而,现实中环境法律实施的状况究竟如何?长期以来因为没有系统完整的评价指标体系,我们对此无法准确客观的认识。因此,通过运用有效的环境法律实施评价指标体系,考核具体的环境法律实施现状,在一定程度上是对现实环境法治的描述和再现。

2. 环境法律有效实施评价指标体系具有比较评价功能

环境法律有效实施评价指标评价指标体系的比较评价功能体现在横向比较和纵向比较两个方面。横向比较主要考察我国与其他国家(区域)之间环境法律实施状况的差异。尽管各国(区域)的环境法律有所不同,但“环境无国界”、环境法的社会性强于阶级性的特点使得环境立法和环境法律实施的的主要方面均存在某些共性,我们可以在共性的地方加以比较,相互借鉴成效,促进环境法治的共同进步。纵向比较则是主要通过对比,考察我国环境法律在不同历史发展时期实施的状况,评价现存阶段环境法律实施的状况是进步还是退化,以及进步或退化的幅度情况。

3. 环境法律有效实施评价指标体系具有反思功能

通过运用环境法律有效实施评价指标体系对6个环境法治领域的综合评价得出的数据,可以清晰的显示我国环境法律实施中6个评价领域中存在的突出问题和薄弱环节,并将这些问题以反馈到各有关职能部门限期整改,从而提高环境法律实施的有效性。同时,因为“良法”是法律有效实施的前提,所以通过在法律实施过程中发现的问题,也可以及时反思现行环境法律法规的瑕疵,督促立法机关改进和完善环境立法工作,提高环境立法质量。

二、建立环境法律有效实施评价体系应遵循的原则

(一)指标设计的科学性原则

首先,选择的指标范围涵括环境法律实施所涉及的全部领域,且这些指标能科学反映出环境法律有效实施的水平,是可信度高的指标。那些没有评价意义指标的运用只会影响整个评价的效果;其次,具体指标必须科学明确,即定量指标的名称、计算范围、计量单位和计算方法等方面无歧义;而定性指标则强调指标的内涵和外延,具体内容等不会引起被调查者的错误理解。比如,政府环境法治的年增长率指标中的计算范围是单指行政经费,还是包括所有用于环境法律实施的经费;是单指环境行政主管部门,即上至环保部下至各地方环保厅(局),还是统指所有具有环境行政管理职能的政府各部门,这就包括有国土资源保护部门、水利部门、农业部门等等。如果这些计算范围不明确,那么在实际数据的收集和统计中必然会出现操作人员认识和实际工作中的不统一,最终导致数据本身的不科学和不具有可比性。

(二)指标选择的典型性原则

环境法律实施是一个系统性、全面性的工程,涉及社会生活的方方面面。在设计环境法律实施评价的指标体系时,如果抱有“多而全”的思想,不仅在指标设计的技术上做不到,在具体的评价实践中也会由于人力、物力和财力有限而无法做到全方位的评价。因此,设计该指标体系时,应从对环境法律实施中影响有效性的重要因素考虑,设计反映环境法律实施系统变化规律的核心指标。比如,在环境法律实施中,国家机关正确的履行环境法律赋予的职责以及公民依据法律所享有的基本权利的实现状况,是任何一个国家环境法律实施所应当抓住的主要环节和主要领域,这些应该成为环境法律有效实施指标体系中的核心指标。同时,某些指标虽然设计时考虑的角度不同,但指标的某些方面具有一定的共性,这样就容易导致指标设计的重复性。因此选择具有代表性的指标,可以有效提高工作效益和降低误差。

(三)指标体系的可操作性原则

环境法律有效实施评价指标体系是定量指标和定性指标相结合的体系,一些主观性较强但却对环境法律是否有效实施具有重要评价价值的指标是定性指标,但这些指标如果没有具体、准确的量的可测性也就不能称其为指标[7]。比如环境法治观念、法治意识等目前只能运用与这一方面的发展变化具有一致性或相关性的其他可量化的指标(法治宣传规模、人均律师数等)来间接反映。同时,因为环境法律有效实施评价指标体系是定量指标和定性指标相结合的体系,设计指标时应考虑到这两类指标的比例分配,尽量降低调查收集工作的成本和难度。

(四)评价指标属性①指标属性,即指标数值的大小与所反映现象的发展程度或密度是成正比例关系抑或反比例关系。明确原则

由于环境法律实施是否有效的评价是一个综合的系统,同一评价指标从不同层面考察可能会有完全相反的属性。比如检察机关查办职务犯罪大案率、要案率、为国家挽回损失总额等数据从司法机关积极履行职能角度看,其表明了地区反腐的决心、维护社会正气的力度,应该是正向指标;但从政府依法行政角度看,其廉洁执政、从源头预防腐败等项目需要进一步加强,同时也表明公务系统对“小贪小腐”、轻微犯罪行为未能及时觉察,行政监察效能不高,司法部门未能有效防微杜渐、甚至“放水养鱼”等需要改善的问题,即其变成逆向指标了。所以,在设计环境法律有效实施评价指标体系时,这类属性不明确的指标应当慎用或尽量不用。

三、构建我国环境法律有效实施评价指标体系的初步设想

我国学者沈宗灵先生指出评价法律实施的四项标准是:第一,各类主体的合法利益是否受到保护;违法是否依法受到制裁等等。第二,公众法律意识是否有所提高(或者提高到什么程度?)。第三,与同一国家不同时期或者不同国家(地区)的法律实行情况进行可比性研究。第四,法律的社会功能、社会目的是否有效实现及其程度[8]。这四项评价标准从法律实施的社会效果角度来考察,并从横向、纵向的法律实施角度进行比较,具有宏观性和全面性。而近年来,世界乃至我国许多城市开始热衷于法治环境指数的评估,例如:2005年香港特别行政区推出了法治指数。2007年浙江余杭区通过运用《“法治余杭”量化考核评估体系》对余杭区的法治环境进行了量化评估等等。此处,我们仅以香港的法治指数评价体系为例,该体系通过罪案率、法律援助、各级法庭每年听取的案件等等定量指标,以及公众对法治若干方面的满意度调查等定性指标达到衡量七大标准②七大标准为:1.法律的基本要求,包括一般性、公布、稳定、确定、没有追溯力、不可要求不可能的作为、不可赋与任意的权力、与一般社会价值相符等8项内容;2.法律下的政府,即政府的权力都要由法律所规限;3、规则禁止任意权力,即要求政府官员不应享有任意的权力;4.法律面前人人平等,即对所有人来说,法律应是一样的;5.公正地施行法律,包括政府的行为与公布的法律相符、司法独立;6.司法公义人人可及,包括法院人人可及、独立的法律专业人员、投诉政府决定或行为的程序等内容;7.程序公正,包括假定无罪、自然公义的原则、基本的证据法则以达公义、公平的审讯等4项内容。参见朱未易.地方法治建设绩效测评体系构建的实践性探索——以余杭、成都和香港等地区法治建设为例的分析[J].政治与法律,2011,(1):147-148。的目的,从而计算得出香港的法治指数。

根据上述理论指导和量化法治评估的地方实践经验,结合环境保护法律法规的现状,笔者对环境法律有效实施评价指标体系进行了初步设想,基本框架设计如下表:

环境法律有效实施评价指标体系(初步设想)

环境法律实施评价指标体系 指标说明 资料来源环境法律服务指标(15%)法律援助环境侵害案件的比率法律援助对象分析法律咨询比率法律咨询对象分析反映法律服务的一般状况 司法局公众对环境法律实施的满意度指标(15%)公众对政府环境行政工作的认同度公众对环境司法工作的满意度公众对权利救济的满意度公众对环境民主政治参与的满意度公众对环境安全感的满意度群众对环境法治建设的评价 问卷调查

该指标体系的特点如下:

(一)指标体系层级明确

该指标体系主要分为一级、二级指标,一级指标统领涵盖环境法律有效实施的各个主要内容,具体分为六个方面,分别是:

1. 环境行政执法指标。行政指标涉及环境行政执法机构人力投入、资金支持、技术保障、执法产出、执法手段、执法阻力、社会动员和环境行政执法对企业的激励八个方面,是环境法律有效实施的关键环节。

2. 环境司法指标。司法作为维护社会正义的最后一道防线在环境保护中应充分发挥作用。当前,我国如火如荼进行的司法改革,其若干方面就是针对环境法律实施的特殊性要求设计的,比如设立跨区域审判机构,独立的环境司法审判机构,从生态环境入手探索建立检查机关提起环境公益诉讼等等。在全面推进依法治国新形势下,这些司法改革的行为对于环境法律有效实施起到的效果如何是需要及时进行评价和考核的,环境司法指标可以设计诸如环境法庭的设置数量、环境法庭法官及其相关人员的配置情况以及接受环境法律专业教育程度;由环境问题提起诉讼率及结案率、环境公益诉讼的立案数及审结情况等等量化指标来进行综合评价,查找司法改革过程中出现的问题,及时纠偏校正。

3. 环境法律监督指标。权力的制约和监督,是环境法律实施中的重要主题。人大代表质询率、环境信息公开的程度、公众参与环境保护的程度等等都是考查指标。

4. 环境法律文化指标。党的十八届四中全会报告指出,法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。良好的环境法律意识是法治社会的软实力。全体人民是否成为环境法律的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者?普通公民普法教育比率、党政干部法律培训比率、法制出版物销售量等等都应该是评价指标。

5. 环境法律服务指标。法律服务业的发达程度有助于环境法律的有效实施。法律服务指标包括:法律援助率、法律援助对象分析,法律咨询比率、法律咨询对象分析等等。

6. 群众对环境法律实施的满意度指标。群众对政府行政工作的认同度、对司法工作的满意度、对权利救济的满意度、对监督工作的满意度、对民主政治参与的满意度、对安全感的满意度等等指标考察群众对环境法治建设的评价。

每一大类指标下又有细分的二级指标, 如:环境行政执法指标又分为16个二级指标, 这16个指标主要围绕环境行政执法的各个方面,综合评价环境行政执法机构人力投入、资金支持、技术保障等八个方面的内容,能系统反映出环境行政执法有效实施的情况。由此可见,一级指标与二级指标是层层递进的关系,二级指标的设计必须依循一级指标的指导方向、基本内涵和外延的要求来设定。

(二)指标体系主要分为定量指标和定性指标两大类

环境法律有效实施指标体系分为定量指标和定性指标两大类,主要是因为环境法律实施涉及多元化实施主体,各主体具体实施要素众多。但是,环境法学相较于其他部门法学来讲,是典型的边缘性学科,是法学和环境科学等众多自然科学交叉的学科,有运用量化指标来衡量其有效实施的先天优越条件。但是,定量指标针对的只是可以量化的环境法律实施数据,其来源主要为统计报表或现有资料直接获得。而环境法律有效实施评价的困难之处就在于某些评估指标难以量化,比如人民群众对环境法律有效实施的认可和满意度,尤其是对不同的指标赋予不同的权数比例难度很大①权数就是表示评估指标体系中各个指标项目重要程度的系数,权数比例越大,其重要性程度也越高。参见郭亚军.综合评价理论与方法［M］.北京:科学出版社,2002.27。。这种情况下,评估者就只有综合运用问卷调查、访谈和个案分析等方法,根据自己的经验和认识,综合运用逻辑思维,将收集来的资料进行整理、统计分析,进而形成对法律法规实施效果、体系和过程的基本评判。[9]定性指标是在定量指标的基础上补充完善的。

所以,只有将定量和定性相结合,才能有效的评价环境法律实施的状况。比如,我们设计的环境法律有效实施评价指标体系确立了6个基本要素,每项因素的权重分别如下:环境行政执法指标(权重为20%)、环境司法指标(权重为20%)、环境法律监督指标(权重为15%)、环境法律文化指标(权重为15%)、环境法律服务指标(权重为15%)、公众对环境法律实施的满意度指标(权重为15%),从这六项基本要素中又分解出56个小项。在确定6个基本因素和56个小项的分值后,将定量指标和定性指标结合起来就形成了具有可操作性且有实践价值的环境法律有效实施评价指标体系。在这个指标体系中,各项指标既相互联系又彼此独立,通过内在的联系、组合,形成系统化的评价体系。

四、结语

本论文构建的环境法律有效实施指标体系是在借鉴量化法治评估的理论和我国地方法治指数评估实践的基础上,将定量指标与定性指标相结合的评价指标体系。适用该指标体系评价环境法律实施得出的指标数据整体上具有较高的可信度,能够为环境法律有效实施的总体评价提供较为客观的依据和现实基础。但是从功能上讲,环境法律有效实施评价指标体系不是对环境法律有效实施的绝对测量,它所提供的只是与环境法律有效实施相关的有用信息,从而为环境法律有效实施评估活动的实质性开展以及实施过程中相关行为的调整或制度改进提供参考。当然,通过实施、运行该指标体系,可以提升公共机构和社会大众对环境保护的关注和参与,提高环境法治意识,最终对生态文明建设产生长远的推动作用。

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The Construction of Evaluation Index System of the Effective Implementation of Environmental Law in China

WANG Bin-hui
(Hunan Normal University，Changsha，Hunan，410081)

The construction of evaluation index system of the effective implementation of environmental law，which is the”quantification of the rule of law”in the department of law，has the scientific guidance function，the reflection function and the forecast function to the effective implementation of environmental law.At the same time，it can also guide the public opinion correctly understand and evaluate the effective implementation of environmental law，and play a good role to promote the harmonious development of society.We should start from the principle of scientific，typical，operability and comparability，to be an objective evaluation of the environmental administrative law enforcement，environmental justice，environmental law supervision，environmental law culture，environmental law service，the people's satisfaction of the implementation of environmental law and other six areas.

the effective implementation of environmental law;evaluation index system;quantification of the rule of law

文献标识码:A 文章编号:2095-1140(2015)06-0047-08

(责任编辑:左小绚)

2015-07-28

司法部2012年度国家法治与法学理论研究资助项目“环境法律有效实施的评价指标体系研究”(12SFB3039)

王彬辉(1974-),女,湖南双峰人,湖南师范大学法学院副教授,法学博士,主要从事环境资源法学基础理论与实务研究。