论法治建设新常态下公安信访工作的转型升级

张向军

(湖南省公安厅,湖南 长沙 410000)

论法治建设新常态下公安信访工作的转型升级

张向军

(湖南省公安厅,湖南 长沙 410000)

把公安信访工作纳入法治化轨道,是法治建设的重要内容,是国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。当前,涉法涉诉信访改革全面推开,公安信访工作法治化逐步推行,但是公安信访工作仍面临不少现实困境,制约公安信访工作良性发展。为突破这一困境,必须以法治为引领,消除单位、部门之间各自为政的壁垒,统筹协调各方资源,深入基层,发动群众,运用群众智慧推动公安信访工作转型升级。

公安信访;法治化;系统化;社会化

公安信访工作涉及公安管理、公安执法服务、刑事司法以及队伍建设等方方面面内容,为抓好各项公安工作提供着最具体、最现实、最客观的依据。在一定程度上可以说,抓住了信访工作,就抓住了公安管理工作的支撑点,就抓住了服务群众工作的难点,就抓住了执法工作的增长点,也就抓住了队伍建设工作的着力点。因此,信访工作的发展与全部公安工作的发展相辅相成、相互促进。信访工作如同“杠杆”,撬动着整个公安工作的发展;信访工作也如同“称杆”,时刻衡量着队伍建设的成效。

一、公安信访工作的价值定位

(一)公安信访工作是法治公安建设的“风向标”

公安信访事项直接反映出公安机关在执法活动、管理服务中存在的问题。公安信访量越大,一定程度上说明这个地方公安机关存在的问题多,离依法行政、依法司法的法治公安目标距离远。公安信访问题越集中,说明公安机关在某一环节或某类案事件方面存在的问题越突出。从信访问题入手,通过分析研判,找出引发信访问题的症结,进行集中整治,并以此为鉴,在公安法治建设进程中,防止再次出现同类问题,确保公安法治建设不偏向,不跑道。

(二)公安信访工作是维护稳定的“调节阀”

公安信访事项是矛盾纠纷以案事件的形式进入公安执法领域,经前期初始处理仍未解决,再次遗留转化的一种升级版矛盾[1]。也就是说公安信访问题较先前未经处理的矛盾纠纷,具有更强的对抗性、更大的破坏性,是社会稳定的重大隐患。公安信访工作就是要充分运用法治思维、法治方式,统筹协调好各方资源,综合施策,化解信访问题,维护群众合法合理权益,消除影响社会稳定的重大隐患。当然,并非所有信访问题都能化解,如部分疑难、复杂信访问题,往往是历史遗留问题与现实政策问题相互交织, 公安工作问题与非公安工作问题相互交织,个性问题与共性问题相互交织, 合理诉求与不合法方式相互交织,化解难度很大,但是公安信访工作可以通过真诚倾听、真心交流、真挚帮助,让信访群众回归平和理性。所以,从这种角度上说,公安信访工作是维护社会稳定的“调节阀”。

(三)公安信访工作是队伍建设的“助推器”

公安信访事项不仅直接反映社会治安状况,同时也是检验公安执法活动和公安队伍建设的试金石。通过公安信访工作,可以深入开展剖析检查,及时发现公安机关和公安民警在执法活动、内部管理、工作作风和警民关系等方面存在的突出问题,及时发现公安工作和公安队伍建设中存在的薄弱环节,从而有针对性地采取切实有效的措施加以整改,进一步加强和改进公安工作和公安队伍建设。

(四)公安信访工作是群众工作的“润滑剂”

实行专门工作与群众路线相结合的方针,是我国公安工作的一大特色和优势。密切警民关系、打牢群众基础, 是做好公安工作的根本保证。公安信访工作作为公安机关联系人民群众的桥梁和纽带, 是倾听群众呼声、接受群众监督、吸纳群众意见或建议的有效途径。做好公安信访工作, 切实解决好人民群众反映的问题, 维护好人民群众的根本利益, 可以进一步密切警民关系, 赢得广大人民群众的拥护, 为公安工作打下坚实的群众根基。

(五)公安信访工作是司法救济的“补充剂”

当前,各种涉法涉诉问题层出不穷,难以做到个个、事事、件件、人人都公正公平处理。为此,必须要有一个比较有效的救济途径,或者说有中国特色的救济途径,就是信访工作。法院设置信访部门正好印证了信访工作的是司法救济的有效补充这一观点。从效果层面来看,信访工作更注重政治效果与社会效果的有机结合,更有利于人民内部矛盾的化解,当然应该首先坚持法律适用优先的原则,在穷尽法律手段后,再启动信访程序,并确保信访工作机制在法律轨道上运行。

二、公安信访工作面临的现实困境

(一)信访表现形式显著变化,面临形势异常严峻

一是频率发生变化,“越级抱团访”高发。一些上访人员思想认识存在误区,遇到问题不走法律、政策准许的解决途径,直接赴省进京越级上访、缠访。部分信访群众更是偏激地认为, 上访应选择有重大国事活动的时机,以引起政府的重视。少数上访者认为,一个人上访力度不大,采取相互串联、集体上访的形式,给公安机关施加压力,扩大影响。这些集体上访的人数、规模越来越大, 而且多为老弱病残弱势群体,每次上访时都相约串联,一起抱团上访。二是主体发生变化,“职业访”凸显。一些信访当事人正当诉求已得到解决或救济,仍揪住细枝末节不放,把信访当做职业,不断变换诉求以期获取更多的经济利益。近年来,职业信访群体呈上升趋势,有的甚至在信访群体中“传授经验”,怂恿更多人加入进来,使一些原本已经解决的问题又出现反复。三是方式发生变化,“极端访”增多。少数信访人把“闹”当作筹码,制造影响和轰动效应。这些信访人认为信访问题就是要闹了才能解决,有的打标语、呼口号、穿状衣,更有甚者以自残自焚相威胁,频频制造事端,扰乱正常信访秩序。除了在敏感期越级访、串联访和非正常访以外,信访问题还出现了一些新动向,有的信访人从“上访”转为“上网”,通过互联网、微博、微信等方式炒作信访问题,达到引起关注的目的[2]。

(二)信访问题成因错综复杂,管控风险不断增加

从公安机关自身分析:据不完全统计, 70%以上的公安信访问题系执法办案不规范引发。部分民警在执法办案、管理服务中,法律适用把握不准,随意性较大;部分民警在工作中凭经验办事,不注重细节,导致案件无法侦结,埋下隐患;部分民警缺乏沟通,导致当事人不理解、不满意而引发信访。从信访人心理分析:中国的信访制度有着非常悠久的历史,古代的“包青天”对当代中国仍有一定的影响。从信访人心态来看,几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结,即便是面对法院已经判决生效的裁判文书,信访人仍想通过信访渠道来改变其结果[3];部分上访人员在长期上访过程中,因为一些党委政府、机关单位“花钱买平安”等方式解决信访问题,而尝到了“维权上访”的甜头,将上访当成谋生的手段、甚至当成致富的门路,形成了谋利心理。从社会客观条件分析:很多群众对公安机关认识有偏差,希望或认为警察就是万能的,只要出面就能解决问题,否则就会觉得公安机关没有履行承诺,影响警民关系;部分信访群众一味以现行法律、政策标准对待历史遗留问题,坚持过高要求,客观上增加了解决难度;公安机关刑事破案率难以达到100%,部分群众对公安工作不理解,认为公安机关不重视,压案不办、办人情案,因而长期信访。

(三)信访事项内导外转机制不顺,运行效能不高

一是内部流转不到位。我国的信访机构主要承担了信访上传下转的程序性功能,而处理案件的实体性功能远远不够,这在某种程度上导致信访案件的久拖不决[4]。目前,信访室处理信访案件类似于医院的门诊挂号处,收到来信或者接待来访群众后,根据分级负责、归口办理的原则,按照来信来访的内容,将信访案件下转、外转或者交办。公安信访部门虽然有转办、督办的权限,但在实际工作中,对业务警种只能协商、建议,无权责令其改正,在一定程度上了弱化了监督的作用。再之,在涉法涉诉案件办理中,“诉”与“访”是两个相互分离又相互衔接的过程,在案件办理进程中当事人的诉求多样,导入案件承办部门,依法走法律程序,不可能完全解决其全部诉求。二是对外衔接不顺畅。目前,中央政法委出台的《关于建立涉法涉诉信访事项导入法律程序工作机制的意见》,仅就需向公安机关内部业务部门提出的11种情形、需向人民法院提出的6种情形、需向检察机关提出的5种情形做出规定,但未详细规定公安机关与人民法院、公安机关与检察机关相互衔接的程序和要求,政法各部门之间“诉”“访”事项存在衔接不畅、流转不力现象。

三、加快推动公安信访工作转型升级

信访问题作为一种社会现象由来已久,信访工作随之也在相应的发展变化,并不断地被注入崭新的时代内涵。公安信访工作必然要随着公安工作的发展而发展,也必然要随着经济社会的发展而发展。针对当前公安信访新形势,应加快推进公安信访工作向法治化、系统化、社会化转型升级。

(一)坚持改革驱动,推动公安信访工作向法治化转型

党的十八届四中全会从法治高度,明确了信访工作制度改革的方向是“把信访纳入法治化轨道”。这是公安信访工作向法治化转型的重要政策依据和理论依据。把信访工作纳入法治化轨道,既要保障合理合法诉求依照法律规定解决到位,又要规范信访工作流程在法治轨道上运行。

1.以法治意识引导群众表达诉求。诉求表达是宪法和法律赋予公民的基本权利。公民意识和法治意识的统一,反映在信访工作领域,就是群众通过信访方式表达诉求,必须在法制框架内进行。国务院《信访条例》、公安部《公安机关信访工作规定》和国家信访局《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》,都对依法逐级走访表达诉求作出了明确规定。这要求公安机关在群众诉求表达机制上必须以法治意识予以引导,畅通诉求表达机制,解决信访群众“能”表达的问题;强化办理职责,推动问题及时就地解决,解决信访群众“愿”表达的问题;上级公安机关对越级走访坚决不予受理,引导越级走访的群众依法逐级表达诉求。树立依法逐级走访的导向,是对公安机关履行程序性、实体性办理责任的一种严格要求,也是建立信访秩序和降低信访成本的必然要求。

2.以法治方式解决矛盾和问题。一些地方法治意识不强,在维稳的压力下,为做好公安信访维稳工作,不惜突破法律底线,致使法律权威受到严重挑战,法律问题结而难终。因此,化解矛盾和问题必须站在维护人民群众合法权益、维护司法权威、维护社会和谐稳定的高度,坚持把依法维权与依法办事有机结合起来,引导涉法涉诉信访问题在法治轨道内妥善解决。对于已经进入法律程序处理的案件,依法按程序在法定时限内公正办结;对于涉及侦查破案、追捕逃犯等难以在法定时限内办结或没有法定时限的,承办部门加强与信访人沟通,增进理解。对于复议、复查、复核、重新鉴定等,确属错案、瑕疵案的,依法纠正错误,补正瑕疵。属于国家赔偿范围的,依照国家赔偿法的有关规定办理。对于复议、复查、复核、重新鉴定等,未发现错误的,依法维持原裁决、鉴定,并按照有关规定及时告知当事人。对于有法律救助途径可走的一律不按信访事项受理,引导信访人按照法律程序解决问题,督促有关部门依法办理。

3.以法治手段维护信访秩序。受“不闹不解决、小闹小解决、大闹大解决”错误思想的影响,一些信访群众不惜铤而走险,以身犯法,以极端行为制造事端,扰乱国家机关正常工作秩序,妄图给国家机关施压,来满足其不合理诉求。因上访者大都具有“粘性”,比较难缠,一些公安机关怕惹“事端”,不愿意打击,在一定程度上助长了违法非访气焰。针对违法非访问题,适应新形势下处置信访活动中违法犯罪行为需要,公安部出台了《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》。公安机关应以此为指引,及时搜集固定证据,强化依法打击职能,尤其是对已构成违法犯罪的职业上访者要打击处理到位,压住这股不良风气。

4.以法治思维提升队伍执法能力。一些基层公安机关处理信访问题特别是处理因侵犯群众利益引发的信访问题时推诿塞责,对初信初访问题查处不力,导致重信重访甚至矛盾激化,而相关部门和民警却未受到相应责任追究。要从源头上遏制和减少信访问题的发生,对因错误执法、违法违纪、作风粗暴、责任心不强引发上访问题的责任单位和责任人,就要坚决依法依纪严肃追究责任,真正做到有权必有责,用权受监督,侵权要赔偿。不管是哪个部门、哪个民警因不作为、乱作为或工作失职造成信访案件坚决追究责任。谁执法,谁办案,谁就要对案件负责;谁制造了冤假错案,谁制造了信访问题,就倒查谁的责任。只有这样倒逼办案单位在接警、出警、立案、调查、处理等各环节工作有序规范,才能最大限度地减少执法问题而引发的信访问题。

(二)坚持统筹协调,推动公安信访工作向系统化转型

公安信访工作涉及面非常广。要想解决好信访问题,仅仅依靠公安信访部门是远远不够的。必须统筹协调好公安机关警种部门之间、上下级公安机关之间、公安机关与外单位之间的关系,确保信访事项办理内部职责分明、上级指导有力、外部衔接顺畅,推动公安信访工作由单一作战转化为系统化有机合成。

1.积极完善内部联动机制。警种是产生信访问题的责任主体,也是解决信访问题的责任主体,办访处信过程中不可避免地需要对自身执法瑕疵和错误进行纠正补正,为自己的执法工作失误“埋单”。而实践中,大多业务警种对信访工作抱有抵触情绪,认为化解信访问题就是自我找碴、自我否定,就是为信访部门“打工”。这种错误的认识导致信访事项流转不畅,办理质量不高,甚至不办理的现象。而信访部门由于职能定位限制的原因,缺乏化解信访事项的能力。因此,公安机关必须全局一盘棋,夯实大信访工作格局,发挥各部门警种解决信访问题责任主体的作用,强化部门警种对自身执法瑕疵和错误进行纠正补正意识。公安信访部门在接访处信过程中,应积极履行接待、转办、督导职责,用强用好三项“建议权”,压实部门警种办信处访的责任,防止信访问题程序空转。

2.积极完善上下联动机制。上下联动不仅仅是公安信访部门之间的联动,也包括上下级业务部门警种之间的联动。各级公安机关要在信访事项处理、复查、复核及信访事项联合办理的机制上,强化合作意识,盘活资源,及时高效解决信访问题。事实上,相当一部分信访问题单靠某个警种部门是解决不了的,如部分行政许可的审批、相关户籍信息的更改等等。当然按照正常渠道、层级申报,在规定时限,这些问题都可以正常解决,但作为信访问题出现,必然是正常渠道受阻。因此,要充分发挥上级公安机关对下级公安机关的业务指导和督促检查作用,而下级公安机关要加强信息上报沟通,对上级交办、转办的信访事项,要主动开展工作。共同解决工作中遇到的困难和问题。

3.积极完善外部联动机制。当前,由于我国的整体社会管理还不完善,一些部门职能存在重叠交叉。如,公安机关刑事立案监督,检察机关、人大、上级公安机关等单位都具有立案监督权限,然而在处理不予立案或立案不服的信访事项中,相互推诿情况时有发生。此外,许多信访问题表面上与公安机关有关,但公安机关却缺乏相应的职能去解决。如因土地征用纠纷引起的冲突,虽然冲突现场与治安管理有关,但实质问题公安机关却无力解决。往往在这类问题中,信访人很容易把对相关职能部门的不满发泄到执勤民警身上。因此在现实中,必须消除“各自为政”的壁垒,通过协调机制来解决各部门之间如何落实的问题。要推动党委政府建立常态化的职能部门联络机制,强化信息化运用,成立大信访事项管理信息系统,实现所有的信访事项在系统中流转、系统外办理,系统内上传办结报告。确保信访问题从一开始,就能通过规范的工作渠道,与相应部门建立处置联系。

(三)坚持全民参与,推动公安信访工作向社会化转型

公安信访工作是党的群众工作的重要组成部分,群众路线是公安信访工作的根本出路。为了群众,就是将维护群众合法权益作为公安信访工作的出发点和落脚点;依靠群众,就是动员群众参与公安信访工作中来,群策群力,共同解决矛盾和问题[5]。

1.搭建常态化联系群众的载体。邓小平同志曾指出,一个革命政党,就怕听不到人民的声音,最可怕的是鸦雀无声。同样,公安机关如果听不到人民群众的呼声,公安工作就难接地气,公安信访工作会丧失主动性,只能被动应付。如何筑牢警民联系纽带,及时掌握社情民意,这就要求深化“大走访”、警民恳谈、开门接访等活动,促进走访群众工作制度化、常态化。针对新形势下社会结构、社会心态和群众生活方式的变化,灵活采取现场接访、预约走访、网上互动等形式,不断扩宽警民沟通互动的渠道和载体,完善落实领导干部接访、下访、回访等工作制度。充分发挥基层社区在化解信访矛盾中的“第一道防线”作用。积极推行社区信访代理制,建立健全社区法律服务站,采取“社区听证会”、“社区议事园”等方式及时解决疑难信访问题。

2.搭建人性化服务群众的载体。认真落实各项既有的便民利民措施,拓宽信访群众诉求表达渠道,这是一个群众工作态度问题。汉代贾谊的《大政篇》提出:为政之道要以民为本,即“国以为本,君以为本,吏以为本,故国以民为安危,君以民为威侮,吏以民为贵贱,此之谓民无不为本也”。历史已将民乃万世之本的镜鉴研磨得非常明亮。新时期,我们更要强化服务群众的意识,厘清维权与维稳的辩证关系,通过“排民忧、解民难”搭建好服务群众的载体,深入到群众中去,更好地为群众服务。

3.搭建社会化动员群众工作的载体。“警力有限,民力无穷。”坚持专门工作与群众工作相结合,是公安机关的优良传统和政治优势。长期以来,公安机关坚持充分发动群众、紧紧依靠群众,走出了一条专群结合、依靠群众共同维护社会稳定的成功之路。在北京奥运会、国庆60周年庆典、上海世博会和广州亚运会等重大活动期间,“红袖标”遍布城乡大街小巷,就是人民群众广泛参与社会治安的生动写照。将这些成功经验要运用到公安信访工作上来,组织动员群众,真正形成预防、化解社会矛盾的共同体。

［1］马丽华.公安信访工作的困境及应对策略［J］.行政法研究,2010，(12):87—89.

［2］王玲玲.涉法涉诉信访问题的现状及成因分析［J］.山西经济管理干部学院学报,2011，(3):76—78.

［3］李微.涉诉信访制度研究［D］.长沙:中南大学,2008.

［4］王丽英,李艳.论公安信访长效机制［J］.法制与社会，2012，(8):140—148.

［5］石保江.关于坚持用群众工作统揽公安信访工作的认识与思考［J］.公安研究，2013，(5):63—66.

Analysis on the Transformation and Upgrading of Public Security Petition Under the New Normal State of Legal Construction

ZHANG Xiang-jun
(Hunan Province Public Security Department，Changsha，Hunan，410000)

lt is an important part of the legal construction and the important embodiment of the modernization of national governance system and governance capacity to bring the public security petition into the orbit of the legalization.At the present，a comprehensive reform involving the law and litigation is open，the public security petition work has gradually implemented to the legalization direction.However，the public security petition work is still facing many difficulties，which restricts the healthy development of public security petition work.To crack this problem，we must be guided by the rule of law，eliminate barriers between the units and departments who act of their own will，coordinate of all resources，go deep into grassroots，mobilize the masses，utilizing public intelligence to promote the transformation and upgrading of public security petition.

public security petition;legalization;systematization;socialization

D631.19

A

2095-1140(2015)06-0100-06

(责任编辑:左小绚)

2015-09-20

2014年湖南省公安厅科研项目“依法治国语境下我省公安信访工作创新研究”(湘公科信明电[2014]78号)

张向军(1972-),男,湖南岳阳人,湖南省公安厅信访处处长。