天津文化立法之研究

文/天津科技大学 王晶

中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“文化立法是国家通过立法方式管理文化领域的事务，制定有关文化方面的法律、行政法规和行政规章等各种法律规范的活动。加强文化立法，是依法调整文化领域各种社会关系，引导、规范和促进文化事业和文化产业健康发展，保障公民文化权利的必然要求。”体系化的法律保障机制和必要的政策支持系统对文化领域是十分必要的。把文化立法试点先行与整体推进相结合，考虑各地文化产业发展的不平衡性，按照《立法法》的要求，支持和鼓励在文化立法条件比较成熟的地方，先出台地方性法规和政府规章。根据文化立法的需要，可由文化发展较快并积累了实践经验的地方，先行制订出地方性法规、规章，为制订全国性的文化产业法规提供具体范例和有益尝试。

一、天津文化立法之现状

（一）维度：涉及的文化领域。天津文化立法涉及的领域可分类为如下内容：1.民间传统。关于建筑古迹与文物方面的立法包括：地方性法规1部，即天津市人大会常委会通过的《天津市文物保护条例》；地方政府规章对此问题没有立法；行政规范性文件14件，比较重要的即天津市规划局制定的《天津市历史文化街区保护规划编制技术标准》、天津市人民政府制定的《第四批我市文物保护单位名单》、天津市人民政府制定的《将蓟县县城列为天津市历史文化名城的通知》、天津市人民政府制定《天津市文物保护单位名单的通知》；地方司法机关无司法解释。关于天津非物质文化方面的立法包括：地方性法规无；地方政府规章无；地方规范性文件7件，比较重要的即天津市人民政府制定的《公布第三批市级非物质文化遗产名录的通知》、天津市文化局制定的《推荐天津市非物质文化遗产项目代表性传承人的通知》；地方司法机关无司法解释。2.文化产业。关于天津文化产业方面的立法包括：地方性法规无；地方政府规章无；地方规范性文件5件，比较重要的即天津市发展和改革委员会制定的《关于印发天津市文化产业发展“十二五”规划的通知》、天津市人民政府办公厅制定的《关于鼓励和支持我市文化产业发展的实施意见》、天津市财政局制定的《关于印发〈天津市文化产业发展专项资金管理暂行办法〉的通知》、天津市人民政府制定的《关于印发天津市文化产业振兴规划和第一批文化产业振兴重点工作计划的通知》、天津市工商行政管理局制定的《关于支持我市文化体制改革和文化产业发展的意见》；地方司法机关无司法解释。3.公共文化服务保障。关于天津公共文化服务保障方面的立法包括：地方性法规无；地方政府规章无；地方规范性文件4件，比较重要的即天津市人民政府制定的《天津文化中心管理办法》、天津市财政局制定的《天津市宣传文化发展专项资金管理办法》、天津市财政局、市文化广播影视局制定的《天津市农村电影公益放映场次补贴专项资金管理办法》；地方司法无司法解释。4.文化管理。关于天津文化管理方面的立法包括：地方性法规无；地方政府规章1部，即天津市人民政府制定的《天津市文化市场相对集中行政处罚权规定》；地方规范性文件60件，比较重要的即天津市文化局、市综治办、市公安局、市工商局、市教委、市市容委、市通信管理局制定的《关于深化本市文化市场综合治理开展文化市场平安建设的意见》、天津市文化局制定的《关于开展打击违法经营活动净化文化市场专项行动的通知》、天津市文化局制定的《关于进一步加强我市文化市场经营场所安全检查工作的通知》等；地方司法文件1件，即《天津市高级人民法院关于为社会主义文化大发展大繁荣提供知识产权司法保障与服务的实施意见》。

(二）纵向：法律效力与层级。共查找地方性法律1件，地方政府规章1件，地方规范性文件90余件，地方司法机关司法解释1件。法律效力等级依次递减，制定程序严格程度依次递减，行政任意性程度依次加大。总体来看，天津地方文化立法效力偏低，立法效力等级结构不合理，没有形成法律效力等级比例适中的立法体系。

（三）不广不深：天津地方文化立法之不足与盲点。1. 文化立法数量少。在我国文化基本法缺位的情况下，天津地方文化立法，政治、经济、文化是共同构成社会的三个方面，但立法给予此三个社会基本构成面的重视却是厚此薄彼、严重失调。这不仅是地方的个别现象，也是中国立法的病症。值得庆幸的是十八届四中全会决定中已给予文化立法应有之考虑，所以地方立法可在法定职权范围内，依照法定程序制定文化法律法规。2.文化立法效力低。以天津文化产业促进方面的法律法规为例，仅限于行政规范性文件，而无法律效力高级的地方性法规与地方政府规章。行政规范性文件的制定程序与立法程序存在较大差别。首先，行政规范性文件的制定程序由《国家行政机关公文处理办法》等加以规定。地方性法规、地方政府规章因其内容的重要性，在制定程序上适用《立法法》《行政法规制定程序条例》以及《规章制定程序条例》之规定。其次，在具体程序设计上，地方性法规、地方政府规章的制定有一系列比现在规范性文件的制度更严格和特殊的立法程序。行政规范性文件不及立法程序正式、严格，不及立法程序民主。严格意义上都不能算作地方的法规,法规和规章的比例很少，上述政策性文件和措施则在相当长一段时间内行使着地方法规、规章的职能。3.文化立法内容涵盖不全。天津文化立法现状充分反映出文化法律制度供给不足，文化立法整体落后；立法盲点频现，部分领域无法可循。文化法律法规的制定落后于文化社会活动和文化社会关系的实际，落后于文化事业和文化产业蓬勃发展的要求。4.文化立法中反映出管理水平较低。天津文化立法仍过多依赖于行政管理，是“人治”而非“法制”的现实写照，更多表现为行政性管理，而没有制度化管理。依法行政要求加强和改进政府立法与制度建设。政府要重点加强有关完善文化相关方面以及政府自身建设方面的立法和制度建设。

二、世界其他国家文化地方立法之借鉴

（一）关于文化立法体系中地方立法作用之借鉴。笔者考察英国、法国、日本等国文化立法发现各国的立法体系不尽相同，但都完善。以历史文化遗产保护立法为例，英国的做法是以联邦立法为主体，地方立法主要是执行、解释联邦法律，提供相关法律咨询，并在地方立法权限内对联邦法律做出少数补充。法国则国家与地方立法充分结合，以国家立法作原则性规定，地方政府制定详尽、有针对性的法规与法规性文件。

(二) 关于美国文化立法中文化民间组织规定之借鉴。世界各国中，美国的文化立法关于民间组织的规定完善；民间组织在文化方面实践发挥的作用也最为突出；很多重要的文化法律法规也是在民间社团组织的推动下出台的。美国文化立法中直接规定民间组织的独立地位，给予民间组织确定的法律保障。《国家历史文化保护法》是美国联邦政府于1966年颁布的，其中规定：文化遗产由联邦政府、州政府和民间保护团体共同保护的原则，将遗产保护和管理法定为由社会各部门共同参与的义务和职责，这使得民间组织参与文化遗产保护与管理有法律依据。这些保护政策的实施极大激发了民众的保护热情，使美国公众参与文化遗产保护的热情达到高潮。政府让位于非营利文化组织。以民俗文化事宜为例，在美国没有政府机构对其专门管理。大量非营利文化组织在推动民俗文化发展时扮演重要角色，某种程度上代替政府为整个社会的文化及其他公益性事业服务。

综上所述，世界各国实践证明,文化工作获得的成功很大程度上取决于制度的完善。尽管各国的制度体系各不相同,但文化制度通常都包含有法律制度，立法的作用不可替代。

三、加快天津文化立法之建议

（一）规划地方文化立法。文化立法的重大作用是保障宪法所规定的公民文化权利得到落实和具体化。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议审议通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，其中关于“加强重点领域立法”一部分特别提及文化立法，制定公共文化服务保障法，促进基本公共文化服务标准化、均等化。制定文化产业促进法，把行之有效的文化经济政策法定化，健全促进社会效益和经济效益有机统一的制度规范。鉴于天津文化立法处于起步阶段，因此做好充分合理的立法规划是十分必要的。在立法的顺序方面，应当坚持先易后难，成熟一个出台一个的原则。

（二）培养文化立法民间社会机制。营利性文化民间组织在我国已不为鲜见，但非营利性文化组织却是凤毛麟角，其发展更是方兴未艾。此处对非营利性文化组织的建立提出设计。非营利性文化组织不以盈利为目的，以为民众奉献文化产品为主要使命；其成本主要是接受政府、企业、个人等补贴与资助，因此必须受到严格的监督，主要是来自公众监督、审计以及税法等管理。

（三）加快文化立法民众参与。民主是立法的重要原则，立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。2015年3月15日第十二届全国人民代表大会第三次会议通过全国人民代表大会关于修改《中华人民共和国立法法》的决定，新修改的《立法法》，多条均对民主立法提出原则要求和具体实施措施。所有的文化立法必须建立在公众参与的基础上，所有的决策过程应当设置一个公开的论坛（会议）；可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见，文化事务的决策在正式出台之前，需要经过若干个环节以上的公共参与流程；座谈会、论证会、听证会的结果要向立法机构报告。文化法律草案及其起草、修改的说明等向社会公布，征求意见，向社会公布征求意见的时间一般不少于30日，征求意见的情况应当向社会通报。

有关文化方面的信息，政府要向公众公开，保障民众参与文化事务的权利。2015年1月23日，国务院已着手修订《中华人民共和国政府信息公开条例》。信息公开是指政府通过法定形式和程序，主动向社会公众公开或依申请向特定公民和组织公开所掌握与拥有的信息（除涉密免于公开外）。个人权利的保障需要、新闻舆论的监督责任、政治权力的制衡机制形成了一股合力共同促成了美国信息公开制度典范国家的地位。自1966年《信息自由法》通过以来，美国政府制定了各种促进和保障政府信息有效利用的政策法规。美国国家公园管理局是国家遗产管理机构，也是遗产信息公开的政府主管机构，它对自身的定位不是“业主”而是“管家”，遗产信息的传播和服务是其重要的职责。例如，国家公园管理局管辖的每一个公园都实施三级规划决策体系，规划执行前，通常举行多次公开会议，并开通网站，鼓励社会公众积极参与规划。通过这种形式，国家公园管理局把其管理的文化遗产信息及时地传播到公众层面。

要加强文化立法的民主化，完善公众参与立法的制度和机制，确保立法体现人民群众的意见、意志。政府在文化立法中要谨防单方面体现部门意志的立法，谨防仅小范围体现专家意见的立法。

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[1] 孟茹，刘洁.美国的非营利组织管理对我国的启示[J].经济视角，2011（3）.

[2] 罗雯，王椰林.美国文化的基础与文化政策[J].湖北函授大学学报，2011（5）.

[3] 刘婧．历史文化遗产保护中的公众参与[D]．重庆：重庆大学，2007．

[4] 张晶晶.论加强新疆文化地方立法［D］.新疆：新疆财经大学，2006.

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