政治行政二分法与新公共行政视角下的我国政府转型

文/吉林大学珠海学院 张进



政治行政二分法与新公共行政视角下的我国政府转型

文/吉林大学珠海学院 张进

【摘要】《政治与行政》所阐释的政治行政二分法将政府（广义）职能分为国家意志表达职能（政治）与国家意志执行职能（行政）。着重于国家机构内部职能的区分与管理忽略了政治行政与社会民众的关系；新公共行政强调政治与行政的连续性，将道德价值概念注入行政过程，将社会公平注入传统的经济与效率目标；强调政府公平，对公众需要负责而不是对公共机构负责，以及公共项目应当对决策和执行负责。我国由最开始的管理型政府到经济建设型政府到现代的公共服务型政府的不断转型与升级，说明了我国政府职能重心由政治统治职能到社会管理职能，由全面社会管理职能转变为如今的公共服务。说明了政治行政二分法与新公共行政理论对我国政府转型升级、职能进步的重要影响，且不同时期影响的程度各不相同。

【关键词】政治与行政;公共行政；政府转型；政府职能转变

我国从成立之初至今共经历了两次转型，从统治型政府到经济建设型政府，从经济建设型政府转变为公共服务型政府。它不仅体现了随着我国社会、经济的进步对政府职能的逐步完善，也体现了我国行政研究的理论探索更加深入。

一、管理型政府与政治行政二分、新公共行政理论

管理型政府作为一种政府的基本形态，管理型政府的行政自觉意识主要来源于伍德罗·威尔逊和弗兰克·J·古德诺的“政治行政二分”原则。威尔逊“行政管理的问题并不是政治问题，虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治却无需自找麻烦地去操纵行政管理机构。”古德诺的“在所有的政府体制中都存在两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达与国家意志的执行。”更是论证并明确了行政功能的定位。为行政功能从政治功能分化出来提供了依据。

(一)统治型政府。统治型政府主要处于我国改革开放前的政府，党和政府职能重点是统治职能与阶级斗争。经济方面，通过计划经济体制的实施说明了我国全面控制着社会资源和经济发展；政治方面，官僚体制与官僚作风明显，上层领导意志的表达常被认为是国家意志的表达，政府的职能主要集中在表达和执行国家意志，且党内斗争和权力的争夺明显。政府是全能的统治型政府。它忽略了政治与社会现实的联系；忽略了人民政治生活的参与；忽略了社会矛盾。

(二)经济建设型政府。近代以来，社会治理的主题始终是围绕着政府与市场的关系展开的，管理型政府的社会管理职能也是随着市场经济的发展而成长和完善的。随着我国改革开放的实行，将党的工作重点转移到经济建设上来，我国的GDP不断增长，市场经济逐渐在我国建立，导致了社会管理职能从政治统治职能中分化出来并逐渐取得中心职能的地位，政治统治职能仅仅成为了维护社会管理职能的一个必要条件。我国的政府转变成了经济建设型政府，政府的行为方式发生了较大变化，政府不再是事无巨细一揽子统管，而是强调宏观调控、微观放开，强调间接管理为主、直接管理为辅；最后，政府管理经济社会的手段也发生了变化，政府对经济社会事务的管理不再单纯运用行政手段，而是综合运用经济手段、法律手段和行政手段，并且突出经济手段在经济社会管理中的重要作用。经济建设型政府片面注重经济与效率的建设，忽略经济与社会全面的协调，忽略了社会的公平…

我国政府与“政治行政二分”的相同点：第一，我国前两类政府说明我国做到了“政治行政二分”中的“行政应适度集权”。第二，前两类政府显然把党和政府处于权力支配地位，与威尔逊的“在任何政府中都有一个占支配地位的权力中心”相符。

其不同点是：第一，我国虽确立了全国人民代表大会作为国家意志的表达机关，政府（狭义）和司法机关作为执行机关，但我国政府在现实的政务活动中并未将政治与行政功能分清，就谈不上“政治行政二分法”中政治对行政的适当控制。第二，“政治行政二分”中“要想使政府协调运转…因此只能在政府体制之外的法外制度寻找…可以在政党内找出这种方法…”我国的执政党中国共产党并不是政府体制外的法外制度。

我国政府与新公共行政的相同点：我国政府将政治与行政并未完全分化说明了新公共行政中“政治与行政具有连续性”。不同点：我国以前管理型政府忽略了社会公平，忽略了人民政治生活的参与。

二、新公共行政对服务型政府的影响

我国社会正处于转型时期。经济在不断发展，而社会矛盾却也在不断加剧！极端事件频发。在这个特殊的时期下，人们与社会追求的不仅仅是经济的发展，更加渴望的是公共物品与公共服务的满足和社会的公平正义。随之，政府的改革也进入“深水区”碰到“硬骨头”，在除了发展经济之外如何管理完善公共事务，实现公共行政管理现代化，如何缓和化解突出的社会矛盾等重大问题上，新公共行政在一定程度上为我国政府行政体制改革指明了方向。我国是人民当家作主的国家，我国政府的宗旨是为人民服务。然而我国国家与政府在行动上经常是偏管理

而轻服务的。新公共行政对“公共”的强调，提高了公众意志的地位，阐释了按公众意志组建的为公众服务负责的政府。它提醒了我国国家与政府在实际行动中应符合其性质与宗旨，促进了我国服务型政府的建设与发展。

新公共行政“对公众需要负责而不是对公共机构负责。政府主要是做市场和个人不能做、不愿做或做不好的事情。以公正立场提供维护性的公共服务和社会性的公共服务。维护性的公共服务主要包括维护市场经济秩序、保护财产权利和公民权利、保卫国家安全和社会安全，这是服务型政府的基石；社会性的公共服务主要是指完善的社会福利体系和健全的社会保障制度，包括教育、医疗、卫生、环境保护、公共事业和社会保障等，社会性公共服务是服务型政府的主要体现。”

三、总论

我国的政府虽然未采用“政治与行政二分”，但却对我国政府未来发展转型有着借鉴意义。第一，我国未来应逐步完善人民代表大会制度，使它真正成为反应群众意愿，表达国际意志的机关（立法），现代的一些人代会多流于形式，不能很好地反映群众意愿。第二，政府（狭义）作为行政机关掌握国家意志执行机关不越权，有利于防止政府滥用职权，防止腐败。第三，政治与行政中，司法行政与政府（狭义）政府的分开有利于我国的司法独立与公正。

新公共行政提出政府所追求的除了经济与效率之外，还要并重社会的公平正义。正如有些政治家所说“国家的职责不是发展经济，不是强大军事，而是维护社会的公平与正义，保障社会弱势群体不被淘汰。”

服务型政府是为人民服务的政府，政府为了维护公众的权利而行使权力。人们通过缴税来换取政府为自己服务。政府与人民的关系修建类似于服务的生产者与消费者的关系，而与之不同的是政府可能会给缴税少的那部分人给予更多的关怀，因为他们有一部分是弱势群体。服务型政府希望维护社会的公平与正义。