西安国际港务区发展中存在的问题及对策

REPORTER/作者：张宇圣 Zhang Yu sheng

西安国际港务区发展中存在的问题及对策

REPORTER/作者：张宇圣 Zhang Yu sheng

建立西安陆港不是目的而是手段，通过在西安建立国际陆港使西安成为青岛等港口在内陆地区的一个支线港口，使西安的对外贸易和对外加工的投资环境次于上海、相当于南京，从而引进沿海城市的国际贸易团队和世界各国的贸易团队入驻西安。

西安国际港务区发展历程

在西部大开发背景下，沿海城市依靠国际航线和海岸可以建海港、开拓国际市场，古代长安通过丝绸之路也开拓了亚欧国际市场，海洋和陆地都可以开拓国际市场；西安虽然不能“搬”到沿海地区，但是国际性港口可以建设到西安。西安拥有良好地铁路和公路运输条件，依托亚欧大陆桥中通道可以建设“国际陆港”，沿海建海港、内陆建陆港，同样可以开拓国际市场。

西安国际港务区位于西安市东北部的灞渭三角洲，是2008年4月25日西安市人民政府设立以现代商贸物流等现代服务业为主导产业的开发区，陕西省“十一五”规划确定的重大建设项目。2009年10月20日，陕西省人民政府批准西安国际港务区升级为省级开发区。园区规划面积44.6平方公里，规划控制区面积120平方公里。园区分为八大功能区：集装箱作业区、综合保税区、国内贸易区、综合服务区、居住配套区、应急物流园区、产业转移承接区、城乡统筹建设区。

作为以现代商贸物流为突出产业特色的省级开发区，西安国际港务区通过将沿海的港口口岸服务功能内移至西安，依托西安综合保税区、西安铁路集装箱中心站、西安公路港三大基础设施平台。实现公路、铁路、航空、海运等多式联运的功能叠加，便捷、高效运转，从而有效发挥西安的交通枢纽优势，提高物流效率，降低物流成本，以大物流带动服务业的大发展，实现物流、人流、信息流、资金流的有效聚集和提升，将成为“全国最大的国际性陆港”和“黄河中上游地区最大的商贸物流集散中心”，打造现代服务业新城。

西安国际港务区从联系立项到省市支持、重点发展，共经历了三个发展时间阶段：雏形发展期、基础发展期、战略机遇期。

1.雏形发展期（2004年4月5日—2005年8月10日）

2004年4月5日，在西安市委副书记、市长孙清云，上海市委常委、副市长冯国勤带领下，西安市政府与上海市政府在西安就双方合作建设西安国际港务区事项举行会谈，形成会议纪要，同意双方联合组建“西安国际港务区”项目调研协调小组。

2004年6月7日，西安市政府成立“西安国际港务区”项目领导小组，西安市副市长李雪梅任组长，市商贸委主任蒿芒喜、灞桥区长何元任副组长，标志着中国第一个陆港项目——西安国际港务区正式成文立项。

2005年6月30日，陕西省委副书记、市委书记袁纯清亲自带团前往上海协商“西安国际港务区”项目建设问题，并与上海市取得共识，举行了上海西安共建“西安国际港务区”协议正式签字仪式。

2.基础发展期（2005年8月10日—2008年6月5日）

2005年8月10日，西安浐河经济开发区管委会主任陈选利、常务副主任张双阳，带领西安浐河经济开发区全体员工接受开发“西安国际港务区”项目建任务。

2005年12月13日，西安市政府批复同意“西安国际港务区”项目由西安浐河经济开发区管委会开发建设，享受西安浐河经济开发区的优惠政策。

2006年1月，西安浐河经济开发区管委会完成了《西安国际港务区物流总体规划咨询报告》《西安国际港务区可行性研究报告》《西安国际港务区保税物流中心（B型）可行性研究报告》，并通过专家组论证。西安市城市规划设计院完成了西安国际港务区总体规划、一期控制性规划。

2006年3月14日，西安市灞桥区委办公室正式成立“灞桥区‘西安国际港务区’项目建设领导小组”，何元任组长，于小鹿、贺登峰、赵志金、刘军才、阮波、陈选利任副组长，办公室设在浐河经济开发区管委会，办公室主任由陈选利同志兼任。

2006年8月2日，国家发展改革委原则同意将“西安国际港务区”项目列入国家“十一五”物流业发展重点项目；原则同意在西安国际港务区内设立保税物流中心（B型）。

2007年12月13日，西安市灞桥区政府颁发了《西安市灞桥区政府关于成立“西安国际港务区管理委员会”（正处级）的通知》，西安市灞桥区政府成立了“西安国际港务区管理委员会”，该管委会接替了西安浐河经济开发区管委会的“西安国际港务区”项目的全部工作。西安市政府成立“西安国际港务区管理委员会”后该“管委会”更名为“西安市灞桥区北部开发建设管理办公室”，主要负责征地、拆迁工作，服务“西安国际港务区”项目。

3.战略机遇期（2008年6月5日—至今）

2008年6月5日，西安市委、市政府决定成立“西安国际港务区管理委员会”，西安国际港务区管理委员会为市政府派出副市级机构，韩松副市长管委会主任；在韩松、强晓安的领导下“西安国际港务区”项目控制规划面积调整到120平方千米，开启新的发展历程，将西安国际港务区打造成为陕西对外的一张靓丽名片。

2011年6月17日，在西安欧亚学院成功召开了由西安国际港务区管理委员会主办的“首届中国国际陆港研讨会”，为我国陆港学术研究和陆港的建设发展进行进一步的探索。

2013年11月28日，在西安铁路集装箱中心站首趟开往中亚的“长安号”国际货运班列正式运行。

2014年5月16日，在西安“中国港口协会陆港分会”成立，推选西安国际港务区管理委员会为中国港口协会陆港分会第一届会长单位，充分体现西安国际港务区国内陆港行业的影响力。

2014年底,“西安港”的国家代码(61900100)和国际代码(CNXAG)获得认可并启用,使国际陆港正式走进了国际运输机制，开创了陆港获得两个代码的先例。

2015年3月28日，经国务院授权，国家发展改革委、外交部、商务部联合发布《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》明确提出：“打造西安内陆型改革开放新高地”和“支持西安建设国际陆港”。西安国际港务区被写入“一带一路”国家发展战略首部纲领性文件中。

西安国际港务区发展中存在的问题

西安国际港务区是大型中转海港在内陆地区的支线港口，是国际海洋运输向内陆地区的延伸；是“丝绸之路经济带”、亚欧大陆桥中通道国际运输的中心站点；是陕西省铁路、公路运输的中心枢纽，辐射西北地区；是陕西省连接国内、国际市场的货运中心，它承东启西，是中国陆路通往中亚，乃至西亚、欧洲各国的重要节点。

1.发展定位和产业方面

（1）建设理念和发展定位不清晰。2011年9月24日，在西安国际港务区启动“启航国际内陆港 复兴丝路大物流——2011·欧亚经济论坛——新筑欧亚大陆桥”主题活动。通过与新亚欧大陆桥各国、各地区经济文化交流与合作，充分发挥陕西、西安的区位优势和西安国际港务区的交通枢纽节点作用，推动中国与亚欧国家的合作发展。

新筑欧亚大陆桥这个名称就此叫开，但是这个称谓中“新筑”一词的含义有不妥之处。其一，“新筑”是西安市灞桥区的新筑镇，西安国际港务区是省级开发区，省级开发区为灞桥区新筑镇打广告，无号召力、无国际地位，对口体制混乱无人才建设、无资金支持。其二，“新筑”也有重新铸造，重新建设的意思，陇海线、兰新线、北疆铁路已经开通，阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸已经开关，不存在重新建设的问题。体现出西安国际港务区发展建设中理念不清晰。

（2）产业结构不完全合理。建立西安国际港务区，不仅是为了更好、更方便的运进、运出西安的外贸货物，而是要将其作为发展陕西经济的切入点和发动机。西安正处在工业化、城市化、现代化的快速发展时期，各个开发区是强劲支持未来西安快速前行的动力板块。西安国际港务区依靠强大的体制机制优势和技术创新力，成为西安工业化和城市化主要载体的先行者。

自2011年西安华南城建成运营以来，迅速发展成为现代综合商贸物流园区。西安国际港务区的产业功能也发生了转变，使得其不是物流园区只是开发区、商贸区，其产业功能与西北轻工批发市场相似。换一个角度讲，西安国际港务区就是西北轻工批发市场的“升级版”，其依托西安铁路集装箱中心站进行物流集散，距市区中心较远，与市商贸、工业、外向型服务不配套，未能有效的依托西安市场。西安国际港务区对于开发西安市场还是国际市场不明确，不清楚要挣谁的钱。

西安国际港务区与西北轻工批发市场相比，西安国际港务区距市区中心较远，与市商贸、工业、外向型服务不配套，只能依靠铁路线面向国际市场。而西北轻工批发市场地处市区二环，依托西安东站进行商贸物流，交通便利，经312国道辐射区内经济，拥有国内、国际两个市场。

我国开发区始于1984年5月。第一代开发区以优惠政策为主、吸引各种投资的开发区；第二代开发区以某些产业或某类企业为主的开发区；第三代开发区以产业价值链或产业集团原理构建的产业园区；第四代开发区是开发区加物流园的园区，如上海临港新城。现阶段的西安国际港务区属于包含商贸区和住宅区的第三代开发区，其并不是以物流园与商贸区为一体的第四代开发区。而开发区和物流园一体化符合企业投资和贸易发展的经济规律，也是今后发展的趋势。

表1 西安国际港务区与西北轻工批发市场对比

西安市“五区一港两基地”被誉为西安经济发展的增长极，但从目前对西安经济的现实拉动作用看，“五区一港两基地”各具特色。西安高新技术产业开发区依靠电子信息、先进制造、生物医药产业、创新型服务业，建设世界一流科技园区。西安国际港务区依靠现代物流业、现代商贸服务业、大型仓储、运输、商品流通，建设中国现代物流业示范园区，陕西现代物流业发展的重要承载地、“全国最大的国际性陆港”和“黄河中上游地区最大的商贸物流集散中心”。

西安国际港务区的是以轻工业为支柱产业，从功能上讲仅仅相当于西安西北轻工批发市场的“升级版”，未能发展成为现代商贸物流业为特色的产业形象。五区一港两基地中其他开发区均以找到与其发展配套的支柱产业，形成利于发展的模式。

表2 西安市“五区一港两基地”基本情况表

例如，西安曲江新区以旅游业、文化产业、房地产业为支柱，整合西安城市文化资源，发展为文化和旅游为主导的产业的现代城市新区。

西安陆港应以“西安国际港务区”为平台发展国际贸易，依托陆港大进大出的国际物流资源优势，在港口周边地区形成临港产业区临港工业企业集群的大产出和大运量为海港提供充足的货物资源，临港服务区的优质现代服务集群为海港聚集经济腹地的货物资源，形成“依港设区、以区养港、区港联动、建港兴市”的良性发展模式。只有商贸区，没有陆港临港产业区是西安国际港务区发展的现状。

（3）区域物流水平未普及。西安国际港务区是面向辐射关中—天水经济区，经济区内进出口贸易只有西安一极，有些县级单位进出口贸易额至今为零。2012年陕西省进出口总额为147.99亿美元，其中西安市为130.1亿美元，占其总量的87.9％，说明其他陕西九市进出口总额只有约18亿美元，更不说距离更远的天水市。

西安国际港务区内交通便利，区位优势明显，与绕城高速公路和城市三环路相连，通往园区的西安绕城高速公路与京昆高速、连霍高速、陕沪高速、包茂高速等全国高速公路网紧密相连，形成“米”字型高速公路网络。但在关中——天水经济区内，西安国际港务区与各市、县的公路物流配送还无产生联系，相关城际物流配送还不配套。与宝鸡、渭南和天水等区域城际物流配送还不完善，要在西安国际港务区进行一关三检等报关报检业务，只能是企业自己将货物运输到西安，有的县区外贸出口额还未突破零，西安国际港务区未能发挥形成内陆中转港和带动辐射区域经济的功能。

图1 西安国际港务区对外联系交通图

图2 关中—天水经济区区位与范围图

区域内有许多畅销的外贸货品，如铜川苹果、陕北大枣等。加强城际物流的联系，将西安国际港务区所整合的一关三检、外运货代、外运保险、承兑议付、信息服务等国际物流服务辐射至经济区区域内。“长安号”国际运输班列的运行，没有强大的经济总量支持，没有充足的货源支持，常态化的运行就只能是投资大见效小。要使西安国际港务区物流配送普及、落地，“长安号”国际运输班列才能真正实行常态化。

（4）发展思路无准星。西安国际港务区自2004年6月7日成文立项至今，名称称谓不断变化，引出发展思路不确定，在徘徊中发展缓慢。

西安人在认知陆港也是逐渐成熟的过程，但现在还处在混沌的阶段，还在“西安陆港”、“西安国际港务区”、“西安公路港”、“西安内陆港”和“西安港”几者之间徘徊。西安陆港找准名称，确定发展思路，是良好发展的基础。

西安陆港是出自《唐都学刊》论文，是学术理论的叫法，强调依照国际运输惯例操作，符合国际港口“陆、海、空”的起名顺序。西安国际港务区是误认为是“陆港”，混淆两者概念；港务区是港口下设港务局所管理的装货码头，其只是港口实际的操作平台并不是港口的管理者；而陆港是具有类似海港的运营机制，独立的国际运输资格。西安公路港是学习“浙江传化公路港模式”，通过建设大型公路港平台集聚与整合物流资源，但只强调公路运输，过于局限。西安内陆港是强调“内陆地区”含义，但名称产生歧义，例如青岛港的叫法。青岛港、沿海青岛港、海边青岛港、沿岸青岛港等，过于解释反而不知其所云。西安港是学习“临沂港模式”，其通过完善报关、报检、船务、货代、拼箱、查验等一站式服务，与沿海港口无缝连接，进行国际运输，但“西安港”只是实际操作中对起始或到达西安货物的概称，例如到达西安空港的国际运输和到达西安公路货运车站的公铁联运其起始地或到达地均可写为“西安港”。

名称是发展的准星，引导着人们的思路，决定着发展方向。西安国际港务区要发展，找准定位是核心，确定名称是关键。

（5）招商引资指标不突出。西安国际港务区于2008年6月正式成立，2015年进入了发展的第八个年头，其建区起步较晚，建设发展速度快。其他开发区相比西安国际港务区虽与建区较晚，但主要经济指标未有明显提高。

2013年西安国际港务区实际利用外资是0.35亿美元，排在第六位；实际利用内资为32.51亿元，排在第五位；2012年西安国际港务区实际利用外资是0.21亿美元，排在第七位；实际利用内资为21.63亿元，排在第六位。在西安市五区一港两基地”中，实际利用外资、实际利用内资、进出口总额、集装箱吞吐量和地方财政一般预算收入等几个经济指标显示，其均在列尾。

表3 西安国际港务区名称变化一览

表4 2013年西安市“五区一港两基地”主要经济指标

表5 2012年西安市“五区一港两基地”主要经济指标

2.组织管理方面

（1）劳动口号不符合劳动法。西安国际港务区管委会坚持“5+2、8+4、白加黑”的工作精神，将其概括三个字就是“拼命干”，所提倡的工作精神没有哲学思维，观念落后，需要开发精神。

西安国际港务区管委会是西安市政府派出的正局级建制机构，于2008年4月批准成立，是西安国际港务区的开发建设管理主体。依照《中华人民共和国劳动法》与《国务院关于职工工作时间的规定》的相关规定，西安国际港务区管委会所提倡的价值观是违法行为。

《中华人民共和国劳动法》第四章对劳动者的工作时间和休息做出了明文规定，第三十六条“国家实行劳动者每日工作时间不超过8小时，平均每周工作时间不超过44小时的工时制度”和第四十三条“用人单位不得违反本法规定延长劳动者的工作时间”。《国务院关于职工工作时间的规定》也对企业事业单位职工的工作时间做出了明文规定，第三条“职工每日工作8小时，每周工作40小时”和第六条“任何单位和个人不得擅自延长职工工作时间，因特殊情况和紧急任务确需延长工作时间的，按照国家有关规定执行”。产生于20世纪60年代的“大庆精神——爱国、创业、求实、奉献”，现已发展成为中华民族精神的重要组成部分。无论过去、现在，还是将来，“大庆精神”都是激励人们奋进的动力，“铁人精神”就是“大庆精神”的典型化体现和价格化浓缩，具有哲学思维。

“大庆精神”是我国石油职工，在上世纪60年代波澜壮阔的石油大会战中，逐步培育和形成的，并在火热生动的油田生产建设实践中不断丰富、创新和发展。他是为国争光、他是为民族争气的爱国主义精神；他是独立自主、自力更生的艰苦创业精神；他是讲求科学、三老四严的求实精神；他是胸怀全局、为国分忧的奉献精神。

“铁人精神”是王进喜崇高思想、优秀品德的高度概括，也集中体现出我国石油工人精神风貌。

由此可以看出，“5+2、8+4、白加黑”与“铁人精神”、“大庆精神”二者之间有巨大的差距。

（2）长安号列车货运手续问题突出。长安号运行已一年，截至2014年11月，“长安号”国际货运班列共开行36班计1 792车，其中2014年开行33班。班列已经实现了从运营初期的每月1班到现在每月4班的常态化运营，逢周六开行，并适时加开周内班列。累计运输货物总重达47 000吨，出口总值约7 200万美元，货物品类涵盖工业原材料、机械设备、工业零配件、建材、食品、轻工产品等六大类、共计206个品种。货源主要来自于陕西、甘肃、宁夏、山东、江苏、河北、上海、浙江等地，其中陕西本地货源约占30％, 外地货源约占70％。货物目的地遍布哈萨克斯坦等中亚5国的44个城市和站点。班列从西安铁路集装箱中心站（新筑站）发车，抵达阿拉山口仅需71小时，运抵哈萨克斯坦的阿拉木图只需6天，单程线路3860公里。

班列在实现常态化运行的同时也还存在着一些问题：一是整车监管点缺失的问题。目前，由于西安铁路中心站内尚未设立整车监管点，中亚班列“长安号”上的整车货物不能在西安直接报关，均在阿拉山口边境报关，不仅降低了班列的通关效率效率，也影响了西安关区报关出口额；二是信息系统联通的问题。目前，铁路、海关、检验检疫和企业信息系统还未实现有效联通，不能实现信息共享，影响了企业办理相关手续的整体效率；三是组织回程班列的问题。经过反复论证和测算，返程货源不足是开通国际班列的通病，也是导致班列运输成本上升的主要原因。

（3）对外宣传不准确。西安国际港务区的广告语是“物华天宝地，流光溢彩城”。这句话是表达西安国际港务区是一个富有动力的投资好地方，还有藏头的概念，将第一个字拼起来就是“物流”。

“物华天宝”指的是各种珍美的宝物。物华，万物的精华；天宝，天然的宝物。出自唐·王勃《秋日登洪府滕王阁饯别序》：“物华天宝，龙光射牛斗之墟。”

“流光溢彩”指的是光像在流动，色彩像要溢出来，形容光芒耀眼，色彩明亮，光彩夺目。流光:流动的光影，特指月光 。溢彩：,满溢的色彩。形容色彩明丽。

西安国际港务区的发展宗旨是要成为陕西经济发展的“发动机”，这个“发动机”就是工业，是经济发展的核心产业。这个产业从一个角度来说“是脏的，是不光鲜”，而“物华天宝，流光溢彩”的含义是美丽的，在表面上富有美感的，显然使用这个广告语是不准确的，更不能凸显出西安国际港务区的战略定位。

（4）人才缺乏。2013年9月，西安国际港务区博士后科研工作站设立。其应该是高精尖技术人才聚集，科研实力雄厚，但西安国际港务区出现以上种种问题时，西安国际港务区内部并无提出异同的声音，开门纳谏的门路并未打开。

引进高学历、国际化人才，改善西安国际港务区运营管理水平是方法之一，但西安国际港务区由于体制的问题，导致将国际化人才“西安化”，从而导致其内部言路不通畅。西安国际港务区内部不乏高学历者，但没有看出问题，说明西安国际港务区内部的建言机制不畅通。造成这种情况的原因可能有三点：一是高学历者无水平，不知道问题出在何处；二是高学历者有水平，不敢说或不知道对谁说；三是高学历者有水平，西安国际港务区内部建言机制不完善。

西安国际港务区发展问题解决建议

1.发展定位和产业方面问题解决建议

（1）加强区域内物流网络体系建设。在关中——天水经济区内各市、县落地区域物流配送，解决城际间交通体系联系。加强西安国际港务区与各地的联系，利用现有高速公路网，实现公路运输联通。西安国际港务区不仅要面对国际市场，国内市场也很重要。

加强区域内物流网络体系建设，为区内地区进行对外贸提供便利的港口功能服务，实现关中—天水经济区对外贸易的多极化发展。

（2）建设临港工业区。西安国际港务区区内规划需要在原有的商贸区加住宅区的基础上增加临港工业区的功能。西安国际港务区要成为区域经济的“发动机”就要有加工制造产业，才能进行区内经济辐射，带动上下游产业联动发展。

增加临港工业区其方法有二。其一，在区内规划增加临港工业区，加强区内产业产值；其二，沟通联系周边开发区内的工业区，将临港工业区功能外包转移，与周边开发区形成有机联系、优势互补和协同发展。

2.组织管理方面问题解决建议

（1）长安号常态化。“西安港”作为西安国际内陆港现有功能的升级版，将和“长安号”互为依托，构建起“平台+通道”的对外开放基础格局，是建设“丝绸之路经济带新起点”和“一高地六中心”的重要载体。

在保证目前每周一班开行频次的前提下，进一步加大宣传和推介，以陕北、陕南，以及山西、甘肃、河南、广东等省份的重点城市为重点对象，广泛开展班列推介。同时，积极拜访相关部委和重点企业，掌握第一手资料信息，吸引大量进军中亚的大型工程承包企业在西安建设工程物资装备集散地，有效聚集货源。在回程班列组织方面，通过争取进口棉花配额的政策倾斜及粮食进口口岸资质，积极促进国内相关企业从中亚进口棉花、肉制品等，通过扩大农副产品的进口，涵养货源，促进回程班列的开行。

紧抓国家“一带一路”建设和推动区域通关一体化的有利机遇，扩大与各沿海各港口的实务合作，完善通关合作机制，推动多式联运业务发展。积极与青岛港等沿海港口对接，力争尽快恢复或开行与沿海港口的双向货运班列，真正建立起陆海联运、无缝衔接的物流大通道。

（2）丰富文化内涵。推进西安国际港务区内部学习、理解“国际陆港”理论和相关港口相关业务知识，了解西安国际港务区的发展定位。进一步加大对西安国际港务区的整体宣传力度，突出商贸物流产业、陆港型综合保税区，深刻挖掘宣传内容，丰富文化内涵，在广告语、口号和工作精神的宣传上，突出内涵和特色宣传，明确发展定位。

（3）疏通建言机制，使用人才。在严格执行高效工作效率的基础上，建立完善的，自下而上的内部建言机制，解决体制内建言机制疏通问题，要广开言路，以树立正确的工作环境，激发员工的工作热情，真正发挥西安国际港务区人才的高学历、高智商。

一个城市，一个开发区，产业发展快慢，不是决定于政府给多少钱，调多少人，有多少高学历的职员。而是决定于是否有一套上下畅通的建言机制，在健康的建言机制下，使其才尽我所用，西安国际港务区才能充分发挥在实践中所提取出发展的新思路、新方向。

建立西安陆港不是目的而是手段，通过在西安建立国际陆港使西安成为青岛等港口在内陆地区的一个支线港口，使西安的对外贸易和对外加工的投资环境次于上海、相当于南京，从而引进沿海城市的国际贸易团队和世界各国的贸易团队入驻西安。充分发挥西安在西北的经济核心区位优势和资源优势，以西安为西北的经济中心，东联青岛等沿海城市，辐射西北，开发西安和西北的财富。

西安国际港务区通过自身不断发展，努力成为西部开发的切入点和发动机。其通过改变现阶段发展的瓶颈问题，改进不足，调整发展方向，拓展发展思路，使世界贸易重点从沿海地区发展，变为沿海、内陆地区共同发展，并成互相补充的趋势，内陆中心城市可以积极面对国际市场，使世界经贸体系更加完整。

随着这些工作的推进，西安国际港务区将成为“丝绸之路经济带”上的关键经济贸易物流枢纽节点和成为驱动“丝绸之路经济带”的“引擎”。在这台引擎的带动下，陕西、西安的经济增长模式、产业布局模式、要素集聚模式、基础设施发展模式都将不断提升，亚欧大陆桥中通道、丝绸之路经济带沿线国家和地区的物流、经贸合作也必将更加密切。

(作者为本刊特约评论员)