连云港自贸区的功能定位与发展模式研究

REPORTER/作者：古龙高 Gu Long gao/古 璇 Gu Xuan/赵 巍 Zhao Wei

连云港自贸区的功能定位与发展模式研究

REPORTER/作者：古龙高 Gu Long gao/古 璇 Gu Xuan/赵 巍 Zhao Wei

上海自贸区及天津、广东、福建自贸区的获批，给争取设立连云港自贸区以突出的启示：连云港设立自贸区具有特殊的战略意义，连云港自贸区要突出服务一带一路战略陆桥通道的特殊功能。只有这样，才能提升成功的可能性，在中国新一批自贸区中赢得一席之地。

“一带一路”战略的提出，显示中国的对外开放已经更加理智，表现在制度建设层面，自贸区战略的实施，无论是上海自贸区的设立还是天津、广东、福建自贸区的获批，既说明我们对深化开放的自信，也反映我们对外开放的成熟。每一个获批的自贸区，都具有国家战略层面的功能特色；若干个具有特殊功能的自贸区，将构成国家自贸区战略的整体功能。

上海自贸区及天津、广东、福建自贸区的获批，给争取设立连云港自贸区以突出的启示：连云港设立自贸区具有特殊的战略意义，连云港自贸区要突出服务一带一路战略陆桥通道的特殊功能。只有这样，才能提升成功的可能性，在中国新一批自贸区中赢得一席之地。

我国自贸区战略的回顾：四大自贸区各具特色定位

1.上海自贸区：推出在全国范围内可复制的改革试点经验

上海自贸区于2013年8月22日经国务院正式批准设立，范围包括上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，总面积为28.78平方公里。2014年12月上海自贸区的范围扩至120.72平方公里，扩容后的上海自贸区将聚集大量传统产业的金桥开发区、聚集高科技企业的张江高科园区以及聚集金融企业的陆家嘴三个片区吸纳进入改革与开放的范围，涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区、金桥出口加工区、张江高科技园区和陆家嘴金融贸易区七个区域。

作为国内首个自贸区，上海自贸区的主要功能是推出在全国范围内可复制的改革试点经验。运行两年多，上海自贸区形成了以制度创新推进经济转型与发展的经验，在投资领域的管理和创新方面，六大领域的扩大开放出台了23条，落地实施了22条，涉及18个行业，同时推出了负面清单和外资备案制的管理，目前自贸区的外商投资93.5％都在负面清单之外；在贸易监管方式的创新方面，一是提高了贸易监管制度创新，体现在一线放开、二线高效安全管住，区内自由，上海海关推出了19条，商检推出了23条，先入区、后报关的模式大大提高了通关效率，二是积极推进了货物状态分类监管和国际贸易单一窗口建设，建成后将大大提高监管效率；在金融制度创新方面，跨境人民币措施的已落地，小额外币存款上限取消，外汇管理程序简化，自由账户体系不断推进；在政府监管方面，事前监管不断向事中、事后监管方式转变，此外还在加快推进社会信用体系的建设。

2.广东自贸区：对接港澳，开展全面合作

广东自贸区由广州南沙新区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区三个部分组成，获批总面积达到116.2平方公里，其中南沙新区片区为60平方公里，前海蛇口片区为28.2平方公里，珠海横琴新区片区为28平方公里。

广东自贸区的功能主要是立足于内地与港澳经济深度融合，以制度创新为核心、以深化粤港澳合作为重点，依托港澳、服务内地、面向世界，建设粤港澳深度合作的示范区。广东改革开放和经济发展的起点相对较高，在高端服务方面有较大的提升空间，特别是加强对香港、澳门服务业的开放和衔接。

广东自贸区功能板块中，前海、横琴、南沙和白云机场保税区各有特色和侧重点，其中，前海在金融创新和人民币国际化方面肩负重任，重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务等高端服务业，建设我国金融业对外开放试验示范窗口、世界服务贸易重要基地和国际性枢纽港；横琴新区发展定位于发展七大战略性新兴产业，充分发挥毗邻澳门的优势，重点发展旅游休闲健康、商务金融服务、文化科技和高新技术等产业，建设文化教育开放先导区和国际商务服务休闲旅游基地，打造促进澳门经济适度多元化发展的新载体；南沙发展加工制造业、物流业、贸易、港口、教育、旅游等产业，建成综合型服务枢纽，建设以生产性服务业为主导的现代产业新高地和具有世界先进水平的综合服务枢纽；白云空港在“境内关外”、保税展示等方面则享有税收优惠的政策。

作为一直以来改革的前沿阵地，广东优越的地理位置赋予了其对接港澳，开展全面合作的独特功能定位。通过自贸区建设将进一步巩固广东作为改革开放引领者的优势地位。

3.天津自贸区：面对东北亚，带动京津冀协同发展

天津自贸区包括三个片区：天津港片区共30平方公里，滨海新区中心商务片区46.8平方公里，天津机场片区43.1平方公里，占地总面积119.9平方公里，在目前批复设立的四个自贸区中，面积仅次于扩展后的上海自贸区，居第二位。

天津自贸区的功能主要是面对东北亚市场、挂钩京津冀协同发展，总体目标是将天津自贸区建设成为贸易自由、投资便利、高端产业集聚、金融服务完善、法制环境规范、监管高效便捷、辐射带动效应明显的国际一流自由贸易园区，成为京津冀协同发展高水平对外开放平台，全国改革开放先行区和制度创新试验田，面向世界的高水平自由贸易园区。在京津冀协同发展和中国经济转型发展中发挥示范引领作用。

自贸区内的三大区域各有基本定位与功能：天津港片区的主体是东疆保税港区，包括码头作业区、物流加工区、和配套服务区，重点开展了国际船舶登记制度改革（如放宽股权比例等准入限制）、国际航运税收制度试点改革（如国际航运、仓储、物流、保险免征营业税以及启运港退税）、航运金融试点改革（如允许开展离岸金融和离岸账户业务）和租赁业务试点（如飞机、船舶租赁创新和完善项目子公司管控模式）。东疆保税港区主要着眼于航运、物流、仓储等功能；天津机场片区的主体是天津空港经济区，是天津保税区的一部分已形成以空中客车、中航直升机为龙头的航天航空业，以卡特匹勒、阿尔斯通为龙头的装备制造业，以中兴通讯、东软为龙头的电子信息技术产业三大综合性先进制造产业集群。此外，在总部金融、生物医药、新能源与新材料、文化创意、国际物流和临港加工等领域该区也取得了显著成绩。天津机场片区是先进制造业的集聚区；滨海新区中心商务区主要包括响螺湾商务区、于家堡金融区、解放路（天碱）商业区、大沽宜居生活区和蓝鲸岛五个板块，目标定位为发挥区位和资源聚集优势，重点发展国际金融、现代商务、高端商业、中介服务、科技研发、河海文化和生态居住等功能，逐步建设成为滨海新区的商务商业和行政文化中心、金融创新基地和高品质的国际化生态宜居城区。滨海新区中心商务区则侧重金融、贸易与商务服务业。三个区域力争实现产业相互支撑与功能互补。

4.福建自贸区：发展台海贸易，加强两岸合作

福建自贸区的结构是“一区三片”，共118.04平方公里： 福州片区共31.26平方公里（福州经济技术开发区、马江—快安片区、长安片区、福州保税港区）；占地43平方公里的平潭片区和43.78平方公里的厦门片区，平潭片区共43平方公里（港口经贸区、高新技术产业区、旅游休闲区），厦门片区共43.78平方公里（两岸贸易中心核心区、东南国际航运中心）。

福建自贸区主要发展台海贸易，在与我国台湾企业开展深入交流、合作方面具有较大优势。自贸区各板块具有不同功能：厦门主攻方向是港口和金融，其东南国际航运中心可与台湾各自由港对接；平潭是服务贸易，其旅游休闲区可对接台湾文化创意与旅游休闲等产业；福州是先进制造业基地、“21世纪海上丝绸之路”的重要平台、两岸服务贸易合作和金融合作的示范区，其高新技术产业区可承接台湾高新技术产业的转移。通过不断探索和创新合作模式，推进投资自由化而不单纯是贸易自由化，吸引台湾服务业、高新技术等产业落脚，以点带线、以线带面，在与台湾“竞争—合作一协作一协同”的过程中，促进闽台经济深度融合，形成闽台协同经贸圈，产生“1+1＞2”的协同效应，具有现实条件和实践可能。

连云港自贸区功能定位：服务“一带一路”陆桥通道

1.连云港自贸区功能定位的基点：“一带一路”交汇点

在国家自贸区还是一种极为稀缺的“资源”的态势下，之所以提出设立连云港自贸区，最根本的原因——江苏位于“一带一路”交汇点，连云港是江苏承接“一带一路”战略最直接、最具体的交汇点。2014年

12月14日，习近平总书记在江苏

考察工作结束时的讲话中明确指出：“江苏处于丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的交汇点上。”一带一路交汇点是一个地理概念，连云港是江苏承接“一带一路”战略最直接、最具体的交汇点。2015年3月7日李克强总理参加十二届全国人大三次会议江苏代表团审议时，省委罗志军书记告诉总理：“连云港是‘一带一路’的交汇点。”总理表示认同：“连云港是交汇点。”2015年1月30日，罗志军参加江苏省人代会连云港市代表团审议时强调，要真正将连云港打造成为江苏承接“一带一路”战略最直接、最具体的交汇点。江苏地理位置特殊，经济开放程度很高，而且是“一带一路”的重要交汇点，与沿线国家也有深厚的历史渊源和广阔的经贸合作往来。 “江苏的连云港就是我们愿景与行动里面规划的‘新亚欧大陆桥国际经济合作走廊的东方起点’，也是中亚一些国家最便捷的出海基地。”（欧晓理，2015）据此，连云港自贸区的功能定位应以“一带一路”交汇点为基点。

2.服务“一带一路”陆桥通道的定位适应 “一带一路”交汇点的战略要求

“一带一路”交汇点蕴含“一路一带”海陆双向开放。一带一路建设首先是道路联通，物流畅通，从新亚欧大陆桥运输的角度讲，交汇点是大陆桥国际海陆联运的节点。从国际战略来看，新亚欧大陆桥沿线国家和地区的生产力状况差异较大，在大陆桥的两端，日本、德国等国家的生产力水平是全球最高的国家之一，西欧、东南亚等国的生产力水平也处于发达或较发达的地位，而沿桥的中亚、西亚等国，因地处亚欧大陆的腹地，没有海洋与之毗邻，对外贸易局限性很大，如哈萨克斯坦在新亚欧大陆桥开通之前，要与东亚、东南亚地区进行贸易，或者绕道伊朗下波斯湾，再转东亚、东南亚，或者经由西伯利亚大陆桥至东方港，再转东亚、东南亚，无论是哪一条线路，都比走新亚欧大陆桥要远，造成经济上的不合理。连云港已经成为我国陆桥过境运输的主要口岸，1992年12月1日陆桥首次运输在连云港开通运行，2004年4月22日连云港开行至阿拉木图集装箱国际班列，2007年10月连云港开行至莫斯科集装箱国际班列，2011年连云港开行经阿拉山口至阿拉木图国际集装箱直达班列。2014年，连云港完成通过阿拉山口口岸的新亚欧大陆桥过境运输完成9.6万标箱，是青岛港完成的新亚欧大陆桥过境运输箱量2.7倍，是天津港完成的新亚欧大陆桥过境运输箱量16.3倍。是铁道部所有开行集装箱铁海联运站点中运距最长、运量最稳、效益最好的精品班列。但是，连云港开放度低，建立连云港自贸区要有利于东亚经济带同中、西亚各国之间的贸易交流，使连云港港成为东亚经济带同中亚各国（以至西亚部分国家）之间稳定经济联系的国际运输枢纽港，最稳定、最便捷的出海门户。服务“一带一路”陆桥通道的定位适应 “一带一路”交汇点的战略要求。

3.服务“一带一路”陆桥通道的定位有利于增强自贸区辐射带动功能，推动陆桥通道沿线深度融合

新亚欧大陆桥东向日本、朝鲜、韩国等国家；西经中亚、西亚、俄罗斯、东欧、中欧、西欧等40多个国家和地区。该路线所经过的国家和地区的面积约为3 970万平方公里，占世界陆地面积的26.6％；居住人口22亿，占世界人口的36％。从“一带一路”战略新亚欧大陆桥国际经济合作走廊的角度看，交汇点是我国中西部、中亚国家最便捷的出海口，是连接东亚、重要国家的海陆门户。新亚欧大陆桥以陇海兰新铁路为载体，将中国沿海发达地区与中西部相对落后地区紧密地联系起来，连云港是我国中西部地区最便捷的出海口和对外开放的门户，加快自贸区建设，使中西部地区在既有面向中亚和欧洲陆路通道的基础上，又有一个面向太平洋的与世界接轨出海大平台，实现了双向开放，为打破陇海路新地带既不沿边又不沿海的封闭状态创造了条件。

连云港自贸区要立足于陆桥通道沿线深度融合，通过自贸区建设，实现货物贸易、服务贸易及与贸易有关的投资、与贸易有关的知识产权等全方位对接。在贸易、投资、金融等方面互联互通，形成合力，共同发展。人员、资金、信息等经济发展要素无障碍流通和共享，在经贸规则层面实现互认和互鉴。通过自贸区这个平台，增强辐射带动功能，真正实现陆桥沿线的双赢和多赢。

4.服务“一带一路”陆桥通道的定位有利于营造区域对外开放新优势

首先是有利于新亚欧大陆桥东端起点东陇海沿线地区的快速崛起和苏北地区的开发开放。连云港是新亚欧大陆桥通道的首位节点城市，连云港、徐州是两个综合枢纽城市，自贸区建设有利于东陇海沿线形成一个高开放度的经济带，增强新亚欧大陆桥东端的对外开放能力，既可以带动我国中西部地区的对外开放，更可以在江苏的沿海开放、苏北发展方略中建立一个新的制高点，为全省开放拓展了新领域，开辟了新空间，从而使江苏对外开放的优势更为突出。

其次是有利于推动江苏全省营造对外开放新优势。自贸区建设，有利于江苏创新开放模式，实现内外、海陆双向开放，促进优势互补，对于江苏积极融入全国发展战略格局，加快成为我国横贯东中西、连接南北方的开放合作高地具有积极意义；有利于江苏挖掘区域板块蕴含的巨大潜力，促进经济增长空间从苏南向沿海、沿桥苏北地区拓展，形成南北中优势互补、协作互动格局，缩小江苏自身的地区发展差距，使江苏成为推动我国区域协调发展的示范区。

以功能定位确定连云港自贸区发展模式与践行路径

1.自由港：连云港自贸区模式选择

连云港是“一路一带”交汇点，亚欧国际交通枢纽，连云港自贸区的功能定位是服务“一路一带”陆桥通道。与该定位相适应，连云港自贸区的具体模式应是以港口开放为特色的自由贸易区——自由港区。

自由港区模式是基于“一带一路”战略新亚欧大陆桥通道的选择。运输功能是新亚欧大陆桥通道的基础功能，大陆桥运输是国际海陆联运，连云港是新亚欧大陆桥国际海陆联运的东方桥头堡。新亚欧大陆桥中国段经连云港从新疆阿拉山口站换装出境进入哈萨克斯坦，西行至阿克斗卡分北中南三线接上欧洲铁路网通往欧洲。在国家《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》（以下简称“愿景与行动”）中，丝绸之路经济带确定的重点是“畅通中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海）；中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海；中国至东南亚、南亚、印度洋。”上述通道中，“中国经中亚、俄罗斯至欧洲（波罗的海）；中国经中亚、西亚至波斯湾、地中海”通道就是陆桥通道的中线通道和南线通道，在运行线路上与新亚欧大陆桥陆上运输线路高度重合。从远东到西欧的货物，经连云港上新亚欧大陆桥全程1 0870公里，比西行好望角的海上运输线缩短运距15130公里，比经苏伊士运河出直布罗陀海峡海上运输线缩短9 100公里；比东行经巴拿马运河的海上运输线缩短运距12100公里，构筑了丝绸之路复兴的国际战略基础。江苏作为“一带一路”交汇点，也是基于“一带一路”战略新亚欧大陆桥通道的定位。

自由港区模式也是基于连云港是江苏沿海港口群的核心的选择。连云港是国家沿海主要港口及区域性中心港口，江苏沿海港口群的核心，我国综合运输体系的重要枢纽，是上海国际航运中心北翼重要组成部分，在江苏落实国家“一带一路”战略中具有重要作用。

自由港区模式还是基于连云港核心资源的选择。连云港市正在实施东部城区港产城联动发展，即以建设连云港区域性国际航运中心、区域性国际商务中心为目标，墟沟、连云、连岛三位一体，打造三大功能板块，其中，港口是关键。

2.以大陆桥国际航运中心建设的率先突破带动自由港区建设的全面推进

连云港自由港区建设中，大陆桥国际航运中心建设应首先取得突破。

中国的国际航运中心与世界著名的国际航运中心相比仍还有不小差距，尤其是在高端航运服务领域，如船务经纪、船舶分级与登记、船舶融资和租赁、海上保险、船舶交易、海事仲裁等方面。以上海为例，伦敦作为老牌的航运中心，世界20％的船级管理机构常驻伦敦，世界50％的油轮租船业务、40％的散货船业务、18％的船舶融资规模和20％的航运保险都在伦敦进行，（雷海，2013）而上述业务正是上海国际航运中心建设的短板。以船舶融资为例，目前全球船舶贷款规模约3 000亿美元，船舶租赁交易规模约700亿美元，航运股权和债券融资规模约150亿美元，这些业务几乎都被全球公认的三大船舶融资业务中心——伦敦、汉堡和纽约所掌控。上海在相关领域涉足甚少，在全球的市场份额不足1％。

连云港大陆桥国际航运中心建设刚刚破题，要通过自由港的建设，突破传统的体制性障碍，构建有竞争力的税收体制、合理的港口收费制度、便捷高效的海关监管制度、宽松可控的金融监管体系、灵活的制度管理机构、规范完善的法律政策制度等，最终形成一个“具有自由贸易园区功能的特殊监管区域”，能够实现真正意义上的境内关外，实行国际通行的财税、金融和法律制度，带动连云港自由港建设的突破。通过税费优惠等措施吸引航运业入驻，尽快成为世界著名船公司的基本港，推进船舶交易、船舶管理、航运经济、航运咨询、船舶技术等各类航运服务机构的发展，拓展航运服务产业链，延伸发展现代物流的等关联产业，不断完善航运服务功能，初步形成比较完善的航运经纪、船舶管理、航运服务代理以及海事法律、航运金融服务体系。

3.连云港自由港区的争取要与大陆桥国际航运中心建设有序对接系统推进

一要做好规划对接。既要在规划中体现出对现有自贸区创新成果的吸纳，如设立进口商品展示平台和保税展示平台、建立境外投资一站式服务平台、创新外债管理模式、外商企业资本金结汇管理改革试点、支持人民币跨境双向贷款业务、大力发展融资租赁和商业保理业务等差异化政策等，还要突出连云港自由港的创新特色，围绕大陆桥国际航运中心建设发展国际航运业务，重点培育和发展包括航运金融、船舶注册、航运经纪、船舶交易、口岸服务、船员服务、航运信息、航运咨询、人才培养、法律服务等在内的现代航运服务业，借鉴上海国际航运中心建设经验，争取国家赋予连云港国际航运发展综合试验区“先行先试”政策，促进国际航运产业链各环节落户连云港，提升服务功能和集聚航运要素。主动站在落实国家战略的高度，加强区域合作，与江苏沿海各港口城市、苏北各市协同共建连云港区域性国际航运中心，共享航运中心建设成果。积极争取在国家、省有关方面的统筹下，合理布局江苏沿海、陆桥沿线及苏北地区的航运和物流资源。

二要做好工作对接。要采取类自贸区的行动线路确定连云港自由港区内各片区功能定位和试验重点，制定时间表和路线图；细化连云港自由港区方案中的各项实施内容。比如，如何制订“连云港版”的外资准人前国民待退加负面清单管理模式，扩大服务业开放，创新境外投资管理模式；如何发展具有连云港特色的离岸金融；如何根据连云港发展及丝绸之路经济带建设的需要选择确定扩大开放的服务业部门；如何创新口岸监管服务模式，完善大通关体系，提高便利化水平等，捋顺碎片化的各板块之间的竞合关系，为自由港区的获批做好承接准备。

三要做好时序对接。要进一步本着梯次推进、有序渐进开展连云港自由港区争取工作的探索。当前，要加强海关特殊监管区域与产业腹地间联系，有效整合连云港特殊监管区的各项政策，建立便捷高效的保税货物移动办法。建立覆盖口岸与腹地的保税网络系统，用好用足启运港退税政策，增强区域保税物流联动功能，增进与后向腹地的联系。增强区域保税和非保税物流整合增值功能，推进国内货物在特殊监管区内进行保税延展操作，扩大港口向腹地辐射的范围，便利国际物流入区中转。要探索如何构建“安全阀”，避免出现系统性风险和违法行为。在改革外商投资管理模式的同时要进一步完善对外商投资与并购的国家安全审查制度；在提高金融、航运、商贸、专业服务等服务业外商市场准入水平的同时要加强反垄断调查，保障市场公平与竞争等。

四要做好硬件对接。既要优化完善集疏运体系，还有加强对拟设自由港区内的基础设施、信息化和环境建设。一旦自由港区启动，整合贸易、物流、金融、制造等综合开发计划将实施，对港口、道路、土地、楼宇、能源、生活服务等基础设施的需求数量与质量将进一步提高，对城市布局规划、交通、环境和生态保护也将提出更高要求。海关货物状态分类监管、电子账册管理、口岸监管、电子围网管理、跨境电子商务服务等需要信息化硬件、软件和专业人力资源的高度支持。因此，要适时增加投资，以增强自由港区的“硬实力”。硬件建设中，特别要借鉴国际邮轮经营模式，大力发展陆桥沿线和国内沿海邮轮旅游市场，组建本土邮轮公司，探索设立中外合资邮轮公司拓展邮轮业务；培育具备相当业务能力的邮轮专业旅行社，开发邮轮旅游产品，积累从业经验，探索盈利模式。推进邮轮港口建设，建设具有区域竞争力的邮轮母港。逐步建设完善邮轮补给、废物污水处理、口岸联检、海事救助、船舶维护、引航等综合服务功能，健全邮轮码头服务体系。

五要做好软件对接。要精心设计自由港区行政管理体制和组织架构，做好专业人员培训、信息系统建设、业务流程梳理、相关政策落地等工作，确保每一项任务落实到位。探索成立陆桥沿线地区港产发展促进机构，建立区域港口产业的行政与企业联合协调机制。吸引各类航运服务机构和组织入住连云港，逐步达到集中、集聚，鼓励搭建跨领域的航运服务交流平台，为航运企业与金融、保险、信息等行业企业的交流合作创造条件。吸引各类国际海事机构在沪设立分支机构，形成产业集聚效应。加强航运咨询与研究，推动江苏省社科院沿海沿桥发展研究中心、连云港分院等科研机构的发展，吸引各类航运组织在连云港设立分支机构，加强港航发展政策合作研究鼓励区域间研究机构围绕连云港自由港建设重大问题及政策开展合作研究，为政府部门制定港口、航运发展战略等提供决策支持。依托电子口岸平台和港航电子数据交换(EDI)中心整合优势，推进跨部门、跨行业的综合信息共享平台建设，建立大陆桥国际航运中心门户网站，建立口岸监管、口岸物流、集疏运、航运服务信息系统等应用平台。加速集装箱电子标签技术推广应用，建立第三方信息服务机构，加强航运信息化建设。

（本文为2014江苏省社科规划课题《上海自由贸易区对设立连云港自由港的影响及对策研究》阶段性研究成果）